|
|
|
НЕОЖИДАННЫЕ РИСКИ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ (актуальные вопросы проекта экологического кодекса)
В связи с усилением роли экологического законодательства в мире необходимо четко разграничить все институты, которые каким-либо образом влияют на укрепление экологически чистой ситуации в нашей стране, проанализировать нормы законодательства, обеспечивающие условия развития стабильной политики в области охраны окружающей среды. Главой государства поставлена задача о принятии нового экологического кодекса уже в 2006 году. Проект экологического кодекса предусматривает внесение существенных изменений в принятую в Казахстане систему охраны окружающей среды. В данной статье автор - юрист юридической фирмы «GRATA» Ж. КАРАМАНОВА рассматривает отдельные нормы проекта экологического кодекса, связанные с вопросом регулирования процессов экологического аудита и экологической экспертизы, и влияние их на процесс развития бизнес-деятельности компаний-природопользователей в Казахстане.
В условиях рыночных отношений информация о состоянии и результатах деятельности экономических субъектов является предметом внимания различных отраслей. Необходимо оперативно контролировать ход хозяйственных процессов, эффективно управлять имуществом, предупреждать негативные последствия. Для того чтобы убедиться, что компания работает в соответствии с требованиями действующего законодательства и объективно отражает состояние и результаты деятельности экономического субъекта, необходимо привлекать специалистов, обладающих соответствующей квалификацией. Исторически так сложилось, что такой квалификацией обладают аудиторы. Экологический аудит как механизм управления окружающей средой получил развитие в экономически развитых странах, таких как США, Канада, Великобритания, Германия, Нидерланды и другие, в 70-е годы. Применение аудиторских проверок в области охраны окружающей среды началось в США главным образом химическими компаниями в целях подтверждения соблюдения ужесточенных нормативов по охране окружающей среды. В это же время экологический аудит стал развиваться как отрасль предпринимательской деятельности экологической индустрии. В течение последних 10 лет в этих странах разработаны концепции экологического аудита, приняты национальные стандарты и нормативные правовые акты в области экологического аудита. Основные принципы и положения экологического аудита закреплены в Руководстве Европейского союза по экологическому менеджменту и экологическому аудиту № 1836/93 (EMAS), принятом в 1993 г. С 1996 г. действуют международные стандарты ISO серии 14000-14010, 14011, 14012, определяющие общие принципы и процедуры экологического аудита, руководство по его проведению. Республика Казахстан - не исключение. Постепенно в наше законодательство вносятся поправки, касающиеся развития данного института. Так, согласно статье 134 нового проекта экологического кодекса экологический аудит представляет собой проверку отчетности по вопросам охраны окружающей среды аудируемых субъектов, направленную на выявление, оценку экологических рисков и разработку рекомендаций по повышению уровня экологической безопасности их деятельности, а также на соответствие другим критериям аудита. Проект экологического кодекса РК закрепляет и другой институт, который должен, по идее, помочь компаниям-природопользователям начать свою деятельность. Экологическая экспертиза - это определение соответствия хозяйственной и иной деятельности нормативам качества окружающей среды и экологическим требованиям, допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных отрицательных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними последствий. Разумеется, экологический аудит отличается от экологической экспертизы хотя бы уже тем, что аудиторы обследует реальное производство. Экспертам же, проводящим экологическую экспертизу, в основном приходится ограничиваться анализом документов, так как их объект на момент проведения экспертизы еще не существует. Рассматривая институт экологической экспертизы, необходимо отметить, что она проводится в целях ограничения возможных негативных последствий реализации планируемой деятельности на окружающую среду; соблюдения баланса интересов экономического развития и охраны окружающей среды, а также предотвращения ущерба третьим лицам в процессе природопользования. Однако для согласования программ и документации по соблюдению в них экологических требований помимо государственной существует и общественная экологическая экспертиза. Что представляет собой общественная экологическая экспертиза? Это вид деятельности, осуществляемой на добровольных началах экспертными комиссиями, создаваемыми общественными объединениями. Инициатором общественной экологической экспертизы могут выступать физические лица или общественные объединения, интересы которых затрагиваются в случае реализации объекта общественной экологической экспертизы. Экспертом общественной экологической экспертизы может быть физическое лицо, обладающее научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченное организатором общественной экологической экспертизы к проведению общественной экспертизы. Однако подобное общественное рассмотрение экологической ситуации закреплено и в другом институте: оценка воздействия на окружающую среду. Статья 46 проекта экологического кодекса включает очень большой состав документов, предоставляемых для проведения оценки воздействия. По результатам проведенной оценки воздействия на окружающую среду заказчиком планируемой деятельности подготавливается и представляется в составе материалов оценки заявление об экологических последствиях планируемой или осуществляемой деятельности. Очевидно, что представление всех документов служит основанием для подготовки решения о допустимости реализации планируемой деятельности компании-природопользователя. Так, например, интересным представляется факт, что в пакет документов входят и материалы по учету общественного мнения, оформленные протоколами и содержащие выводы по результатам общественного обсуждения экологических аспектов планируемой деятельности. Включение этих документов может привести к торможению процесса оценки воздействия на окружающую среду, тем самым к затягиванию начала деятельности компаний. Ведь подобная процедура уже усматривалась нами в процессе проведения общественной экологической экспертизы, результаты которой имеют рекомендательный характер. Таким образом, есть необходимость пересмотреть данные нормы для исключения дублирования функций институтов оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Подобное наложение одних и тех же задач в разных институтах только усложняет процесс приобретения разрешения на начало экспертируемой деятельности многим компаниям. Можно предположить, что исключение необходимости сбора материалов по учету общественного мнения с института оценки воздействия на окружающую среду будет оправданным, снизит развитие бюрократических процессов в стране, принимая во внимание тот факт, что уже существует не менее компетентная процедура общественной экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза же проводится уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и местными исполнительными органами в пределах их компетенции. Немного неожиданным представляется другое. Так, согласно п. 3 ст. 64 проекта экологического кодекса, предметом разногласий в области экологической экспертизы не может служить отрицательное заключение государственной экологической экспертизы. Однако два предыдущих пункта данной статьи предусматривают возможность разрешения разногласий путем переговоров либо в судебном порядке. Следовательно, отрицательное заключение государственной экологической экспертизы влечет запрет на осуществление экспертируемой деятельности, который является ограничением правосубъектности, свободы предпринимательской деятельности. Данные права закреплены в статье 13 Конституции РК, где каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми законными способами, включая право на судебную защиту своих прав и свобод. А пункт 3 статьи 64 проекта экологического кодекса, получается, ограничивает предусмотренное Конституцией РК право каждого на защиту в рамках закона своих прав, в том числе на судебную защиту. Как известно, идея принятия единого нормативно-правового акта в виде экологического кодекса возникла с целью сблизить казахстанское законодательство со стандартами, принятыми в мировой практике. Приняв данную норму, на мой взгляд, государство лишь создаст больше препятствий для развития четко регламентированной бизнес-деятельности многих, как национальных, так и иностранных компаний в случае возникновения споров. Таким образом, думается, необходимо включение отрицательного заключения государственной экспертизы как возможного предмета разногласий в ходе обжалования. Ущемление интересов природопользователей, к сожалению, просматривается и в нормах об экологическом аудите. Рассмотрев ранее понятие «экологический аудит», немногие осознают, для чего конкретно осуществляется данная деятельность. Для любого предприятия экологический аудит - это прежде всего возможность разработать природоохранную политику и систему управления окружающей средой для последующей ее сертификации. Экологический аудит подталкивает выпускать экологически чистую продукцию с использованием аналогичных технологий, а это будет престижно и экономически выгодно. Уже сейчас в России, например, невозможно получить кредит в банке без прохождения процедуры экологического аудита и сертификации продукции. Рассмотрим отдельные положения механизма работы аудиторской организации с аудируемым субъектом Так, в соответствии со статьей 140 проекта отчет обязательного экологического аудита направляется экологической аудиторской организацией в уполномоченный орган в области охраны окружающей среды и руководителю аудируемого субъекта, не допускается предварительное ознакомление представителей аудируемого субъекта с отчетом обязательного экологического аудита. По факту представления отчета обязательного экологического аудита аудиторская организация представляет аудируемому субъекту счет на оплату услуг, который должен быть оплачен в безусловном порядке. По результатам рассмотрения отчета обязательного экологического аудита уполномоченный орган в области охраны окружающей среды может обратиться в суд с иском о приостановлении деятельности аудируемого субъекта. Продолжая анализировать нормы нового проекта экологического кодекса, можно выделить и другие нормы, которые влияют на процесс деятельности компаний-природопользователей не в их пользу. Согласно статье 134 проекта экологического кодекса аудируемый субъект является стороной договора на проведение экологического аудита. Такой договор согласно п. 2 ст. 683 ГК, является договором о возмездном оказании услуг, в соответствии с которым заказчик или аудируемый субъект обязуется оплатить оказанные ему исполнителем услуги. И если заказчик прилагает усилия, направленные на заключение договора и его исполнение, в том числе оплату аудиторских услуг, то эти усилия в обычном понимании ни в коем случае не должны пойти ему во вред. Применение такой меры, как приостановление деятельности аудируемого субъекта в результате экологического аудита, представляется несправедливым. Более справедливым было бы возложение органом экологического контроля, получившим заключение экологических аудиторов, на аудируемого субъекта обязанности устранить выявленные правонарушения в определенный срок. Также совершенно неожиданной представляется и пункт 5 статьи 147 проекта экологического кодекса, согласно которому экологические аудиторы и экологические аудиторские организации обязаны сообщать в уполномоченные государственные органы о выявленных в результате обязательного экологического аудита нарушениях экологического законодательства. Возникают вопросы, как будет существовать институт экологического аудита при включении данной нормы в проект экологического кодекса, и насколько эффективен будет договор c экологическим аудитором или организацией, если невозможно оговорить все условия сотрудничества в договоре оказания услуг. Хотелось бы отметить, что экологический аудит должен рассматриваться как инструмент, предназначенный для оказания природопользователю помощи в обнаружении в деятельности его предприятия нарушений экологических требований и так называемых «скрытых» проблем, которые влияют или могут негативно повлиять на экологические аспекты его деятельности. Представим ситуацию с объектами, завершенных строительством, или находящихся на стадии строительства без положительного заключения экологической экспертизы. Именно тогда приходит на помощь институт экологического аудита как инструмент защиты интересов заказчиков. Ведь целью экологического аудита как раз представляется подтверждение выполнения требований природоохранительного законодательства при проектировании и строительстве объекта. Внедрив нормы проекта экологического кодекса, мы хотим перенять опыт и практику развитых стран по созданию баланса интересов недропользователей и государства. Однако, вменив в обязанность аудиторской организации предоставлять отчеты в государственные органы с последующей «возможностью» для компании получить иск от государства, нарушается основной принцип аудита, принятый во многих развитых странах: конфиденциальность информации и документов, полученных в процессе аудита. Более того, всем известен принцип работы экоаудиторов как объективность. А это, в свою очередь, означает не просто независимость руководства аудируемого объекта, заказчика, а также руководства организации, осуществляющей аудит; а именно компетентность в вопросах охраны окружающей среды и рационального природопользования, а также специфики аудируемого объекта, что подтверждается наличием соответствующих документов. Все эти принципы проведения экологического аудита должны быть направлены только на одно: в случае существования каких-либо недочетов в работе компании-природопользователя помочь обнаружить и устранить их. Экологические требования, действующие в государстве, должны быть оправданными, понятными каждому участнику экологических правоотношений и реально осуществимыми. Между государством и природопользователями следует установить отношения доверия и взаимной ответственности. Этот баланс интересов должен быть четко прописан и в нашем кодексе. Поэтому применение разного рода мер принуждения может быть результатом экологического контроля, но не экологического аудита. Так, например, в России экологический аудит может выявить необоснованное превышение экологических платежей, незаконность применения к предприятию экологических платежей, незаконность применения к предприятию санкций, и аудиторское заключение как раз-таки станет основанием для их отмены. Там все осознают, что лучше провести аудит добровольно, получив от аудиторов конфиденциальную информацию и использовать ее в профилактических целях, чем ждать комплексной проверки или обязательного аудита, что неизбежно приведет к применению санкций. Осознавая, что нет необходимости копировать законодательство других стран, с одной стороны, с другой стороны, надо понимать, что есть реальная возможность проанализировать и перенять только лучшее для нашей страны. В связи с этим необходимо пересмотреть нормы об экологическом аудите в сторону восприятия его средства улучшения имиджа и предприятия и выпускаемой продукции в глазах общественности и потребителей. Таким образом, предполагается, что именно таким должно быть понимание институтов экологического аудита и экологической экспертизы, что непременно, без лишних проблем, создаст благоприятную обстановку для развития экологически чистого бизнеса для компаний-природопользователей.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |