|
|
|
Очередной удар по Гражданскому Кодексу.
Закон «О нормативных правовых актах» внес серьезный дисбаланс в правовую систему Казахстана. Не требуется особых аргументов, чтобы доказать исключительное значение Гражданского кодекса для функционирования экономический и правовой системы Казахстана. Недаром Гражданский кодекс называют «экономической конституцией». Собственно, именно отношением к Гражданскому кодексу во многом определяется уровень развития той или иной страны на пути построения правового государства и проведения экономических реформ Между тем в Казахстане с Гражданским кодексом происходят удивительные метаморфозы. После короткого периода отношения к Гражданскому кодексу как к священной корове посыпались многочисленные изменения в текст Общей части Гражданского кодекса. Вместо того, чтобы как-то приспосабливать вновь применяемые законы к фундаментальным положениям Гражданского кодекса, разработчики каждого нового, в большинстве случаев, ведомственного законодательного акта пытаются изменить Гражданский кодекс, с тем, чтобы приспособить его под свои конкретные сиюминутные нужды. В ряде случаев такие изменения являются обоснованными, связанными с изменением экономической ситуации, дальнейшим движением общества к рыночным отношениям. Нередко, однако, - это были попытки или вывести ряд отношений за пределы регулирования Гражданского Кодекса, или перекроить Гражданский кодекс с целью приспособления его положений к ведомственным представлениям и потребностям. Особенно преуспели в этом разработчики банковского законодательства (например, закрепление в ст.3 Гражданского кодекса приоритета банковского законодательства, исключение векселя и чека из состава ценных бумаг, извращение понятий поручительства и гарантии, закрепление возможности принудительного изъятия собственности акционеров банка при наличии отрицательного капитала банка и т.д. и т.п.) Все эти изменения искажали некоторые положения Гражданского кодекса, размывали его, но все - таки позволяли сохранить его главенствующее значение основы, стержня всего экономического законодательства. Принятие в марте 1998 года Закона «О нормативных правовых актах» поставило под сомнение эту главенствующую роль Гражданского кодекса и может повлечь за собой непредсказуемые последствия для всей правовой системы Казахстана. Подобное утверждение не означает, что Закон о нормативных правовых актах является полностью неудачным или что он не имеет никакого значения. Это тем более верно в силу того простого факта, что авторы настоящей статьи являются основными разработчиками проекта данного Закона. Этот закон, подобного которому еще не было в Казахстане, направлен на упорядочение и совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и поэтому имеет большое практическое значение. Закон вносит необходимое единообразие в порядок разработки и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов и их применения. Он будет способствовать устранению разнобоя в правотворческом процессе, который в силу своей природы должен быть строго формализован, единообразен и скоординирован для всех правотворческих и правоприменительных органов, и, следовательно, способствовать и укреплению режима законности в Казахстане, развитию его как правового государства. Впервые в практике законотворческой деятельности дано определение ряда общих юридических понятий, имеющих важное значение для правотворчества. Законом установлена иерархия нормативных правовых актов, принимаемых различными государственными органами, определены порядок планирования проектов таких актов, их подготовки, принятия, оформления, опубликования и действия. К сожалению, все эти достоинства Закона умаляются двумя положениями, авторами которых мы не являемся и которые были включены в Закон вопреки наших возражениям. Прежде всего, это касается понятия законодательства, сформулированного в Законе. Статья 1 Закона определяет законодательство как совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. Таким образом, понятием законодательства закон охватывает нормативные правовые акты всех уровней, т.е. независимо от того, какой государственный орган принял нормативный акт. В частности, понятием законодательства охватываются не только акты, принятые Парламентом республики, но и нормативные правовые акты, принятые министерствами, Национальным банком, другими центральными государственными органами, а также акимами всех уровней, включая районных. Мы полагаем, что на формулировку понятия законодательства в законе «О нормативных правовых» актах повлияли теоретические положения ряда юридических работ, в которых это понятие сформулировано аналогично формуле указанного Закона. Представляется, что эти теоретические взгляды в условиях построения правового государства устарели. В ряде законодательных актов Казахстана прежде всего в Гражданском кодексе, сформулировано более соответствующее современным условиям понятие законодательства. Так, например, п.1 статьи 3 Гражданского Кодекса Республики Казахстан, новая редакция которого дана Законом, принятым в начале марта 1998 года, то есть незадолго до принятия Закона «О нормативных правовых актах», дает другое определение понятия законодательства. Эта статья говорит, что гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с ним законов Республики Казахстан, указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса (законодательных актов), а также указов Президента Республики Казахстан, постановлений Правительства. Аналогичное определение законодательства дается в других законодательных актах. Таким образом, в общем понятии нормативных правовых актов различаются: законодательные акты, законодательство, в которое помимо законодательных актов включаются Указы Президента Республики Казахстан и нормативные постановления Правительства, и, наконец, иные нормативные правовые акты, в частности акты Министерств, других центральных государственных органов, решения акимов всех уровней. Аналогичное определение законодательства было дано и в проекте закона «О нормативных правовых актах». Спор о понятии законодательства отнюдь не схоластический спор, к чему, к сожалению, свели наши разногласия некоторые обеспеченные научными регалиями эксперты, давшие заключение на проект закона. Во-первых, недопустимо в разных законодательных актах, причем принятых одновременно, давать различные понятия законодательства. А так как это уже имеет место, то возникает необходимость внесения поправок в действующие нормативные правовые акты с тем, чтобы в них не было расхождений относительно понятия законодательства. Характер же этих поправок зависит от того, какое понятие законодательства будет признано правильным. Во-вторых, почти во всех законодательных актах имеются многочисленные отсылки к законодательству, когда тот или иной вопрос прямо в законодательном акте не решен. Причем эти отсылки ориентированы на то или иное понимание законодательства. Например, все отсылки к законодательству в гражданском кодексе и во многих других законодательных актах, ориентированы на понятие законодательства, не включающего в себя акты министерств и акимов. Например, п.2 ст.37 Гражданского кодекса устанавливает, что виды, порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законодательством и учредительными документами. По ст.2 Закона «Об общественных объединениях» общественными объединениями признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения их общих целей, не противоречащих законодательству. В обоих указанных случаях, как и в сотнях других норм разных законодательных актов, имеется в виду то понятие законодательства, которое дано в Гражданском кодексе. Если же в законодательных актах, в которых содержаться отсылки к законодательству, использовать понятие законодательства, сформулированное законом «О нормативных правовых актах», то в приведенных случаях, определение порядка назначения и избрания органов юридического лица, определение целей общественных организаций войдет в полномочия министерств, акимов и т.п., что не было, несомненно, предусмотрено законодателем и едва ли будет способствовать укреплению законности. Альтернативой этому будет изменение статей законодательных актов, отсылающих к законодательству с указанием конкретных государственных органов, уполномоченных принимать нормы законодательства, к которым дает отсылку законодательный акт. А это потребует изменения в установленном порядке множества статей действующих законодательных актов. Мы понимаем, что в теории права существуют различные концепции и взгляды. Но прежде чем переносить эти разногласия и споры на реальную почву, следует оценить, к чему это приведет на практике и чего будет стоить внедрение в законодательную систему иной, чем было предусмотрено в десятках законов, системы научных взглядов. Пока что мы имеем простой факт: в сотни статей Гражданского кодекса и десятков других законов, где под законодательством понимались нормативные акты не ниже постановления правительства, ныне включено содержание, противоречащее первоначально заложенному в этих статьях. Необходимо незамедлительно менять эти сотни статей ГК, или иметь кодекс, опасный для применения, так как любой районный аким может изменить фундаментальные положения Гражданского кодекса. Второе положение рассматриваемого Закона является еще более опасным. В Гражданском кодексе есть норма, в соответствии с которой в случаях противоречия норм гражданского права, содержащихся в иных актах законодательства Республики Казахстан, положениям Гражданского кодекса применяются положения Кодекса. Нормы другого законодательства, регулирующие гражданские правоотношения и противоречащие Кодексу, могут применятся только после внесения в Кодекс соответствующих изменений (такая же норма есть в Уголовном кодексе). Данная норма наделяла кодекс функцией системообразующего, фундаментального законодательного акта, обеспечивающего согласование всех правовых правил, регулирующих однообразные общественные отношения. Норма как-то сдерживала любителей включать в законодательные акты положения, противоречащие Гражданскому кодексу . С целью сохранения и укрепления системы законодательных актов разработчики проекта Закона о нормативных правовых актах заложили в проект положение о том, что в иерархии нормативных правовых актов (то есть вертикальной подчиненности одного акта другому: Конституция, законы, Указы Президента, постановления правительства и так далее по нисходящей линии) кодексы располагаются выше, чем остальные законы. Причем количество Кодексов предлагалось резко ограничить (Гражданской, Гражданско-процессуальный, Уголовный, Уголовно - процессуальный, об административных правонарушениях и Налоговый). Таким образом, положение любого иного закона, противоречащее Кодексам, было бы недействующим. Эта норма к тому же положила бы конец распространившейся практике включения во многие вновь принимаемые законы правила о том, что нормы данного закона имеют приоритет перед всеми другими законами, регулирующими соответствующие отношения. Однако в законе о нормативных правовых актах и кодексы, и все остальные законы поставлены в иерархии нормативных правовых актов на один уровень. Кроме того, в Закон включено в целом правильное положение о том, в случае противоречия между нормативными правовыми актами одного уровня действуют акты, принятые позднее. Следовательно, теперь при разработке и принятии какого-либо закона, имеющего ведомственный характер, его разработчикам не надо, как было раньше, пытаться приспособить положения проекта к нормам гражданского или иного кодекса либо обосновывать необходимость изменении Кодекса. Можно просто не обращать внимания ни на Кодекс, ни на все предыдущие законы. Все равно в случае противоречия будут действовать позже принятый закон. К сожалению, в таком нужном и так долго ожидаемом Законе о нормативных правовых актах оказались заложены мины замедленного действия, которые грозят если не взорвать, то по меньшей мере серьезно расстроить сложившуюся в Казахстане правовую систему.
Члены рабочей группы по разработке проекта Закона «О нормативных правовых актах»:
член-корреспондент Академии наук Республики Казахстан доктор юридических наук / М.К.Сулейменов./ доктор юридических наук, профессор /Ю.Г.Басин./ кандидат юридических наук / Б.В.Покровский./
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |