Регулирование выбросов парниковых газов в Республике Казахстан - новый институт казахстанского права ( Н.В. Вередова, юрист консалтинговой компании «Оппенхаймер Текникал Ассистантс Консалтантс»)

Регулирование выбросов парниковых газов в Республике Казахстан
- новый институт казахстанского права

Четвертый Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 14 апреля 2006 г.)

Проведенные в феврале этого года Парламентские слушания на тему «Экологические, экономические и политические аспекты ратификации Республикой Казахстан Киотского протокола к Рамочной Конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата» стали самым значительным шагом включения вопроса регулирования выбросов парниковых газов в законотворческий процесс. Некоторые аспекты нового для казахстанского права института регулирования выбросов парниковых газов представляет Юрист консалтинговой компании «Оппенхаймер Текникал Ассистантс Консалтантс» Н.В. Вередова

Правовое регулирование выбросов парниковых газов в Республике Казахстан, включая как экономические, так и административные механизмы, является новым институтом казахстанского права. Объективная необходимость в регулировании этого специфического вида общественных отношений возникла в связи с присоединением Республики Казахстан к рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК), принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 году с целью «чтобы добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему».

Положения Рамочной Конвенции ООН об изменении климата входят в правовую систему Республики Казахстан как часть национального законодательства. В то же время функционирование этих положений возможно только при наличии соответствующих правовых и административных механизмов, реализуемых в рамках национального законодательства. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата является международно-правовым документом, закрепляющим количественные обязательства стран-участниц, по ограничению и снижению выбросов парниковых газов в атмосферу в период 2008-2012 годов. Республика Казахстан подписала Киотский протокол в 1999 году, но на сегодняшний день еще не ратифицировала его.

Республика Казахстан подписала РКИК в 1992 году, ратифицировала ее в 1995 году в качестве Стороны, не входящей в Приложения I, II; подписала Киотский протокол в качестве Стороны, не входящей в Приложение B, таким образом, не взяв на себя никаких обязательств по снижению выбросов парниковых газов и обладая правом в качестве развивающейся страны извлечь пользу только из механизмов чистого развития и международных финансовых механизмов по изменению климата. Тем не менее, в 2000 году Республика Казахстан представила на рассмотрение предложение-поправку с просьбой включить его в Приложение 1 Конвенции и посредством вербальной ноты от 20 июня 2000 года сообщила Хранителю (Депозитарию) Конвенции, что она намеревается связать себя количественным обязательствами. В силу такого уведомления Республика Казахстан сейчас считается Стороной, входящей в Приложение 1 по Киотскому протоколу. Но все применимые права и обязанности Стороны, входящей в Приложение 1, возникнут только после ратификации Республикой Казахстан Киотского протокола и получением согласия не менее двух третей стран-участниц Конвенции на установление для Казахстана базового года и количественных обязательств в первый зачетный период.

Ратификация Киотского протокола сама по себе не обязывает стороны, включая Республику Казахстан, принимать какие-либо внутренние законодательные нормы. Тем не менее, после его ратификации у Республики Казахстан возникнут международные обязательства, исполнение которых будет невозможно без дополнения существующего законодательства новыми нормами. Внутренние законодательные акты должны коррелироваться с международными рекомендациями по реализации Киотского протокола, которые утверждаются его органами, объясняющими правила и варианты его исполнения.

Наличие нормативных актов международного уровня облегчает задачу законотворчества, так как создаются правовые ориентиры для приведения в соответствии с ними национального законодательства. До настоящего времени в Республике Казахстан отсутствует комплексная правовая база по реализации рамочной Конвенции вообще и Киотского протокола в частности. Для выполнения обязательств по контролю над количественным ограничением выбросов парниковых газов Республике Казахстан предстоит:

·        создание национальной системы для оценки антропогенных выбросов и абсорбции поглотителями всех парниковых газов (ПГ) (национальной системы инвентаризации и мониторинга за выбросами и стоками - кадастр выбросов);

·        образование национального регистра для учета произведенных антропогенных выбросов парниковых газов и их сокращений;

·        регулярное представление Национального сообщения, содержащего полную информацию, касающуюся выполнения обязательств, включая ежегодный кадастр выбросов и сокращений парниковых газов.

В результате создания национальной системы мониторинга и инвентаризации Республика Казахстан получит возможность использовать механизмы международной кооперации. Киотским протоколом предусмотрены следующие механизмы его реализации (Статьи 6, 12 и 17):

совместное выполнение обязательств — любые Стороны, включенные в Приложение I, которые достигли соглашения о совместном выполнении своих обязательств, рассматриваются как выполнившие эти обязательства при условии, что их общие суммарные совокупные антропогенные выбросы парниковых газов не превышают их установленных количеств. На практике положения Статьи 4 Киотского протокола используются Европейским союзом, перераспределившим после Киото обязательства среди своих стран-членов;

совместное осуществление проектов — любая Сторона, включенная в Приложение I, может передавать или приобретать единицы сокращения выбросов, полученные в результате осуществления проектов, направленных на сокращение антропогенных выбросов парниковых газов или на увеличение их поглощения в любом секторе экономики;

механизм чистого развития — Стороны Приложения I могут использовать для целей выполнения своих обязательств сертифицированные сокращения выбросов, полученные в результате осуществления проектов на территории стран, не входящих в Приложение I, — в развивающихся странах;

торговля квотами на выбросы парниковых газов — Стороны, включенные в Приложение В Киотского протокола, могут участвовать в торговле выбросами для целей выполнения своих обязательств.

Представляется, что правовое регулирование в области снижения выбросов парниковых газов и реализации положений Киотского протокола будет развиваться в двух основных направлениях: с одной стороны, путем принятия нового законодательства, а с другой, путем адаптация действующего законодательства через внесение соответствующих изменений и дополнений.

Правовое регулирование в области снижения уровня антропогенных выбросов парниковых газов предполагает принятие основополагающих законодательных актов, которые закрепят в рамках правового поля Республики Казахстан основные понятия, механизмы, методы и иные вопросы регулирования выбросов парниковых газов, определенные Киотским протоколом.

Так, в качестве такого документа был предложен проект закона Республики Казахстан «О государственном регулировании в сфере эмиссии и поглощения парниковых газов в Республике Казахстан».

Представленный на рассмотрение Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан данный законопроект был включен в проект Кодекса Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» (Экологический кодекс) от 1 марта 2006 года в свете проводимой Министерством работы по гармонизации природоохранного законодательства согласно мировым стандартам.

Глава 35 проекта Экологического кодекса «Государственное регулирование деятельности в сфере эмиссии и поглощения парниковых газов» включает следующие элементы:

·        обозначение направлений государственного регулирования в сфере эмиссии и поглощения парниковых газов;

·        определение методов и форм государственного контроля;

·        принципы сбора и обмена информацией, необходимой для функционирования системы анализа и ограничения производимых выбросов;

·        установление верификации как единственного способа выхода на рынок;

·        закрепление основного принципа количественных ограничений;

·        определение и закрепление принципов возникновения собственности и варианты взаимодействия собственников.

Вследствие объединения нормативно-правовых документов некоторые предлагаемые элементы (понятия, соответствующие международнопринятой терминологии, цели и принципы государственного регулирования, распределение полномочий между уполномоченными органами в сфере регулирования эмиссии и поглощения парниковых газов) были исключены из первоначального проекта закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов.

Создание национальной системы инвентаризации, учета и контроля за объемами эмиссии и поглощения парниковых газов, которая соответствует международным стандартам, не только повысит степень интеграции в мировую экономику, но и приведет к увеличению осуществляемых климатических проектов.

Более того, вытекающее из Главы 35 «Государственное регулирование деятельности в сфере эмиссии и поглощения парниковых газов» и Главы 26 «Торговля квотами на загрязнение окружающей среды» развитие углеродного рынка, предполагает исследование всех аспектов будущего оборота квот на выбросы парниковых газов, в частности необходимо дать базовые определения основных понятий, установить принципы развития углеродного рынка, разработать направления государственного регулирования углеродного рынка (правовой статус выбросов, инвентаризация выбросов и мониторинг, кадастр выбросов, регистрация проектов совместного осуществления, лицензирование и сертификация, бухгалтерский учет и налогообложение, переуступка (торговля) правами на выбросы парниковых газов, полномочия государственных органов в сфере регулирования выбросов парниковых газов).

Выполнение Республикой Казахстан как стороной Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола своих национальных обязательств неизбежно непосредственным образом затронет различные стороны деятельности компаний, действующих почти во всех секторах экономики - в большинстве отраслей промышленности, на транспорте и в сельском хозяйстве. У них появятся как новые обязательства и ограничения, так и новые возможности.

В связи с обязательствами РК по созданию национальной системы отчетности и регулярному проведению инвентаризации антропогенных выбросов и стоков парниковых газов предприятия, деятельность которых прямо или косвенно приводит к их выбросу или абсорбции, должны быть готовы к изменению и совершенствованию учета и отчетности по производству и потреблению топлива, энергии, некоторых видов сырья и материалов, технологическим процессам, отходам производства, землепользованию и пр., обеспечению прозрачности и верифицируемости представляемых данных, а также к их внешней экспертизе.

Здесь, наглядно говорят учетные данные по выбросам парниковых газов с 1992 по 2004 годы. В результате проведения инвентаризации парниковых газов в Казахстане в 2004 году, общие эмиссии газов с прямым парниковым эффектом составили 213.3 млн. т CO2 экв, включая 172.2 млн. т CO2 экв эмиссий от энергетической деятельности, 16.6 млн. т CO2 экв от промышленных процессов, 19.7 млн. т CO2 экв от сельского хозяйства, и 4,8 млн. т CO2 экв от отходов.

Общие эмиссии парниковых газов от всех категорий источников имели тенденцию снижения до 1999 года, но начиная с 2000 года наблюдается их рост и в 2004 году общие эмиссии составили 65 % от уровня 1992 года. Как видно на слайде на протяжении всего периода основным источником эмиссий парниковых газов в Казахстане является энергетическая деятельность, доля которого составляет около 80 %. Процентная доля вклада каждого из трех наиболее важных газов с прямым парниковым эффектом в 2004 году следующая: CO2 - 80 %, CH4 - 13,7 %, № 2O - 5,8 %.

Международное сотрудничество в рамках гибких механизмов Киотского протокола открывает компаниям дополнительные возможности получения инвестиций в широкий спектр проектов по совершенствованию производственных процессов и внедрению новых технологий, приводящих к снижению выбросов парниковых газов или повышению их абсорбции. В первую очередь речь может идти об инвестициях в проекты совместного осуществления по повышению энергоэффективности, замещению одних видов топлива другими, с более низким фактором эмиссии (например, замена ископаемого топлива биомассой с нулевыми выбросами), расширению использования возобновляемых источников энергии и пр.

Кроме того, казахстанские предприятия смогут получать средства от торговли квотами на выбросы. Это может происходить в режиме реинвестирования доходов от продажи неиспользованной национальной квоты государством, или в виде прямых доходов, если компаниям разрешат самим участвовать в международной торговле квотами. Как и в случае страны в целом, необходимым условием доступа компаний к механизмам передачи квот на выбросы будет наличие инвентаризации антропогенных выбросов и стоков парниковых газов, отвечающей международным требованиям и правилам.

Однако извлечение экономической выгоды из возможных схем совместного осуществления проектов по снижению выбросов и торговли квотами не должны затмевать основную задачу международных и национальных правовых актов: снижение выбросов антропогенных парниковых газов в атмосферу и стабилизации их концентрации с целью смягчения глобального изменения климата.