| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Анализ Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях на предмет коррупционности его положений
1. Общая характеристика проблемы 2. Вопросы, охватываемые анализом 3. Нормативно-правовая база для анализа 4. Анализ отдельных положений Кодекса об административных правонарушениях
1. Общая характеристика проблемы
Кодекс об административных правонарушениях (в дальнейшем - «Кодекс», или «КоАП») является одним из кодифицированных актов в системе законодательства Республики Казахстан. В настоящее время в Республике Казахстан действует Кодекс от 30 января 2001 года (Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001 г., № 5-6, стр. 24). Рассматриваемый Кодекс имеет очень непростую историю, которая отчасти помогает понять отдельные проблемы, являющиеся предметом настоящего анализа. До Кодекса об административных правонарушениях 2001 г. в Казахстане действовал Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях от 22 марта 1984 г. Заметим, что другие наиболее известные кодексы Казахской ССР были приняты гораздо ранее: Уголовный кодекс Казахской ССР - 22 июля 1959 г., Гражданский кодекс Казахской ССР - 28 декабря 1963 г. Таким образом, кодифицированный акт в сфере законодательства об административных правонарушениях был принят более чем на 20 лет позже по сравнению с другими кодексами. Это объясняется тем, что административные правонарушения и ответственность за них были разбросаны по многочисленным нормативным правовым актам, и собрать воедино правонарушения в самых различных сферах общественной жизни было труднейшей задачей. В 60-80 годах прошлого века стояла цель создания единых процедур, принципов привлечения к административной ответственности за очень разнообъектные и разнохарактерные правонарушения (от нарушения тишины до самоуправства). Потому принятие в 80-х годах союзного и республиканских кодифицированных актов об административных правонарушениях было несомненным достижением советского законодательства. В независимом Казахстане обнаруживалось различное отношение к законодательству об административных правонарушениях. К примеру, в середине 90-х годов прошлого века наблюдались попытки «растаскивания» КоАП, когда положения об административной ответственности, скажем, за налоговые или таможенные правонарушения, формировались в соответствующих отраслевых актах. Несмотря на бурные дискуссии о том, в каких актах должны содержаться положения об административной ответственности, разработчикам КоАП 2001 г. удалось отстоять основную концепцию Кодекса, заключавшуюся в том, что все правонарушения, влекущие административную ответственность, должны быть сосредоточены в одном акте. Однако в процессе разработки нового КоАП были допущены принципиальные ошибки. Кодекс не получил хорошей теоретической проработки, о чем свидетельствует хотя бы введение института административной ответственности юридических лиц или такой меры взыскания, как приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. Если подготовка других Кодексов сопровождалась привлечением серьезных аналитических сил в лице юристов и вниманием общественности, то КоАП был принят в спешке, без серьезного анализа, как со стороны правоведов, так и со стороны негосударственных структур. Долгая работа над законопроектом велась разрозненными группами специалистов, но, в то же время, не удалось привлечь достаточное количество ученых и практиков в различных областях знаний, что было особенно важно, учитывая широчайший круг вопросов, охватываемых Кодексом. Разработчики в ряде случаев не смогли уйти от советских подходов в вопросах административной ответственности, выражающихся в акцентах на разрешительные функции государства, неоправданной жесткости в наказаниях за проступки, не обладающих высокой степенью общественной опасности. Более того, в вопросах строгости наказаний КоАП Республики Казахстан однозначно превзошел КоАП Казахской ССР, а по некоторым позициям новый Кодекс оказался даже жестче, чем Уголовный кодекс (к примеру, сроки давности по преступлениям начинаются с двух лет, сроки давности по отдельным административным правонарушениям составляют три года и пять лет; верхние границы штрафов за административные правонарушения вполне сопоставимы с размерами штрафов за преступления). С учетом указанных выше обстоятельств, трудно было ожидать появления качественного акта. И в итоге появился Кодекс об административных правонарушениях, который, на наш взгляд, является одним из неудачных кодифицированных актов в системе казахстанского законодательства. Его отличает излишняя репрессивность, противоречивость положений, серьезные юридические пробелы, нарушение классических принципов административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Недостатки Кодекса способствовали и созданию условий для коррупционных правонарушений, за часть из которых сам КоАП и наказывает.
2. Вопросы, охватываемые анализом
В настоящем анализе не ставилась цель анализа всех положений КоАП на предмет их коррупционности, что представляется очень большой задачей, выполнение которой под силу лишь группе специалистов, обладающих познаниями в юриспруденции, экономике и финансах, инженерном деле, энергетике, сельском хозяйстве и т.д. Поэтому основное внимание сосредоточено, в первую очередь, на общих положениях Кодекса по вопросам административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях и отдельных статьях, где в той или иной степени прослеживаются возможности коррупционных правонарушений.
3. Нормативно-правовая база для анализа
Кодекс об административных правонарушениях, принятый 30 января 2001 г., является основным объектом нашего анализа. Указанный акт исследуется с учетом изменений и дополнений по состоянию на 10 января 2006 г1. ____________________________________________________________________________________________ 1 Уже после подготовки настоящего анализа, Законом Республики Казахстан от 20 января 2006 года в Кодекс об административных правонарушениях были внесены серьезные изменения и дополнения (См.: Закон Республики Казахстан от 20 января 2006 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» // Казахстанская правда, 2006, 31 января). Указанные изменения и дополнения были учтены в нашем анализе.
Одной из проблем законодательства об административных правонарушениях является его динамичность. За время, прошедшее с момента введения в действие действующего КоАП, было принято 35 законов, вносящих десятки изменений в различные статьи Кодекса, уследить за которыми трудно даже специалисту. Подобная динамичность дает преимущества государственным органам, по инициативе которых чаще всего и вносятся изменения и дополнения. Учитывая слаборазвитую систему распространения правовой информации, отсутствие прозрачности в обсуждении поправок, граждане и представители организаций могут даже не догадываться о введении новых составов проступков или усилении санкций, которые неизбежно наступают сразу после введения их в действие. Существует еще и «технический» момент: принципиальные изменения и дополнения, часто рассредоточенные среди огромного количества статей, вносящих изменения и дополнения в другие акты, проходят незаметными для широкого круга граждан и организаций. Еще одной проблемой, заслуживающей внимания, является отсылочность многих статей КоАП. Конкретные составы правонарушений, предусматривающие административную ответственность, содержатся в актах, которые принимаются министерствами и ведомствами, агентствами и маслихатами. Таким образом, лица, подозреваемые в совершении неправомерных действий, часто даже не имеют возможности проверить, а совершали ли они в действительности правонарушения. А у государственных органов появляется возможность манипулирования различными актами, что создает почву для совершения коррупционных действий. В анализе также затрагиваются и другие акты. В частности, Конституция Республики Казахстан 1995 г., Уголовный кодекс Республики Казахстан 1997 г., Закон от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах», Закон от 1 июля 1998 г. «Об особом статусе города Алматы».
4. Анализ отдельных положений Кодекса об административных правонарушениях
1. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени В соответствии с частью 1 статьи 5 КоАП лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего во время совершения этого правонарушения. Это положение вполне соответствует принципам правовой ответственности, когда любые изменения в законодательстве, принятые после совершения деяния, не должны применяться к этому деянию. В то же время в Кодексе имеется статья 48, разъясняющая одну из самых популярных мер административного взыскания - административный штраф. Часть 1 указанной статьи говорит о том, что административный штраф является денежным взысканием, налагаемым за административное правонарушение в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент наложения административного взыскания. Иными словами, при расчете штрафа будет приниматься во внимание не тот расчетный показатель, который действовал на момент совершения правонарушения, а тот, который действовал на момент наложения взыскания. Таким образом, статья 5 и статья 48 противоречат друг другу и дают государственному органу возможность использовать обе статьи произвольно по своему усмотрению.
2. Круг лиц, на которых может быть наложено административное взыскание В соответствии со статьей 28 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое Кодексом предусмотрена административная ответственность. При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи «наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо». Часть 2 статьи 28 - одна из самых неудачных в Кодексе. Одно и то же правонарушение не может совершаться физическим или юридическим одновременно. Более того, физическое лицо по смыслу административного законодательства никаким образом не связано с юридическим лицом. Это самостоятельная фигура. Другое дело, что с юридическими лицами тесно связана другая фигура - должностное лицо (или приравненные к ним лица). Скорее всего, именно их имели в виду разработчики Кодекса, когда формировали указанную часть. Но не менее важно то, что подобное положение предоставляет прекрасные возможности для коррупционных правонарушений. Во многих статьях кодекса санкции сформулированы так, что они в одинаковой степени могут применяться и к физическим лицам, и к должностным лицам, и к юридическим лицам. При этом нигде не определено, что эти взыскания могут применяться одновременно к физическим и юридическим лицам. Равно как нет указания о том, что они должны применяться одновременно к юридическим и физическим лицам. Таким образом, государственные органы имеют широкий выбор: наказывать только физическое лицо, наказывать только юридическое лицо, или наказывать оба лица одновременно. Очевидно, что такая вариативность является хорошей почвой для коррупционных правонарушений.
3. Основные и дополнительные взыскания КоАП делит все виды административных взысканий на основные и дополнительные (статья 46). В качестве основных взысканий могут применяться только предупреждение, административный штраф и административный арест. В качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий могут применяться лишение специального права, лишение или приостановление действия лицензии, приостановление или запрещение деятельности или отдельных ее видов, а также административное выдворение иностранцев или лиц без гражданства. И, наконец, в качестве дополнительного административного взыскания могут применяться возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, конфискация, принудительный снос возведенного строения. Смысл этого деления заключается в том, что за одно административное правонарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное (дополнительные) административные взыскания (статья 60, часть 6). Однако, сам Кодекс забывает об указанном правиле применения мер взысканий. Часть 7 статьи 374 (нарушение законодательства об общественных объединениях) устанавливает, что принятие политической партией незаконных пожертвований - влечет штраф на руководителя политической партии в размере четырехсот месячных расчетных показателей с конфискацией незаконных пожертвований и административным арестом на срок до пятнадцати суток либо без такового с запрещением деятельности политической партии. Таким образом, статья 374 допускает применение двух основных мер взыскания: административного штрафа и административного ареста. У суда появляется возможность руководствоваться двумя нормами. Конечно, учитывая, что деятельность политической партии всегда привлекает общественное внимание, вряд ли можно предполагать проявление коррупционных действий. Но потенциальная возможность такого проявления существует.
4. Административная ответственность юридических лиц В соответствии с частью 1 статьи 36 КоАП юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, предусмотренных особенной частью Кодекса. В части 3 этой же статьи сказано, что если в нормах Кодекса не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении того и другого лица, за исключением случаев, когда по смыслу данных норм они относятся и могут быть применены только к физическому лицу. Таким образом, части 1 и 3 находятся в явном противоречии. Часть 1 четко устанавливает, что ответственность должна находиться в санкции статьи. Часть же 3 дает возможность применять ответственность во всяком случае, даже когда ответственность юридического лица прямо не указана, что дает неограниченные возможности для произвольного толкования и произвольного принятия решений.
5. Ответственность за административные правонарушение на территории отдельных административно-территориальных единиц КоАП относится к числу актов республиканского значения, что означает действие его норм на территории всего Казахстана. Вместе с тем в стране действует Закон Республики Казахстан от 1 июля 1998 года «Об особом статусе города Алматы», в соответствии со статьей 3 которого определение размеров и порядок взимания штрафов за административные правонарушения, совершенные на территории города Алматы, входит в полномочия представительного органа города Алматы (т.е. маслихата). В Кодексе об этом не упоминается, и формально, в соответствии с Законом о нормативных правовых актах, положения КоАП сильнее. Однако на практике остается возможность на местном уровне устанавливать свои штрафы и определять порядок их взимания, объясняя это спецификой «алматинского» закона и «неотмененностью» полномочий маслихата (уже после принятия нового КоАП, в Закон о статусе Алматы вносились изменения, но норма, касающаяся возможности определения штрафов и порядка их уплаты, осталась в силе). Таким образом, в Алматы действуют два акта, пользоваться которыми можно по усмотрению в зависимости от конкретной необходимости.
6. Отдельные виды административных взысканий. Приостановление либо запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. В соответствии с частью 2 статьи 53 КоАП приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица производится только в судебном порядке. При этом исковое заявление о приостановлении или запрещении деятельности рассматривается судом в десятидневный срок. Часть 4 указанной статьи говорит о том, что приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица без судебного решения допускается в исключительных случаях на срок не более трех дней с обязательным предъявлением в указанный срок искового заявления в суд. При этом акт о запрещении или приостановлении деятельности действует до вынесения судебного решения. В связи с изложенным, очевидны три вопроса. Первый — что считать исключительными случаями? Второй — с какого момента исчислять десятидневный срок? И третий, наиболее важный, - на какой срок фактически может быть приостановлена деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица? Если дело рассматривается в суде в десятидневный срок, то в реальности максимально возможный срок приостановления будет составлять 13 дней (3+10). Отсутствие ответов на эти три вопроса в законодательстве означает возможность их решения государственными органами по своему усмотрению. Особенно это опасно в первом и третьем вопросе. В первом, потому что толкование исключительности может быть самым широким. В третьем, потому что относительно долгий срок приостановления или запрещения может повлиять на производственную или иную деятельность предпринимателя или юридического лица.
7. Освобождение от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием или при малозначительности правонарушения В соответствии со статьей 67 КоАП лицо, впервые совершившее административное правонарушение, может быть освобождено судьей, органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, от административной ответственности, если это лицо после совершения правонарушения добровольно возместило причиненный ущерб или иным образом загладило причиненный правонарушением вред. В соответствии со статьей 68 КоАП при малозначительности вреда, причиненного административным правонарушением, судья, орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием. При этом в примечании к статье 68 под малозначительностью административного правонарушения понимаются случаи, когда наряду с другими обстоятельствами учитывается то, что санкция, предусмотренная в статьях особенной части КоАП, превышает размер причиненного административным правонарушением вреда. Указанные положения о деятельном раскаянии и малозначительности очень неудачны в случае с административными правонарушениями, поскольку последние, по принципу, относятся к правонарушениям, не связанным с причинением вреда. В административном праве (в отличие от уголовного права) достаточно самого факта действия (бездействия). В этом плане многие административные правонарушения являются малозначительными. Таким образом, на первое место выходят «заглаживание иным образом» или «другие обстоятельства», которые могут определяться произвольно.
8. Процессуальные вопросы Подведомственность и административные наказания Все статьи Кодекса распределены по подведомственности. Однако встречаются случаи, когда в подведомственность органа попадает рассмотрение правонарушений и вынесение санкций, которые он не вправе накладывать. Так, органы внутренних дел наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях по части 2 статьи 462 КоАП (превышение водителями транспортных средств установленной скорости движения). Санкция данной части предусматривает лишение права управления транспортными средствами от четырех до шести месяцев. Но органы внутренних дел не обладают правом накладывать такую меру взыскания (таким правом обладает суд). Таким образом, представитель органа внутренних дел может решать вопрос о том, рассматривать это дело самому, или направлять его в суд, что, очевидно, создает условия для коррупции2. Подобная ситуация возникает во многих других случаях, когда санкция предусматривает наказание, накладываемое и в несудебном, и в судебном порядке. _______________________________________________________________________________________________ 2 Пример взят из статьи Г. Жангалиевой, прокурора отдела УКПСиСУ по Актюбинской области. См.: Жангалиева Г. Нуждается в совершенствовании // Юридическая газета, 2005, 11 октября.
Лица, уполномоченные составлять протоколы Одним из достижений казахстанского законодательства об административных правонарушениях еще с советских времен было то, что в казахстанском Кодексе устанавливалось, представители каких государственных органов и по каким статьям имеют право составлять один из основных процессуальных документов в производстве по делам об административных правонарушениях - протокол об административных правонарушениях. Однако это достижение не получило своего развития. Современный Кодекс содержит статью 636, в которой перечислены государственные органы и должностные лица, имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях. На сегодня их более 40. Но, в то же время, в Кодексе не определено, какие именно должностные лица имеют право на составление протоколов. Проблема состоит в том, что современная государственная администрация представляет собой достаточно разветвленную структуру с огромным количеством структурных подразделений. Только на примере системы МВД можно увидеть существование различных полицейских подразделений: криминальная и миграционная полиция, дорожная и ветеринарная. Кто из представителей этих полицейских органов и по каким статьям КоАП имеет право составлять протоколы, Кодексом не установлено, что позволяет любому сотруднику органов внутренних дел заниматься несвойственными для него функциями. Это тем более важно, учитывая, что рядовые граждане, в большинстве своем, плохо представляют организацию государственного аппарата и какими реальными полномочиями обладают те или иные должностные лица. Направление протокола (постановления прокурора) для рассмотрения дела В соответствии с частью 1 статьи 640 КоАП протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении в течение трех суток с момента составления направляется для рассмотрения судье, органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении. Часть 3 этой же статьи устанавливает правило, что в случаях, когда протокол составлен неправомочным лицом, при неправильном составлении протокола и оформлении других материалов дела, а также в некоторых иных случаях, предусмотренных Кодексом, недостатки протокола и других материалов устраняются в срок не более трех суток со дня их получения от судьи, органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении. Исправленный протокол и другие материалы дела с внесенными в них изменениями повторно направляются судье, органу (должностному лицу), рассматривающему дело об административном правонарушении, в течение суток со дня устранения недостатков. Подобное правило вызывает серьезное недоумение. Если протокол составлен или оформлен неправильно по вине государственного органа, учитывая небольшую степень общественной опасности административных правонарушений, дело должно быть прекращено. Возвращение протокола означает возможность его переделки в сторону как ухудшения, так и улучшения положения лица, подозреваемого в совершении правонарушения. Конкретное решение может зависеть от «незаконной» заинтересованности государственного органа, составлявшего протокол.
9. Отдельные составы административных правонарушений А. Большое различие в минимальном и максимальном наказании В отдельных статьях Кодекса санкции сформулированы таким образом, что дают возможность либо неоправданно строго, либо неоправданно мягко наказывать за правонарушение. Безусловно, суд или иной орган, рассматривающий дело, должен иметь возможность индивидуального подхода к правонарушителю, учитывать все обстоятельства дела. Однако широкий выбор размера санкции может способствовать проявлению коррупции. В Кодексе содержится множество примеров таких «широких» наказаний. Например, часть 1 статьи 497-2 (нарушение законодательства Республики Казахстан об электронном документе и электронной цифровой подписи) содержит санкцию в виде штрафа в размере от двадцати до двухсот месячных расчетных показателей. Размер штрафа, налагаемого на юридическое лицо за нарушение требований банковского законодательства (часть 1, статья 168-2), составляет до четырехсот месячных расчетных показателей (без низшего предела). В соответствии с частью 4 статьи 168 (нарушение требований валютного законодательства Республики Казахстан) имеется только верхний предел штрафа для юридического лица - одна тысяча месячных расчетных показателей. За правонарушения, связанные с продукцией средств массовой информации, установлена санкция в виде штрафа для юридических лиц от пятисот до двух тысяч месячных расчетных показателей (статья 344. Изготовление, хранение, ввоз, перевозка, распространение на территории Республики Казахстан продукции средств массовой информации, а равно иной продукции, часть 4). Аналогичные положения можно обнаружить и во многих других статьях Кодекса. На приведенных примерах видно, что размеры штрафа сильно варьируются. Конкретное решение будет приниматься органом, рассматривающим дело, что не исключает, а предполагает возможность совершения коррупционных правонарушений. Б. Формальный подход к определению вины Административное право связано с многочисленными разрешительными действиями государственных органов (регистрация, лицензирование и т.д.). В Кодексе присутствует ряд статей, наказывающих за деятельность без разрешения. Например, статья 375 говорит об уклонении руководителей религиозных объединений от регистрации объединения в органах государственного управления. При этом, по смыслу статьи, не учитывается тот факт, что организация, может, уже обратилась за регистрацией, но по причинам, не зависящим от нее (а зависящим скорее от государственных органов), регистрацию не получила. Судьбу организации в таких случаях будет определять не закон, а усмотрение органа, рассматривающего дело. В. Определение субъекта ответственности По общему правилу субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица. В качестве разновидности первых выступают должностные лица. В соответствии с примечанием к статье 34, должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти (то есть наделенные в установленном законом порядке в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, правом издавать от имени государства или его органов юридически значимые акты или распорядительными полномочиями) либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан. То есть категория должностного лица сформулирована для государственных органов и организаций. Это не означает, что руководители негосударственных организаций не несут административной ответственности. В соответствии с частью 2 статьи 34 работники любого юридического лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, а также руководители юридического лица несут административную ответственность как должностные лица. Однако в отдельных статьях Кодекса конкретного субъекта административной ответственности определить трудно. Например, по смыслу статьи 526 (несообщение судебному исполнителю о перемене места работы и жительства лица, с которого взыскиваются алименты) ответственность должен нести бухгалтер или сотрудник кадровой службы. Но бухгалтер или кадровик в частной организации не относятся к работникам, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Поэтому в таких случаях возможны варианты (первый руководитель, его заместитель, сотрудник кадровой службы), которые, в свою очередь, создают условия для коррупции. Похожая ситуация обнаружилась и при анализе статьи 5273. _______________________________________________________________________________________________ 3 Пример взят из статьи А. Шайкеновой, председателя коллегии по гражданским делам Актюбинского областного суда. См.: Шайкенова А. Позиция практика // Юридическая газета, 2004, 5 августа.
Г. Альтернатива применения разных наказаний за одно правонарушение С точки зрения нормальной юридической техники административные правонарушения не должны повторяться в различных статьях Кодекса. Однако бесконечные изменения и дополнения, вносимые в Кодекс, не позволяют законодателю увидеть, что отдельные правонарушения уже сформулированы в КоАП. Например, часть 5 статьи 374 предусматривает ответственность за финансирование политических партий иностранными юридическими лицами и международными организациями, юридическими лицами с иностранным участием, государственными органами и организациями, религиозными объединениями, благотворительными организациями. Санкция по этой части - штраф на должностных лиц в размере четырехсот месячных расчетных показателей с конфискацией незаконных пожертвований, на иностранных юридических лиц - в размере двух тысяч месячных расчетных показателей с конфискацией незаконных пожертвований. Но в Кодексе есть статья 375 (нарушение законодательства о свободе вероисповедания и религиозных объединениях), которая в части 1 наказывает религиозные объединения за участие в деятельности политических партий и оказание им финансовой поддержки. Санкциями в данном случае являются предупреждение или штраф на руководителей религиозного объединения в размере до двадцати, на юридическое лицо - в размере до ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности на срок до шести месяцев или запрещением деятельности, либо без таковой. Таким образом, у государственных органов, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, в подобных случаях есть некоторый набор вариантов наказаний и лиц, привлекаемых к ответственности. Д. Оценочные или неопределенные категории в формировании составов правонарушений Целый ряд статей в Кодексе обнаруживает знакомые для многих отраслей права проблемы оценочных или неопределенных понятий. В соответствии со статьей 330, мелкое хулиганство определяется как нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам, осквернение жилых помещений, мест общего пользования и другие подобные действия, выражающие неуважение к окружающим, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан. Что считать «другими подобными действиями», отдается на усмотрение государственных органов. В соответствии со статьей 336, наказывается распитие спиртных напитков на улицах, стадионах, в скверах, парках, в общественном транспорте и в других общественных местах, кроме организаций торговли и общественного питания, в которых продажа спиртных напитков на разлив разрешена местным исполнительным органом, или появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность. На усмотрение государственных органов отдается решение вопроса, что считать другими общественными местами или что есть человеческое достоинство и общественная нравственность. Статья 338 наказывает за участие в азартных играх (на деньги, вещи и иные ценности) в не отведенных для этого местах, а равно принятие ставок на спортивные и иные состязания лицами, не имеющими на то специального разрешения. Какие места считать отведенными или не отведенными, не определено. Конечно, полностью исключить оценочные категории из законодательных актов не представляется возможным. Пожалуй, нет ни одной национальной правовой системы, в которой бы это удалось сделать. Однако, надо стремиться к возможно меньшему проявлению оценочных или неопределенных категорий в нормативных правовых актах, чтобы исключить возможность действовать по усмотрению, и, соответственно, возможность коррупционных проявлений. Е. Отсылки на другие акты Как уже указывалось выше, Кодекс очень часто отсылает к другим нормативным актам. Таким образом, из содержания его статей не видно, за какие конкретно правонарушения наступает ответственность. К примеру, статья 165 предусматривает санкции за торговлю вне мест, установленных местным исполнительным органом. Но чтобы не совершить правонарушение, граждане должны знать, какие места являются установленными, а какие нет. Статья 275 устанавливает ответственность за нарушение правил проведения операций по недропользованию, а также условий контрактов на недропользование. Статья 300 наказывает за нарушение правил содержания и защиты зеленых насаждений, устанавливаемых местными представительными органами. Статья 311 предусматривает ответственность за нарушение правил содержания собак и кошек, устанавливаемых местными представительными органами. Список таких отсылочных статей можно продолжать. Многочисленные таможенные, налоговые, банковские правила сосредоточены в актах соответствующего законодательства. Справедливости ради надо сказать, что найти многие акты и нормы, необходимые для понимания ответственности, не представляет особой сложности. Особенно, если речь идет о нормах, содержащихся в законах, постановлениях Правительства, иных республиканских актах. Другое дело, что в Кодексе желательно указать, каким органом утверждены те или иные правила. Гораздо труднее обстоит дело с актами местных органов, которые, несмотря на конституционное положение о том, что официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения (пункт 4, статьи 4 Конституции Республики Казахстан), подобные акты на практике публикуют редко. Опасен не столько сам факт отсылки к различным другим нормативным правовым актам, сколько отсутствие надлежащей информации о них, что не позволяет проконтролировать законность действий государственных органов и дает им свободу в злоупотреблении своими полномочиями, что, как правило, связано с проявлениями коррупции. Ж. Административные коррупционные правонарушения Кодекс отводит целую главу административным коррупционным правонарушениям (глава 30). Однако сами статьи и практика их применения далеко не безупречны. По мнению некоторых казахстанских судей, из шести составов административных коррупционных правонарушений более-менее действующей оказалась одна статья - 532, по которой практически все дела были судами прекращены по различным основаниям, что наводит на размышления о недостаточной эффективности административного антикоррупционного законодательства4. Действительно, формулировки некоторых антикоррупционных статей Кодекса сами могут создать условия для коррупционных действий.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |