О проекте закона «О государственном регулировании гражданской авиации» (М.К. Сулейменов, директор НИИ Частного права КазГЮА, член-корреспондент НАН РК, доктор юридических наук, профессор)

О проекте закона
"О государственном регулировании гражданской авиации"

В последнее время наметилась тенденция ведомственного законотворчества в области регулирования отдельных видов предпринимательской деятельности. Ничего не имея против дальнейшего совершенствования законодательной базы регулирования предпринимательства, необходимо все же отметить общую негативную тенденцию разработки законодательных актов определенным министерством или ведомством. Как правило, одной из основных целей таких законодательных актов является расширение и закрепление на уровне закона полномочий государственного органа, порой выходящих за пределы их компетенции, закрепление на уровне закона полномочий такого государственного органа на издание нормативных правовых актов, создание для уполномоченных государственных органов наиболее выгодных условий по осуществлению контрольных и надзорных функций, расширение их свободы действий, а также возложение на субъекты предпринимательской деятельности все новых обязанностей административного характера. Не стали исключением из этой тенденции и проект закона "О государственном регулировании гражданской авиации", и проект закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской авиации", подготовленные ведомством Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан - Комитетом гражданской авиации.

В качестве общего концептуального замечания необходимо отметить и многочисленные отсылки в проекте закона "О государственном регулировании гражданской авиации" на нормативные правовые акты уполномоченного органа в области гражданской авиации по вопросам, относящимся к непосредственной предпринимательской деятельности субъектов гражданской авиации, что в своей сущности подрывает проводимую в Казахстане правовую реформу, в соответствии с которой предпринимается диаметрально противоположная работа по замене ведомственного нормотворчества в области регулирования предпринимательства на регулирование этих отношений законодательными актами, которые бы отвечали требованиям рыночных отношений в экономике, соответствовали Конституции, гарантировали конституционные права граждан на свободу предпринимательства как основу развития экономики Казахстана. Предоставление уполномоченному органу в области гражданской авиации необоснованно широких полномочий по принятию решения по многим вопросам предпринимательской деятельности субъектов гражданской авиации также создает негативную основу для коррупционных правонарушений.

Помимо этого необходимо отметить, что разработка отдельного законодательного акта, регулирующего отношения в гражданской авиации, необоснованно и нецелесообразно при наличии законодательного акта Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 20 декабря 1995 года "Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан" (далее - Указ "Об использовании воздушного пространства"), регулирующего отношения по использованию воздушного пространства и деятельности всех видов авиации Республики Казахстан, в которые входят отношения гражданской авиации. К тому же в проекте закона "О государственном регулировании гражданской авиации" урегулированы не все отношения в гражданской авиации, а только выборочные положения (вопросы сертификации услуг и авиационной техники, вопросы технического контроля и некоторые другие), в то время как основная часть вопросов регулирования гражданской авиации сохранена в Указе "Об использовании воздушного пространства", например, вопросы регистрации воздушных судов гражданской авиации, правила полета, надзор за безопасностью полетов, регулирование воздушных перевозок и т.д. В связи с этим отметим, что необходимости в разработке отдельного законопроекта о регулировании гражданской авиации нет, и все вопросы регулирования деятельности гражданской авиации должны решаться в рамках общего законодательного акта, регулирующего деятельность авиации, Указа "Об использовании воздушного пространства". К тому же структура и содержание проекта закона "О государственном регулировании гражданской авиации" не отвечают содержанию своего названия, которым обусловливается цель законодательного акта - регулирование всех отношений в сфере гражданской авиации. В соответствии со своим содержанием проект должен был бы называться, например, "Об отдельных вопросах гражданской авиации", но не так, как он назван.

В соответствии с концепцией проекта закона "О государственном регулировании гражданской авиации" предполагается введение в отношении регулирования гражданской авиации специального государственного органа с полномочиями, закрепленными в проекте этого закона. Между тем в настоящее время существует специальный орган по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, к ведению которого и относится регулирование гражданской авиации. В настоящее время в связи с ликвидацией Комитета по использованию воздушного пространства и деятельности гражданской авиации Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан и образованием Комитета гражданской авиации Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан функции государственного органа по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Республики Казахстан возложены на Комитет гражданской авиации Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан. Этот же комитет будет осуществлять функции уполномоченного органа в области гражданской авиации, что делает вообще непонятным необходимость разработки отдельного специального законодательного акта, которым бы часть функций государственного органа по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Республики Казахстан, предусмотренных ст.7 Указа "Об использовании воздушного пространства", выделялась для закрепления за отдельным государственным органом по регулированию гражданской авиации.

Необходимо также отметить, что в настоящее время в связи с реформированием государственных органов все функции в области регулирования отношений по использованию воздушного пространства и государственному контролю за деятельностью гражданской и экспериментальной авиации сконцентрированы в одном государственном органе - Министерстве транспорта и коммуникаций Республики Казахстан, так как Комитет гражданской авиации является ведомством указанного министерства. В связи с этим создание специального органа по надзору за гражданской авиацией, наделение его определенными полномочиями возможно без какого-либо законодательного акта на основе структурного преобразования Министерства транспорта и коммуникаций, наделения в установленном законодательством порядке определенными полномочиями ведомства этого министерства, которое и будет действовать в пределах полномочий, закрепленных за Министерством транспорта и коммуникаций в соответствии с Указом "Об использовании воздушного пространства".

Статья 10 проекта требует получения разрешения в уполномоченном органе на совершение сделок с имуществом. Это является ограничением конституционного права на неприкосновенность собственности, на свободу приобретения любого имущества, не изъятого из гражданского оборота, гарантированного ст.6, п.1 ст.26 Конституции и ст.188 Гражданского кодекса Республики Казахстан. Также это является необоснованным ограничением свободы предпринимательства и противоречит п.4 ст.26, ст.39 Конституции Республики Казахстан, а также ст.10 Гражданского кодекса Республики Казахстан, ст.3 Закона "О защите и поддержке частного предпринимательства". К тому же ограничение свободы приобретения в собственность, в имущественный наем, в доверительное управление, иное вещное право авиационной техники, аэродромов и аэропортов необоснованно с учетом лицензирования деятельности по эксплуатации указанного имущества, определенной системы сертификации и получения иных форм разрешения на их эксплуатацию, что объективно обеспечивает возможность контроля за эксплуатацией авиационной техники, аэродромов и аэропортов и обеспечение безопасности такой эксплуатации механизм выдачи лицензии, контроля лицензиара за выполнением лицензиатом квалификационных требований, сертификации авиационной техники, аэропортов и аэродромов и т.п.

Проектом закона "О государственном регулировании гражданской авиации" предусмотрены определенные нормы возможности субсидирования авиамаршрутов из республиканского и местного бюджетов. Сама по себе возможность субсидирования авиаперевозок вызывает большие сомнения с учетом коммерческого характера этой деятельности. По крайней мере, в законодательном акте должны содержаться четкие и недвусмысленные критерии для субсидирования, которые бы не создавали предпосылок для коррупционных правонарушений и нецелевого, неэффективного использования бюджетных денег, чего нельзя сказать в отношении редакции норм проекта закона. К тому же в указанном проекте закона вместо определения целей и критериев субсидирования авиаперевозок имеется отсылка к нормативному правовому акту правительства, которым будут определяться критерии и правила субсидирования. Между тем в соответствии с Законом "О бюджетной системе" закрепление целей и правил субсидирования должно быть произведено на уровне законодательного акта. Необходимо отметить и то, что субсидирование авиаперевозок при наличии в этой сфере конкурентной среды является необоснованным расходованием бюджетных денег, а также способствует ограничению и устранению законной конкуренции путем предоставления определенных финансовых преимуществ отдельным субъектам, что противоречит принципам рыночной экономики.

Особо необходимо остановиться на беспрецедентном "революционном" подходе разработчиков указанных проектов к разрешению вопроса приведения вновь разрабатываемого закона с положениями ранее принятых и действующих законодательных актов. Разработчики проектов решили этот вопрос просто они предложили в соответствии с проектом закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской авиации" установить приоритет законодательства по регулированию гражданской авиации перед противоречащими ему законодательными актами, такими, как Гражданский кодекс, Закон "Об акционерных обществах", Закон "Об аудиторской деятельности", Закон "О сертификации", Указ президента, имеющий силу закона, "Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан". Это, в свою очередь, с учетом многочисленных отсылок к подзаконным актам в проекте закона "О государственном регулировании гражданской авиации", также предоставит приоритет нормативным правовым актам правительства и уполномоченного органа в области гражданской авиации, то есть того же Комитета гражданской авиации, перед указанными законодательными актами, что является попыткой разрушения всей правовой системы Казахстана.

Так, например, проектом закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской авиации" предусматривается придание приоритета законодательству о государственном регулировании гражданской авиации перед нормами Гражданского кодекса путем дополнения перечня отношений, перечисленных в п.3 ст.1 ГК, к которым гражданское законодательство применяется, если только эти отношения не урегулированы специальным законодательством, а также отношениями, связанными с государственным регулированием гражданской авиации. Сама по себе попытка предоставления приоритета законодательству о государственном регулировании гражданской авиации перед нормами Гражданского кодекса является попыткой разрушения системы гражданского законодательства и противоречит проводимой в Республике Казахстан правовой реформе по созданию законодательной базы рыночной экономики, в соответствии с которой все имущественные отношения предпринимательской деятельности должны соответствовать смыслу и основным началам гражданского законодательства. Безусловно, все имущественные отношения в сфере предпринимательской деятельности субъектов гражданской авиации должны регулироваться ГК и гражданским законодательством, как и любая предпринимательская деятельность в иных отраслях экономики. В то же время разработчики законопроекта "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской авиации" своими вышеуказанными предложениями предлагают перечеркнуть всю проведенную работу по правовой реформе и вернуться к периоду советской административно-хозяйственной системы управления в области деятельности гражданской авиации, когда государственными органами регулировались не только административные отношения в пределах компетенции этого органа по осуществлению контрольных и надзорных функций, но и все имущественные отношения по осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит всей системе законодательства Республики Казахстан, а также Закону Республики Казахстан от 24 марта 1998 года "О нормативных правовых актах" (далее - Закон "О нормативных правовых актах") и данному им определению такого вида законодательного акта, как кодекс. Указанные предложения по дополнению п.3 ст.1 ГК противоречат также Закону Республики Казахстан от 17 октября 2001 года "О внесении изменения и дополнения в Закон "О нормативных правовых актах"", в соответствии с которым пересмотрена иерархия нормативных правовых актов и кодексы поставлены на более высокий уровень по сравнению с законами.

Помимо этого, постановка отношений по государственному регулированию гражданской авиации на один уровень с семейными, трудовыми отношениями и отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды абсурдна с точки зрения теории гражданского права. Пункт 3 статьи 1 ГК, принятый еще в 1994 году, предоставил приоритет специального законодательства перед ГК по регулированию семейных, трудовых отношений и отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в связи с неразработанностью на тот период нового законодательства по регулированию указанных отношений и действия законодательства Казахской ССР, невовлеченностью природных ресурсов в имущественный оборот, незавершенностью реформы трудовых отношений. В ходе проводимой правовой работы и разработки соответствующего законодательства на основе рыночных принципов п.3 ст.1 ГК объективно потребует своей отмены поначалу частично, а затем и полностью. В настоящее время в связи с проведенной реформой в области использования природных ресурсов и завершением разработки нового законодательства Республики Казахстан в этой области, вовлечением природных ресурсов в имущественный оборот, закреплением общегражданских принципов в законодательстве по использованию природных ресурсов объективно созданы предпосылки для исключения из п.3 ст.1 ГК отношений по использованию природных ресурсов. Уже подготовлены соответствующие законодательные предложения по совершенствованию ГК по указанному вопросу. Дальнейшее реформирование и совершенствование семейного, трудового законодательства и законодательства по охране окружающей среды также потребует концептуального пересмотра положений ГК по этим вопросам. В то же время нет никаких объективных предпосылок для включения отношений по государственному регулированию гражданской авиации в перечень отношений, закрепленных в п.3 ст.1 ГК, так как предпринимательские отношения в области гражданской авиации не имеют каких-либо особенностей, требующих их изъятия из действия Гражданского кодекса. Эти предпринимательские отношения, к которым относятся отношения между авиакомпаниями, аэропортами и пассажирами, отношения между аэропортами, аэродромами и авиакомпаниями, характеризуются равенством сторон и товарно-денежным характером, что объективно обусловливает их регулирование в соответствии с п.1 ст.1 ГК именно Гражданским кодексом без каких-либо изъятий. В то же время отношения между уполномоченным органом и субъектами гражданской авиации, в ходе осуществления первым контрольных и надзорных функций, не будут подпадать под регулирование ГК в соответствии с п.4 ст.1 ГК, но при этом уполномоченный государственный орган не вправе в соответствии с п.п.5, 6 ст.3 ГК вмешиваться в предпринимательскую деятельность субъектов гражданской авиации, регулируемую ГК, и издавать по этим вопросам какие-либо акты, регулирующие гражданские отношения. Помимо этого, разработанное в настоящее время законодательство об использовании воздушного пространства в целом соответствует рыночным принципам и не противоречит ГК.

Помимо этого, проектом закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской авиации" предусмотрено придание приоритета законодательству по государственному регулированию гражданской авиации перед положениями Закона "О сертификации", что является подрывом организации государственной системы сертификации Республики Казахстан. Необходимо отметить, что в соответствии с концепцией Закона "О сертификации" деятельность по сертификации определяется как вид предпринимательской деятельности, которую вправе осуществлять физические и юридические лица при соответствии определенным квалификационным требованиям и получении необходимой лицензии, в то время как в соответствии с концепцией Указа "Об использовании воздушного пространства" сертификация является компетенцией уполномоченного государственного органа. В связи с этим в настоящее время существует коллизия норм Указа "Об использовании воздушного пространства" и Закона "О сертификации" по порядку сертификации авиационной техники, авиационных работ, аэродромов и аэропортов. С учетом Закона "О нормативных правовых актах" приоритет имеют нормы Закона "О сертификации" как законодательного акта, принятого позднее. В то же время разработчики проекта Закона "О государственном регулировании гражданской авиации" и проекта Закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской авиации" предлагают вновь воссоздать ранее существовавший и отживший порядок отнесения сертификации к компетенции уполномоченного органа, что противоречит всей проводимой реформе государственных органов, направленной на исключение занятия ими предпринимательством в любой форме.

Изъятие сертификации в гражданской авиации из действия основного закона в этой области - Закона "О сертификации" - создаст основу для злоупотребления и необоснованного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов гражданской авиации.

Не менее негативными являются положения проекта закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан", в соответствии с которыми предлагается придать приоритет законодательным актам о государственном регулировании гражданской авиации перед положениями Закона "Об акционерных обществах", что является попыткой разрушения системы законодательства, регулирующей деятельность акционерных обществ. Это, в свою очередь, создает предпосылку необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность субъектов гражданской авиации путем введения новых ограничений и новых обязанностей, не предусмотренных в отношении иных акционерных обществ, осуществляющих иные виды предпринимательской деятельности, на уровне подзаконных нормативных актов уполномоченного органа по регулированию гражданской авиации.

Также необходимо отметить, что одним из негативных моментов проекта закона "О государственном регулировании гражданской авиации" является введение ограничений на использование организационно-правовых форм коммерческих организаций и возможность использования только лишь организационно-правовой формы акционерного общества при создании авиакомпаний, что противоречит п.4 ст.26, ст.39 Конституции Республики Казахстан, а также ст.10 Гражданского кодекса Республики Казахстан, ст.3 Закона "О защите и поддержке частного предпринимательства". Пункт 1 ст.39 Конституции допускает ограничение конституционных прав и свобод (в том числе и свободы предпринимательства), но только по исчерпывающим основаниям - в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. При этом ни одно из перечисленных оснований не может быть применено для введения ограничений по использованию организационно-правовых форм коммерческих организаций. Ограничение возможности использования распространенных организационно-правовых форм коммерческих организаций для создания авиакомпаний также необоснованно и незаконно с учетом того, что эта деятельность авиакомпаний относится к лицензируемой с точки зрения обеспечения безопасности деятельности объектов повышенной опасности (см. ст.9 Закона Республики Казахстан от 17 апреля 1995 года "О лицензировании") и все вопросы, связанные с обеспечением безопасности, могут быть решены в рамках механизма выдачи лицензии, контроля лицензиара за выполнением лицензиатом квалификационных требований, сертификации воздушных судов и т.п.

Таким образом, перед нами еще один образчик ведомственного правотворчества. Я специально детально проанализировал этот проект, так как это один из многих проектов, наводнивших в последнее время кабинеты исполнительной и законодательной власти. Единственной и неприкрытой целью этого (как и многих других) законопроекта является стремление получить административные рычаги воздействия на субъектов гражданского оборота. Это очень опасно, так как внедрение таких методов отбросит нас опять к началу десятилетия независимости Казахстана, позволит задушить предпринимательство и конкуренцию.

М.К. Сулейменов,

директор НИИ Частного

права КазГЮА,

член-корреспондент НАН РК,

доктор юридических наук,

профессор