|
|
|
Вопросы совершенствования транспортного законодательства Республики Казахстан
Доктор юридических наук, заведующая кафедрой частноправовых дисциплин Каспийского общественного университета С.П. Мороз считает, что различия между отдельными видами транспорта настолько существенны, что любые попытки объединения норм, регулирующих транспортные отношения, в одном законодательном акте обречены на провал.
В настоящее время транспортное законодательство представляет собой одну из самых значительных по объему отраслей законодательства Республики Казахстан. Транспортное законодательство составляют законодательные и подзаконные акты различной отраслевой принадлежности (в том числе и акты комплексного характера), поэтому транспортное законодательство - это комплексная отрасль законодательства РК. Соотношение гражданского и транспортного законодательства применительно к договорным отношениям, возникающим в транспортной сфере, это соотношение общего и специального законодательства. Так, Гражданский Кодекс РК (Особенная часть) от 1 июля 1999 г. содержит две главы гл. 34 «Перевозка» (ст.ст. 688-707 ГК РК) и гл. 35 «Транспортная экспедиция» (ст.ст. 708-714 ГК РК)[1], в которых закреплены основные положения о регулировании перевозок, а детальная их регламентация содержится в специальных законодательных актах. Систему специального транспортного законодательства Республики Казахстан составляют: 1) основной специальный закон - Закон РК от 21 сентября 1994 г. № 156-XIII «О транспорте в Республике Казахстан» (определяющий основы правовой, экономической и организационной деятельности зарегистрированного на территории РК железнодорожного, автомобильного, морского, внутреннего водного, воздушного, городского электрического, в том числе метрополитена, а также находящегося на территории РК магистрального трубопроводного транспорта)[2]; 3) специальные транспортные законы, посвященные отдельным видам транспорта - Закон РК от 20 декабря 1995 г. № 2697 «Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации РК»[3]; Закон РК от 8 декабря 2001 г. № 266-II «О железнодорожном транспорте»[4]; Закон РК от 15 декабря 2001 г. № 271-II «О государственном регулировании гражданской авиации»[5]; Закон РК от 17 января 2002 г. № 284-II «О торговом мореплавании»[6]; Закон РК от 4 июля 2003 г. № 476- II «Об автомобильном транспорте»[7]; Закон РК от 6 июля 2004 г. № 574-II «О внутреннем водном транспорте»[8]; и др.; 4) законодательные акты общего характера, регулирующие некоторые аспекты деятельности транспорта - Земельный кодекс РК от 20 июня 2003 г. № 442-II (гл. 12 «Земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения»)[9]; Закон РК от 28 июня 1995 г. № 2350 «О нефти» (гл. 8 Магистральный трубопроводный транспорт)[10]; Закон РК от 15 июля 1996 г. № 29-I «О безопасности дорожного движения»[11]; Закон РК от 9 июля 1998 г. № 272-I «О естественных монополиях»[12]; Закон РК от 1 июля 2003 г. № 444-II «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности перевозчика перед пассажирами»[13]; Закон РК от 1 июля 2003 г. № 446-II «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств»[14]; Закон РК от 4 ноября 2003 г. № 490-II «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение»[15]; Закон РК от 31 января 2006 г. № 124-III «О частном предпринимательстве»[16]; Закон РК от 11 января 2007 г. № 214-III «О лицензировании»[17]; и др.; 5) транспортные уставы (например, Временный Устав железных дорог Республики Казахстан, утвержденный постановлением Правительства РК от 18 января 1996 г. № 70, действие которого распространяется на перевозку грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа и почты по железным дорогам, входящим в общую сеть железных дорог РК и открытым для общего пользования, в том числе на перевозки грузов, погрузка и выгрузка которых производится на железнодорожных подъездных путях, в портах и пристанях, а также на строящихся линиях железных дорог); 6) правила перевозок грузов, пассажиров и багажа - постановление Кабинета Министров РК от 4 мая 1994 г. «О переходе железных дорог Республики Казахстан к организации международных и межгосударственных перевозок грузов на основе Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении»; Правила перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом РК, утвержденные приказом Министра транспорта и коммуникаций РК от 18 марта 2004 г. № 122-I; Правила перевозок грузов, утвержденные приказом Министра транспорта и коммуникаций РК от 23 ноября 2004 г. № 429-I; и др.; 7) специальные нормативные акты, призванные содействовать осуществлению перевозок - Правила лицензирования перевозок пассажиров и грузов, опасных грузов на морском и речном транспорте в Республике Казахстан, утвержденное постановлением Правительства РК от 27 мая 1997 г. № 885; Правила лицензирования перевозок пассажиров и грузов, опасных грузов железнодорожным транспортом в Республике Казахстан, утвержденное постановлением Правительства РК от 29 июля 1998 г. № 714; Правила обеспечения военизированной охраной грузов при перевозке железнодорожным транспортом, утвержденные постановлением Правительства РК от 31 марта 2005 г. № 291; и др. Особое место в системе транспортного законодательства занимают международные конвенции (соглашения), ратифицированные РК. Транспортное законодательство РК основано на принципе приоритета норм международного договора перед нормами национального законодательства, который получил свое закрепление в ст. 2 Закона РК «О транспорте в Республике Казахстан» и в других законодательных актах. Транспортные международные соглашения можно подразделить на следующие группы: 1) соглашения об общих принципах деятельности отдельных видов транспорта (Конвенция о договоре международной перевозки грузов (КДПГ) (Женева, 19 мая 1956 г.) (перевозки автомобильным транспортом), ратифицирована РК в соответствии с Указом Президента РК от 12 мая 1995 г., Чикагская конвенция о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. (в том числе 18 приложений), ратифицирована постановлением Верховного Совета РК от 2 июля 1992 г. № 1503-XII); 2) соглашения об организации международного сообщения между странами (Основное многостороннее соглашение о международном транспорте по развитию коридора Европа - Кавказ - Азия (г. Баку, 8 сентября 1998 г.), подписанное Азербайджанской Республикой, Республикой Молдова, Республикой Армения; Румынией, Республикой Болгария, Республикой Таджикистан, Грузией, Турецкой Республикой, Республикой Казахстан, Республикой Узбекистан, Кыргызской Республикой, Украиной, ратифицировано Законом РК от 7 мая 2001 г. № 196-II; Соглашение о международном транспортном коридоре «Север-Юг» (г. Санкт-Петербург, 12 сентября 2000 г.), подписанное Правительством РФ, Правительством Республики Индия, Правительством Исламской Республики Иран и Правительством Султаната Оман, РК присоединилась к Соглашению Законом РК от 4 июля 2003 г. № 467-II, для РК вступило в силу 30 октября 2003 г.); 3) соглашения об условиях перевозок грузов и пассажиров (СПС - Соглашение о международных перевозках скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных транспортных средствах, предназначенных для этих перевозок (Женева, 1 сентября 1970 г.), которое вступило в силу для РК 17 июля 1996 г.; КОТИФ - Бернская Конвенция о международных перевозках железнодорожным транспортом от 9 мая 1980 г. (в ред. 1985 г. и 1999 г.); РК не является ее членом, поскольку является участником СМГС и СМПС); 4) соглашения, направленные на облегчение транспортных связей между странами (Соглашение между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией о формировании Транспортного союза (Москва, 22 января 1998 г.), ратифицировано РК Законом от 10 ноября 1998 г. № 298-1, вступило в силу 23 марта 2001 г.); 5) соглашения, регламентирующие специфические стороны деятельности видов транспорта (Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.), РК присоединилась к Конвенции Законом РК от 10 февраля 2003 г. № 389-II); 6) соглашения правоохранительного характера, предусматривающие защиту имущественных интересов в сфере международного транспорта (Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 1971 г.), Конвенция о преступлениях и некоторых других действиях, совершенных на борту судна (Токио, 1963 г.); РК присоединилась к обеим конвенция 13 мая 1994 г.). Международные транспортные соглашения, подписанные и ратифицированные РК, также могут быть дифференцированы на три группы: 1) многосторонние конвенции (СМГС - Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении (Соглашение социалистических стран о международном железнодорожном грузовом сообщении) (Варшава, 1950 г.) (в ред. 1974 г.); СМПС - Соглашение о международном пассажирском сообщении (Варшава, 1950 г.) (в ред. 1978 г.); КДПГ - Конвенция о договоре международной перевозки грузов (Женева, 19 мая 1956 г.), РК присоединилась к Конвенции Указом Президента РК от 12 мая 1995 г. № 2271); 2) региональные конвенции (СЛКП - Европейское соглашение о важнейших линиях международных комбинированных перевозок и соответствующих объектах (Женева, 1 февраля 1991 г.) - РК присоединилась к соглашению в соответствии с Законом РК от 31 января 2002 г. № 290-II; Рамочное соглашение Организации экономического сотрудничества (ЭКО) по транзитным перевозкам (г. Алматы, 9 мая 1998 г.), подписано Правительствами Исламского государства Афганистан, исламской республики Иран, РК, Кыргызской Республики, Исламской Республики Пакистан, Республики Таджикистан, Турецкой Республики, Туркменистан, Республики Узбекистан, ратифицировано РК Законом от 8 февраля 2003 г. № 384-II); 3) двусторонние соглашения (Соглашение между Правительством РК и Правительством Республики Финляндия о воздушном сообщении (Алматы, 7 февраля 1996 г.), ратифицировано РК Законом от 10 ноября 1998 г., вступило в силу 1 июня 2005 г.; Соглашение между Правительством РК и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области железнодорожного транспорта, Соглашение утверждено постановлением Правительства РК от 1 августа 2002 г. № 856 , вступило в силу 29 марта 2003 г.). Всего на настоящий момент Казахстан подписал более 100 различных международных соглашений в области транспорта. К числу специфических особенностей правового регулирования деятельности транспорта можно отнести систему лицензирования отдельных видов деятельности в сфере транспорта, в частности, лицензированию подлежат: 1) перевозка пассажиров (в том числе перевозка пассажиров железнодорожным транспортом; перевозка пассажиров морским транспортом; перевозка пассажиров речным транспортом); 2) перевозка опасных грузов (перевозка опасных грузов железнодорожным транспортом; перевозка опасных грузов морским транспортом; перевозка опасных грузов речным транспортом; перевозка опасных грузов автомобильным транспортом) (ст. 16 Закона РК «О лицензировании»). Лицензирующим органом является Комитет транспортного контроля Министерства транспорта и коммуникаций РК. Субъектами лицензирования выступают - граждане и юридические лица РК, иностранные юридические лица, иностранные граждане, лица без гражданства и международные организации. Специальными актами, регулирующими лицензирование отдельных видов деятельности в сфере транспорта являются - Постановление Правительства РК от 17 июля 2002 г. № 794 «Некоторые вопросы лицензирования деятельности на транспорте в Республике Казахстан», которым были утверждены Квалификационные требования, предъявляемые при лицензировании деятельности по изготовлению и ремонту железнодорожного подвижного состава, изготовлению и ремонту специальных контейнеров, применяемых для перевозки опасных грузов в РК и Квалификационные требования, предъявляемые при лицензировании деятельности морских и речных портов, связанной с обслуживанием судов, пассажиров и грузов[18]; Правила лицензирования перевозок пассажиров и грузов, опасных грузов железнодорожным транспортом в РК, утвержденные постановлением Правительства РК от 29 июля 1998 г. № 714[19] и др. Говоря о перспективах развития транспортного законодательства РК, следует особо отметить, что существует целый ряд нормативных правовых актов, посвященных вопросам транспортной стратегии РК. В частности, Указ Президента РК от 11 апреля 2006 г. № 86 «О транспортной стратегии Республики Казахстан до 2015 года», в соответствии с которым были определены в качестве стратегических задач следующие: 1) интеграция транспортной системы Казахстана с мировой транспортной системой; 2) формирование единого внешне интегрированного транспортного пространства; 3) создание современной перспективной национальной транспортной инфраструктуры; 4) развитие и эффективное использование транзитного потенциала; 5) достижение наибольшей эффективности транспортных процессов и снижение доли транспортной составляющей в стоимости конечной продукции во внутреннем, транзитном и экспортно-импортном сообщении; 6) гармонизация национального транспортного законодательства с требованиями международных законодательных норм, стандартов в рамках региональных и международных организаций; 7) укрепление единого экономического пространства и развитие межрегиональных связей, а также обеспечение транспортной доступности на уровне, гарантирующем экономическое развитие и социальную стабильность; 8) повышение конкурентоспособности транспортной системы Казахстана за счет инновационных технологий и кластерного развития инфраструктуры; 9) обеспечение безопасности транспортных процессов, снижение количества и тяжести происшествий на транспорте; 10) обеспечение экологической безопасности и рационального использования энергетических ресурсов; 11) формирование благоприятного инвестиционного климата в транспортном секторе[20]. Наряду с транспортной стратегией развития государства, Указом Президента РК от 28 августа 2006 г. № 167 была утверждена и Стратегия территориального развития до 2015 года, в которой нашли отражение и вопросы транспортно-коммуникационной инфраструктуры. Так, предполагается: нормативное правовое обеспечение мультимодальных перевозок (функционирование транспортной системы на принципах логистики); инициирование создания союзов комбинированных железнодорожных и автомобильных перевозок; инициирование создания транснациональных операторов по Северному и Южному коридорам Трансазиатской железнодорожной магистрали (ТАЖМ) в виде консорциумов, куда будут входить представители стран, через которые проходит ТАЖМ; развитие транспортно-логистических узлов вдоль Северного и Южного коридоров ТАЖМ, модернизация пограничных транспортных переходов в соответствии с современными технологиями; принятие мер по устранению «нефизических» (административных, таможенных) барьеров, препятствующих транзиту грузов через территорию страны; разработка и реализация мер по активизации (совершенствованию) развития контейнерных, контрейлерных и мультимодальных перевозок; разработка мер по активизации авиационного транзита пассажиров через аэропорты городов Алматы и Астаны (по примеру городов Токио, Сингапура); гармонизация национального законодательства в сфере оказания транспортно-коммуникационных услуг с международными нормами (присоединение к приоритетным международным конвенциям, соглашениям и протоколам); внедрение новых механизмов финансирования инфраструктурных проектов, а также содержания и эксплуатации объектов транспортно-коммуникационной инфраструктуры, в том числе на основе: инструментов государственно-частного партнерства; выпуска инфраструктурных облигаций; изучения целесообразности внедрения платных автомобильных дорог (в частности строительство и последующая эксплуатация Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД), автомобильных дорог высокой классности - «Алматы-Капчагай»), а также создания бесприбыльной национальной компании по типу японской NDK (Nihon Doro Kodan или Japan Highway Public Corporation) с миссией строить и эксплуатировать платные автомагистрали национального уровня; привлечение частных инвесторов в создание и эксплуатацию транспортно-логистических узлов и торгово-логистических центров; реализация мер по созданию и модернизации транспортно-коммуникационной инфраструктуры[21]. По отдельным видам транспорта также приняты концепции развития и программы реструктуризации. Например, Программа реструктуризации железнодорожного транспорта РК на 2004-2006 годы, утвержденная постановлением Правительства РК от 6 февраля 2004 г. № 145, в подразделе 5.5.3 «Соглашения о международном железнодорожном грузовом (СМГС) и пассажирском (СМПС) сообщении и другие соглашения в рамках ОСЖД, ЦСЖТ» которой предусмотрено внесение изменений в СМГС и СМПС, подписанные государствами-участниками Организации сотрудничества железных дорог (ОСЖД), и ряд соглашений по вагонному парку, плану формирования поездов, порядку взаиморасчетов и др. в рамках Организации сотрудничества железных дорог стран-участниц СНГ (ЦСЖТ)[22]. В соответствии с Концепцией развития торгового мореплавания в РК, утвержденной постановлением Правительства РК от 21 февраля 2001 г. № 267, для дальнейшего совершенствования морского законодательства планируется: 1) разработка положения о морской администрации РК; 2) присоединение к конвенциям Международной организации труда (МОТ) (Конвенции № 27 1929 г. об указании веса тяжелых грузов, перевозимых на судах; Конвенции № 92 1949 г. о помещениях для экипажа на борту судна (пересмотренной); Конвенции № 133 1970 г. о помещениях для экипажа на борту судна (дополнительные положения); 3) присоединение к Конвенции ООН о морской перевозке грузов 1978 г. (Гамбург, 6-31 марта 1978 г.). Для развития морского судоходства необходимо разрешение ряда межправительственных вопросов на высшем уровне, в том числе: принятие решения всех прикаспийских государств о статусе Каспийского моря; отсутствие решения о статусе Каспийского моря не дает возможности подписания Соглашения с РФ о морском торговом судоходстве[23]. Согласно Программе развития отрасли гражданской авиации на 2003-2005 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 21 марта 2003 г. № 291, для достижения эффективного государственного регулирования гражданской авиации в течение ближайших трех лет необходимо разработать и принять ряд нормативных документов, соответствующих международным стандартам в части: безопасности полетов; авиационной безопасности; технической эксплуатации авиационной техники; сертификации в сфере гражданской авиации; государственной регистрации воздушных судов; аттестации, подготовки и переподготовки авиационного персонала; организации использования воздушного пространства; перевозки пассажиров, багажа и грузов на воздушном транспорте; организации сверхлегкой авиации[24]. Таким образом, на сегодня в РК систематизация транспортного законодательства идет по пути внесения изменений и дополнений в тексты законодательных актов о транспорте и об отдельных видах транспорта, которые носят комплексный характер. Несмотря на то, что в ряде нормативных правовых актов предусмотрена возможность принятия транспортных кодексов - Транспортного кодекса (в ст. 2 Закона РК о транспорте); Кодекса железнодорожного транспорта (до принятия которого будет действовать Временный устав железных дорог согласно п. 2 постановления Правительства РК об утверждении ВУЖД РК) и т.д. Это объясняется тем, что в казахстанской законодательной практике сложился ставший традиционным подход к разработке законов конкретной отраслевой принадлежности[25]. Поэтому принятие Гражданского кодекса РК, например, свидетельствует о том, что нет необходимости принятия иных кодифицированных законов, регулирующих рыночные отношения, основанные на равенстве участников, т.е. частно-правовые отношения. Такой подход позволяет сохранить единство в регулировании частно-правовых отношений и обеспечить единообразие правоприменительной практики. Министерством транспорта и коммуникаций РК был подготовлен проект Транспортного кодекса РК, в котором должны были найти отражение вопросы правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления деятельности на различных видах транспорта, и, соответственно, подлежали отмене специальные законы о железнодорожном транспорте, внутреннем водном транспорте и т.д. Однако, в конце концов, разработчики единого Транспортного кодекса РК осознали всю нецелесообразность продолжения работы и отозвали свой законопроект. На наш взгляд, различия между отдельными видами транспорта настолько существенны, что любые попытки объединения норм, регулирующих транспортные отношения, в одном законодательном акте обречены на провал (что и произошло при разработке Транспортного кодекса). В настоящее время более важным направлением совершенствования транспортного законодательства РК является его унификация с нормами стран ближнего и дальнего зарубежья, а также приведение его в соответствие с международными стандартами и правилами в области транспорта.
[1] Гражданский Кодекс РК (Особенная часть) от 01.07.1999 г. № 409-I. // Ведомости Парламента РК. 1999. № 16-17. Ст. 642. [2] Закон РК от 21 сентября 1994 г. № 156-XIII «О транспорте в Республике Казахстан». // Ведомости Верховного Совета РК. 1994. № 15. Ст. 201. [3] Закон РК от 20 декабря 1995 г. № 2697 «Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан». // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 23. Ст. 148. [4] Закон РК от 8 декабря 2001 г. № 266-II «О железнодорожном транспорте». // Казахстанская правда. 2001, 17 декабря. № 291 (23639). [5] Закон РК от 15 декабря 2001 г. № 271-II «О государственном регулировании гражданской авиации». // Казахстанская правда. 2001, 29 декабря. № 300-301 (23648-23649). [6] Закон РК от 17 января 2002 г. № 284-II «О торговом мореплавании». // Казахстанская правда. 2002, 29 января. № 018-019 (23667-23668). [7] Закон РК от 4 июля 2003 г. № 476-II «Об автомобильном транспорте». // Казахстанская правда. 2003, 12 июля. № 203-204 (24143-24144). [8] Закон РК от 6 июля 2004 г. № 574-II «О внутреннем водном транспорте». // Казахстанская правда. 2004, 13 июля. № 157 (24467). [9] Земельный кодекс РК от 20 июня 2003 г. № 481-II. // Казахстанская правда. 2003, 26 июня. № 183-184 (24123-24124). [10] Закон РК от 28 июня 1995 г. № 2350 «О нефти». // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 11. Ст. 76. [11] Закон РК от 15 июля 1996 г. № 29-1 «О безопасности дорожного движения». // Ведомости Парламента РК. 1996. № 14. Ст. 273. [12] Закон РК от 9 июля 1998 г. № 272-1 «О естественных монополиях». // Казахстанская правда. 1998, 15 июля. № 136. [13] Закон РК от 1 июля 2003 г. № 444-II «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности перевозчика перед пассажирами». // Казахстанская правда. 2003, 7 июля. № 196 (24136). [14] Закон РК от 1 июля 2003 г. № 446-II «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств». // Казахстанская правда. 2003, 8 июля. № 197-198 (24137-24138). [15] Закон РК от 4 ноября 2003 г. № 490-II «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение». // Казахстанская правда. 2003, 7 ноября. № 318-319 (24258-24259). [16] Закон РК от 31 января 2006 г. № 124-III «О частном предпринимательстве». // Казахстанская правда. 2006, 7 февраля. № 27 (24998). [17] Закон РК от 11 января 2007 г. № 214-III «О лицензировании». // Казахстанская правда. 2007, 8 февраля. № 21 (25266). [18] Постановление Правительства РК от 17 июля 2002 г. № 794 «Некоторые вопросы лицензирования деятельности на транспорте в Республике Казахстан». // САПП РК. 2002. № 22. Ст. 243. [19] Постановление Правительства РК от 29 июля 1998 г. № 714 «Об утверждении Правил лицензирования перевозок пассажиров и грузов, опасных грузов железнодорожным транспортом в Республике Казахстан». // САПП РК. 1998. № 24. Ст. 212. [20] Указ Президента РК от 11 апреля 2006 г. № 86 «О транспортной стратегии Республики Казахстан до 2015 года». [21] Указ Президента РК от 28 августа 2006 г. № 167 «Об утверждении Стратегии территориального развития до 2015 года». [22] Постановление Правительства РК от 6 февраля 2004 г. № 145 «Об утверждении Программы реструктуризации железнодорожного транспорта Республики Казахстан на 2004-2006 годы». [23] Постановление Правительства РК от 21 февраля 2001 г. № 267 «О Концепции развития торгового мореплавания в Республике Казахстан». [24] Постановление Правительства РК от 21 марта 2003 г. № 291 «О Программе развития отрасли гражданской авиации на 2003-2005 годы». [25] Подробнее см. об этом: Тулеугалиев Г.И. Избранные труды по транспортному праву. / Предисл. М.К. Сулейменов, Е.У. Ихсанов. Сост. М.К. Сулейменов. - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2003. С. 490.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |