|
|
|
Статистический анализ Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10 декабря 2008 года и Кодекса Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 30 июня 2010 года [1])
Тукиев А.С. Директор Института законодательства Республики Казахстан, к.ю.н., доцент
Кысыкова Г.Б. Ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан, к.ю.н.
В условиях процесса интенсивного законотворчества вопросы обеспечения стабильности законодательства Республики Казахстан приобретают особую актуальность. В целом тенденция увеличения принимаемых законов является характерной особенностью современной правовой системы. Кроме того динамика принятия законов конкретной отрасли права, как правило, индивидуальна. В свою очередь знания о ретроспективе развития закона, его отдельных положений и норм играют важную роль в процессе реформирования механизма правового регулирования общественных отношений. Так, проблемы, возникшие в прошлом, оказывают инерциальное воздействие на современное и будущее развитие современного законодательства. Статистические сведения должны активно содействовать в установлении ориентира в выборе направления развития законодательства, способствовать его преемственности, избегая возможных системных ошибок. В этой связи было проведено настоящее исследование с использованием статистических методов, которые позволили зафиксировать динамику изменений норм. В качестве предмета статистического анализа выступили Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10 декабря 2008 года и Кодекс Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 30 июня 2010 года. Надеемся, что полученные данные будут полезными при принятии Налогового и Таможенного кодексов в новой редакции и позволят более детально оценить потенциал положений законопроектов.
Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10 декабря 2008 года (далее - Налоговый кодекс) Налоговый кодекс был принят 10 декабря 2008 года. Начиная с 2009 года, в период 101 месяц, изменения и дополнения в Налоговый кодекс внесены 130 законами. При этом наибольшее количество поправок в Налоговый кодекс вносились на отрезке 2012 - 2015 годов. В этот период законодательная активность в сфере налогов и других обязательных платежей в бюджет совпадает с общей тенденцией интенсивности законотворчества (Диаграмма 1). Общая динамика принятия законов, вносящих изменения и дополнения в Налоговый кодекс, подчиняется собственным закономерностям и практике внесения изменений и дополнений в Налоговый кодекс при разработке и принятии отраслевых законов, предусматривающих новый порядок государственного регулирования соответствующих отраслей. Средний период стабильности Налогового кодекса равен значению 0,8[2] из чего следует, что в среднем в кодекс вносятся изменения 1 раз в 24 дня. Таким образом, преобладающая законодательная политика в области законодательства о налогах и других обязательных платежах в бюджет - политика изменений.
Диаграмма 1
В 2015 году в Налоговый кодекс внесено изменений и дополнений максимальным количеством законов (Таблица 1).
Таблица 1
Анализ изменений Налогового кодекса по месяцам 2015 года показал, что наибольшее количество законов было принято в ноябре (13 законов) (Таблица 2).
Таблица 2
При этом было установлено, что 5 законов из 13 были приняты практически одновременно, в частности, в период равный трем дням: 16, 17 и 18 ноября (Таблица 3).
Таблица 3
Справочно: перечень законов, которые приняты 16, 17 и 18 ноября 2015 года. 1) Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года № 403-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам благотворительности»; 2) Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года № 406-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам обязательного социального медицинского страхования»; 3) Закон Республики Казахстан от 17 ноября 2015 года № 407-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам индустриально-инновационной политики»; 4) Закон Республики Казахстан от 17 ноября 2015 года № 408-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оказания государственных услуг»; 5) Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года № 412-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам декларирования доходов и имущества физических лиц».
Несмотря на одновременность принятия указанных пяти законов, содержащиеся в них поправки внесены в одни и те же статьи (Таблица 4). Например, изменения в статью 72 Налогового кодекса практически одновременно внесены сразу тремя законами: от 16 ноября 2015 года № 406-V, от 17 ноября 2015 года № 408-V, от 18 ноября 2015 года № 412-V (строка 6 Таблицы 4). Так, Законом от 16 ноября 2015 года № 406-V в новой редакции изложены подпункт 2) части первой пункта 3, а также пункт 4 статьи 72. Законом от 17 ноября 2015 года в новой редакции изложена часть первая пункта 2 статьи 72. Законом от 18 ноября 2015 года № 412-V статья 72 дополнена пунктом 5. В период с 16 по 18 ноября 2015 года были изменены несколько раз 18 статей Налогового кодекса: 16 статей - 2 законами, 2 статьи - 3 законами (Таблица 4).
Таблица 4
Особо обращаем внимание на пункт 1 статьи 598 Налогового кодекса, который Законом от 16 ноября 2015 года № 406-V изложен в новой редакции (вводится в действие с 01.07.2017). При этом Законом от 17 ноября 2015 года № 408-V он снова представлен в новой редакции (вводится в действие с 01.03.2016). Аналогично по статье 183, в которой пункт 1-1 Законом от 16 ноября 2015 года № 406-V (вводится в действие с 01.07.2017) изложен в новой редакции. Однако Законом от 18 ноября 2015 года № 412-V статья 183 представлена в новой редакции (вводится в действие с 01.01.2020).
Период стабильности по Налоговому кодексу в минимальном значении составляет 0 день, в максимальном - 5 месяцев (Таблица 5). Значение периода стабильности Налогового кодекса равное 0, означает, что период времени между принятием двух законов, которые вносят изменения в Налоговый кодекс, менее 24 часов. То есть в один день двумя или тремя законами были внесены поправки в нормы Налогового кодекса. Например, в первой половине дня принят закон, вносящий изменения в Налоговый кодекс. Однако во второй половине этого же дня принят второй закон, который также вносит поправки в Налоговый кодекс. В связи с чем, редакция Налогового кодекса обновилась дважды менее чем за сутки. Максимальный период стабильности в 5 месяцев означает, что наибольший период времени между двумя изменениями в Налоговый кодекс равен 5 месяцам. Отмечаем, что период стабильности Налогового кодекса «до 1 месяца» включают в себя наибольшее количество законов, 99 законов из 130 или 76% (Диаграмма 2 и Таблица 5).
Диаграмма 2
Как видно из анализа значение периода стабильности Налогового кодекса, равное 0, формируется 23 законами (Таблица 5).
Таблица 5
Внесение изменений в Налоговый кодекс одновременно двумя законами наблюдается ежегодно с 2010 по 2016 годы (Таблица 6). Как видно из Таблицы 6, из 20 случаев одновременного внесения изменений в Налоговый кодекс в трех случаях поправки вносились 3 законами в один день (графы 4, 12, 18 Таблицы 6).
Таблица 6
Таблица 6-1
Таблица 6-2
Графы 15 - 18 Таблицы 6-2 показывают, что в период менее чем в 2 недели (12 дней) в Налоговый кодекс изменения и дополнения были внесены 9 законами.
Поправки вносятся не только в Налоговый кодекс, но и в законы, которыми ранее были внесены изменения и дополнения в кодекс. Так, изменения и дополнения были внесены в 44 (или 35%) таких закона (Диаграмма 3 и Таблица 7). Диаграмма 3 Таблица 7
При этом следует обратить внимание, что из 130 законов только 6 (4,6 %) посвящены исключительно совершенствованию сферы налогообложения (Таблица 8). Дополнительно к этому числу можно отметить 7 (5,3%) законов, которые одновременно направлены на решение не только вопросов налогообложения, но и других, например, вопросов государственной статистики, трансфертного ценообразования, таможенного регулирования, магистрального трубопровода и т.д. Следовательно, 117 или 90% законов, внесших изменения и дополнения в Налоговый кодекс, не были прямо направлены на реформирование налоговой системы и налогообложения (строка 4 Таблицы 8). Однако именно эта категория законов является преобладающей. Таблица 8
Как показывает статистический анализ, представленный в Таблице 8 (строка 2), на решение вопросов налогообложения принимается не более одного закона в год. Кроме того, как видно из Таблицы 8, последние три года (2015, 2016, 2017) подобные законы не принимались вовсе. Примечательно, что в 2015 году (год, в который Налоговый кодекс был изменен самым большим количеством законов, см. строку 1, графа «2015 год» Таблицы 8), законы, направленные исключительно на совершенствование системы налогообложения, не принимались.
Внимание заслуживает и вопрос введения в действие норм Налогового кодекса. Рассмотрим в качестве примера Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2009 года № 200-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам налогообложения». В отличие от большинства законов помимо общего срока введения закона в действие (по истечении десяти календарных дней после его первого официального опубликования) Закон предусматривает ряд исключений для отдельных его норм. Так, одни нормы Налогового кодекса подлежат введению в действие с 13.12.2009г., другие - с 01.01.2009г., третьи - 01.01.2010г., четвертые - с 01.01.2011г., пятые - 01.01.2012г. Аналогично этому законы могут устанавливать и разные сроки окончания действия норм законодательного акта. Таким образом, анализ сроков ведения и окончания действия норм Налогового кодекса, которые установили законы, вносящие в него изменения, показывает, что 4 различных периода действия норм Налогового кодекса определены в 8 законах, 7 периодов действия - в 3 законах, 14 периодов действия - 2 законах (Таблица 9). Таблица 9
За период действия Налогового кодекса наибольшим изменениям подвергались четыре статьи, поправки в которые вносились более чем 20 законами и десять статей, в которые изменения и дополнения вносились более чем 14 законами (Таблица 10).
Таблица 10
Рассмотрим подробнее динамику изменений статей 156 и 557 Налогового кодекса, которые в большей степени подверглись корректировкам (Таблица 10). Информация по статье 156 «Доходы, не подлежащие налогообложению»: 5 законов направлены на совершенствование налогового законодательства, 4 закона предусматривают изменения и дополнения налогового и других отраслей законодательства, 16 законов направлены на изменение и дополнение иных отраслей законодательства. Подпункты и пункты, статьи 156, в которые неоднократно вносились изменения и дополнения: подпункт 7) пункта (от 1 до 5 раз); подпункт 8) пункта (от 1 до 4 раз); подпункт 13) пункта (от 1 до 3 раз); подпункт 24) пункта (от 1 до 6 раз); подпункт 28) пункта (1 - 2 раза); подпункт 41) пункта (от 1 до 3 раз); подпункт 42) пункт (от 1 до 3 раз); пункт 2 (4 раза). Анализ подпункта 13), который подвергался изменениям 3 раза, позволил выявить, что при внесении изменений, некоторые из них имеют редакционный характер, которые не меняют суть содержания статьи. Так, например, Законом от 3 декабря 2015 года № 432-V слова «в пределах 55-кратного минимального размера заработной платы» были заменены словами «не более предела, определяемого в размере минимального размера заработной платы». Также Законом от 3 декабря 2015 года № 432-V, формулировка «…доходы за год в пределах 55-кратного минимального размера заработной платы, установленного законом о республиканском бюджете и действующего на начало соответствующего финансового года, следующих лиц: участником ВОВ…. и т.д.» заменена словами «….на основании того, что такое лицо на дату применения настоящего подпункта является: участником ВОВ…. и т.д.». Данное изменение несущественно влияет на применение данной нормы. В предыдущей редакции, данная норма также применялась к указанной категории лиц. Информация по статье 557 «Налоговая тайна»:5 законов направлены на совершенствование налогового законодательства, 4 закона предусматривают изменения и дополнения налогового и других отраслей законодательства, 17 законов направлены на изменение и дополнение иных отраслей законодательства. Подпункты и пункты статьи 557, в которые неоднократно вносились изменения и дополнения: подпункт 8) пункта (1 - 2 раза); подпункт 12) пункта (1 - 2 раза); подпункт 1) пункта 3 - 2 раза; подпункт 4) пункта 3 - 2 раза; подпункт 9) пункта 3 - 2 раза; подпункт 11) пункта 3 - 4 раза; подпункт 12) пункта 3- 3 раза; подпункт 13) пункта 3- 2 раза. Законом от 19 марта 2010 года № 258-IV пункт 3 дополнен подпунктом 9). При этом Конституционным Законом от 3 июля 2013 года № 121-V данный подпункт изложен в новой редакции, Однако, как показывает анализ их содержания, в обоих случаях изменения идентичны. Законом от 8 января 2013 года № 64-V пункт 3 дополнен подпунктом 11) (вводится в действие с 01.01.2013). При этом Законом от 3 июля 2013 года № 121-V (вводится в действие 03.07.2013) предусматривается аналогичная поправка. Таким образом, в течение полугода данный подпункт менялся два раза без существенных изменений. Законом от 8 января 2013 года № 64-V пункт 3 дополнен подпунктом 12) (вводится в действие с 01.01.2013). При этом Законом от 13 июня 2013 года №102-V в подпункт 12) пункта 3 снова внесены изменения, в частности слово «ликвидация» заменено словами «государственная регистрация прекращения деятельности юридических лиц». Однако данное изменение не меняет смысловую нагрузку нормы. Также слова «уполномоченному государственному органу по вопросам миграции населения» заменены словами «органам внутренних дел», что не меняет смысл нормы.
Кодекс «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 30 июня 2010 года (далее - Таможенный кодекс) Таможенный кодекс был принят 30 июня 2010 года. Начиная с 2010 года, в период 83 месяца, изменения и дополнения в Таможенный кодекс внесены 40 законами. При этом наибольшее количество поправок в Таможенный кодекс вносилось в 2014 году, после которого наблюдается спад законотворческой активности (Диаграмма 4). Общая динамика принятия законов, вносящих изменения и дополнения в Таможенный кодекс, подчиняется собственным закономерностям (реформирование таможенной системы), а также практике внесения изменений и дополнений при разработке и принятии отраслевых законов. Например, изменения в Таможенный кодекс в 2014 году инициированы законами, принятыми по вопросам разрешительной системы; противодействия легализации доходов; государственного управления; совершенствования уголовно-процессуального законодательства и т.п. Законодательная активность в сфере таможенного дела совпадает с общей тенденцией интенсивности законотворчества, которая приходилась на период 2012 - 2015 годы. Наименьшее количество изменений Таможенного кодекса приходится на 2010 и 2011 годы (Таблица 11). Средний период стабильности Таможенного кодекса равен значению 2[3], из чего следует, что в среднем в кодекс вносятся изменения 1 раз в 2 месяца.
Диаграмма 4 Таблица 11
Период стабильности Таможенного кодекса в минимальном значении составляет 1 день, в максимальном - 7 месяцев + 7 дней. Период стабильности «до 1 месяца» включают в себя наибольшее количество законов, 23 закона из 40, что составляет 58% (Диаграмма 5 и Таблица 12).
Диаграмма 5 Таблица 12
За период действия Таможенного кодекса наибольшим изменениям подвергались пять статей, поправки в которые вносились более чем 5 законами (Таблица 13). Таблица 13
Основные выводы Значительная часть принятых на протяжении последних лет законов - это законы о внесении изменений и дополнений. Их принятие существенно увеличивает общее, «валовое» количество принятых законов. Статический анализ показывает, что самой высокой степенью нестабильности отличается Налоговый кодекс, принятый 10 декабря 2008 года. Он изменялся 130 раз. При этом наибольшее количество изменений и дополнений было внесено Налоговый кодекс в 2015 году (27 законами). В качестве примера закона среднедостаточной степени стабильности можно привести Таможенный кодекс (40 раз). (Диаграмма 10), (таблица 20). Диаграмма 10
Таблица 20
Анализ стабильности законодательства В рамках исследования для законов был исчислен «период стабильности», под которым понимается длительность условного периода, в течение которого в законодательный акт не вносятся изменения. Таким образом, среднее значение периода стабильности (Кстаб.) определяется через соотношение общего срока действия закона, в месяцах, (Т) на общее количество законов, которые вносили изменения и дополнения (А), и выражается в следующей формуле: Кстаб.=Т/А Следует заметить, что даты принятия законов распределены в течение года неравномерно. Как было показано на примере Налогового кодекса, нередко случается, что в один и тот же день принимается несколько законов, вносящих изменения в один и тот же закон. Однако полученный показатель в целом отражает степень стабильности соответствующего закона. Полученные результаты показывают, что кодексы меняются чаще 6 раз в год, а законы от 2 до 5 раз (Таблица 21).
Таблица 21
Нестабильность законодательства Понятие «коэффициент нестабильности» означает величину, определяемую как результат деления количества нормативных актов, вносивших в него изменения, на количество месяцев, прошедших от момента принятия акта до момента измерения. Чем выше коэффициент нестабильности, тем чаще менялся закон. Значение коэффициента нестабильности (Кнестаб.) находится в зависимости от двух параметров: количества законов, вносящих изменения (А) и периода действия закона, в месяцах (T) и определяется как соотношение их числовых величин и выражается в следующей формуле: Кнестаб. = А/Т В Таблице 22 представлен расчет Коэффициента нестабильности на 31 декабря 2012 года, а в Таблице 23 - Коэффициента нестабильности на 12 июня 2017 года. Таблица 22
Таблица 23
Сравнение значений коэффициентов нестабильности, полученных в разное время, дает представление о том, во сколько раз выросла либо уменьшилась интенсивность изменения конкретного закона. Изменение коэффициента нестабильности (Кизм.) определяется как соотношение коэффициента нестабильности на 12 июня 2017 года (Кнестаб. на 12.06.2017) к коэффициенту нестабильности на 31 декабря 2012 года (Кнестаб. на 31.12.2013) и выражается в следующей формуле: К изм = Кнестаб. на 12.06.2017 / Кнестаб. на 31.12.2013 Расчет коэффициента нестабильности привел к выводу о существовании тенденции увеличения роста Коэффициента нестабильности по кодексам. Полученный результат означает, что указанные кодексы стали меняться чаще, чем в более ранний период (Таблица 24).
Таблица 24
[1] Подготовлено с использованием результатов статистического обзора законов РГП «Республиканский центр правовой информации» по состоянию на 12.06.2017г. [2] Средний период стабильности - длительность условного периода, в течение которого в законодательный акт не вносятся изменения. Среднее значение периода стабильности определяется через соотношение общего срока действия закона, в месяцах, на общее количество законов, которые вносили изменения и дополнения. [3] Средний период стабильности - длительность условного периода, в течение которого в законодательный акт не вносятся изменения. Среднее значение периода стабильности определяется через соотношение общего срока действия закона, в месяцах, на общее количество законов, которые вносили изменения и дополнения.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |