| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Порядок формирования судейского корпуса
Проблема независимости судей является проблемой глобального порядка. Не будет, пожалуй, преувеличением сказать, что независимость представляет собой ключевое качество судебной власти, в отсутствие которого теряют смысл едва ли не все современные процессуальные механизмы. Доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова Л. В. Головко обосновывает неизбежность (для любой национальной системы уголовного процесса) такого процессуального механизма, как «предварительного судебного контроля».
Скажем, ответить на сакраментальный вопрос, до сих пор нередко возникающий на постсоветском пространстве, - «что изменится с передачей функции принятия решения о заключении под стражу или о производстве обыска в жилище от прокурора суду?» - можно лишь через призму наличия или отсутствия подлинной независимости судей. Если независимости нет, то, действительно, не изменится ничего (речь пойдет о сугубо «декоративной» реформе). Если независимость есть, то изменится очень многое, прежде всего, с точки зрения гарантий прав личности. В такой ситуации независимость судей - это не очередной лозунг или декларация, а цель, достичь которую стремится любая мало-мальски развитая правовая система. Если оставить в стороне политические аспекты достижения указанной цели, то юридически многие конкретные правовые институты и механизмы могут быть правильно поняты только в качестве средств ее достижения - в отрыве от цели они теляют свой raison d’être, т. е. смысл существования. Схематично все правовые средства достижения независимости судей могут быть разделены на средства процессуальные и средства организационные. Последние, которые нас, собственно, здесь и интересуют, касаются судоустройства, статуса судей, организации работы судов, их финансирования и т. д. Учитывая широту проблемы, мы вынуждены ее сузить и рассмотреть лишь одно из организационных средств обеспечения независимости судей, никоим образом не умаляя, разумеется, значение остальных «организационных средств». То средство, на котором мы специально остановимся, касается порядка формирования судейского корпуса. Иначе говоря, вопрос звучит следующим образом: как в идеале должен формироваться в той или иной стране корпус носителей судебной власти (судей)? На самом общем уровне почти в любом сравнительно-правовом труде1 можно встретить указание на две модели формирования судейского корпуса: а) назначение судей, имея в виду утверждение конкретной кандидатуры на должность судьи, прошедшей все этапы конкурсного отбора, единоличным (как правило, главой государства) или коллегиальным (скажем, Парламентом или органом судейского сообщества) государственным органом; б) избрание судей населением или, что одно и то же, «выборность судей». Теперь постараемся оценить две названнные и почти «хрестоматийные» модели формирования судейского корпуса, причем оценить, прежде всего, с международно-правовой и сравнительно-правовой точек зрения.
Международно-правовой подход. Учитывая некоторую аморфность и неконкретность часто встречающегося применительно к той или иной правовой сфере понятия «международно-правовых стандартов», остановимся на европейском уровне решения интересующей нас проблемы, тем более что подход «европейский» в большинстве случаев не только совпадает с подходом «международным», но и является для последнего вдохновляющим. Наиболее известны два европейских правовых акта о независимости судей, относящихся к так называемому soft law2, которые для нас важны именно с точки зрения рекомендуемого выбора между «моделью назначения» и «моделью избрания». Первым из этих актов является Рекомендация № R (94) 12 от 13 октября 1994 г. «О независимости, эффективности и роли судей», принятая Комитетом министров Совета Европы и адресованная государствам-членам. При внимательном ознакомлении с текстом данной Рекомендации становится ясно, что ее составители не считают ни одну из моделей формирования судейского корпуса «идеальной» с точки зрения обеспечения независимости судей. Строго говоря, в Рекомендации есть только одна фраза, относящаяся к интересующему нас вопросу: «Судьи, невзирая на то, назначены они или избраны (курсив наш - Л. Г.), должны быть несменяемы до достижения ими определенного возраста или истечения срока действия их мандата». Таким образом, Рекомендация a priori допускает оба варианта формирования судейского корпуса, не расставляя здесь никаких акцентов и не называя ни одну из возможных моделей в качестве приоритетной. Вторым актом является Европейская хартия о статусе судей, принятая в 1998 году опять-таки на уровне Совета Европы. Здесь мы также не обнаружим прямой рекомендации по вопросу о выборе модели формирования судейского корпуса. Впрочем, при изучении текста Хартии бросается в глаза, что в документе достаточно детально обсуждаются всевозможные нюансы назначения судей и фактически ничего не говорится об их избрании. Значит ли это, что Хартия, пусть и имплицитно, отвергает «выборность судей» или, иначе говоря, «модель избрания»? На данный вопрос следует ответить отрицательно, о чем прямо говорится в Объяснительной записке к Европейской хартии о статусе судей 1998 г. Ее составители, поясняя свою позицию по вопросу об избрании судей населением, прямо указывают: «Многие положения Хартии неприменимы к тем системам, где судьи непосредственно избираются гражданами станы. Это связано с невозможностью разработки единой Хартии как для стан, где практикуется выборность судей, так и для стран, где практикуется их назначение, поскольку в противном случае слишком мала была бы "общая платформа"... В то же время это не означает, что Хартия в каком-то смысле принципиально отвергает систему выборности, в некоторых ситуациях рассматриваемую... в качестве квинтэссенции демократии».3 Таким образом, Хартия, как и Рекомендация, также не исключает ни один из двух альтернативных вариантов формирования судейского корпуса, что вполне достаточно для того, чтобы сделать вывод об отсутствии в интересующем нас аспекте каких-либо университельных международных стандартов. В целом, не вызывает сомнений, что международно-правовых критериев решения вопроса о том, должны ли судьи назначаться или избираться населением, просто-напросто не существует. С точки зрения международно-правовых подходов, жесткий императив заключается только в том, что судьи должны быть независимы. При этом собственно выбор модели формирования судейского корпуса остается на усмотрение национального законодателя (при условии, разумеется, обеспечения последним независимости судей).
Сравнительно-правовой подход.
Выяснив, что международно-правовые акты, по крайней мере, европейского уровня, достаточно нейтрально относятся как к назначению, так и к выборности судей, попробуем теперь взглянуть на данную проблему со сравнительно-правовой точки зрения. Гипотетически предположив, что выборность судей есть явление более редкое, нежели их назначение4, рассмотрим наиболее известные в компаративистике случаи избрания судей непосредственно населением. Во-первых, в качестве едва ли не хрестоматийного примера в западной литературе обычно приводятся «народные выборы судей, крайне распространенные в Восточной Европе до 1990 г.».5 Иными словами, речь идет о советском или, если угодно, социалистическом принципе выборности «народных» судей. Вряд ли имеет смысл доказывать, что, невзирая на наши политические симпатии или антипатии, к независимости судей данная система никакого отношения не имела, поскольку речь шла, по сути, не столько о судьях «народных», сколько о судьях «партийных», не говоря уже о безальтернативности самих выборов. В результате, на современном этапе этот пример никакого сравнительно-правового интереса не представляет, и мы его оставляем в стороне. Во-вторых, другим не менее хрестоматийным и часто цитируемым примером6 являются США, где на уровне судебных систем отдельных штатов судьи нередко избираются на должность «всеобщим голосованием населения штата».7 Данный пример, конечно, много более интересен со сравнительно-правовой точки зрения. Но здесь надо учитывать два обстоятельства. Прежде всего, модель «избрания судей» не является для американской правовой системы основополагающей, поскольку большинство судей, в том числе все федеральные судьи, все-таки на должность назначаются, не говоря уже о том, что, по отзывам американских юристов, «в настоящее время системы замещения постов судей посредством выборов приходят в упадок», хотя и применяется еще достаточно широко.8 Кроме того, американская модель избрания судей во многом опирается на весьма специфическую двухпартийную систему, где ни одна из двух партий в принципе не имеет доминирующего положения и где идеологические расхождения между партиями веьма незначительны. Сложно представить партийные выборы судей в Европе с ее более широкой идеологической палитрой. По крайней мере, появление «судей-троцкистов», «судей-зеленых» или «судей-ультраправых» ничего хорошего судебной системе не сулит. Еще более опасны партийные выборы судей для тех стран, где наблюдается явное доминирование одной партии, как это часто имеет место на постсоветском пространстве. Здесь любые попытки заимствовать американскую модель в реальной действительности приведут не к американской, но сугубо советской системе, где все судьи будут состоять членами одной партии, нести партийную ответственность и т. д. Об их независимости можно будет в такой ситуации окончательно забыть. В-третьих, посредством избрания нередко происходит формирование непрофессионального корпуса некоторых специализированных судов. В качестве примера сошлемся на французские торговые суды и т. н. «советы прюдомов» (рассматривающие трудовые споры).9 Это очень интересный опыт, позволяющий применять «модель избрания» при формировании локальных специализированных элементов судебной системы, хотя, конечно, он больше используется в рамках гражданской юстиции, нежели юстиции уголовной.10 Кроме того, речь здесь далеко не всегда идет о непосредственных выборах судей населением, поскольку в специализированных судах должны заседать не «представители народа», а «представители профессионального сообщества». Если взять к примеру те же французские торговые суды, то здесь имеет место очень сложная многоступенчатая система выборов, целью которой является отбор наиболее достойных для роли судей представителей торгового сословия.11 Население в таком отборе, конечно же, не участвует и участвовать не должно. Наконец, в-четвертых, посредством выборов иногда может происходить формирование тех звеньев судебной системы, которые должны быть максимально приближены к населению. В Европе такие звенья судебной системы обычно обозначаются в качестве так называемой «мировой юстиции». Впрочем, сразу оговоримся, что мировая юстиция ютнюдь не исключает и «модель назначения». Более того, в современном обществе мировые судьи, там где они есть, значительно чаще назначаются, нежели избираются населением.12 Но, как бы то ни было, на постсоветском пространстве мировая юстиция нередко ассоциируется именно с избранием мировых судей, видимо, не в последнюю очередь потому, что такая система была предусмотрена в Российской империи при введении мировой юстиции по Судебным уставам 1864 г. и с тех пор прочно отложилась в сознании юристов.13 Данная идея нашла отражение в действующем российском Законе «О мировых судьях в Российской Федерации», где сказано, что мировые судьи либо «назначаются (избираются)» законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, либо «избираются на должность населением соответствующего судебного участка» (ст. 6). Иными словами, система избрания мировых судей населением может быть предусмотрена по решению отдельно взятого субъекта Российской Федерации. Впрочем, насколько нам известно, ни один субъект РФ ее не предусмотрел, то есть все предпочли альтернативный из предложенных вариантов, что далеко не случайно. Идея избрания мировых судей населением мало похожа на американскую систему «партийных выборов судей». Здесь заложена совершенно другая концепция «выборного начала»: люди, проживающие на определенной территории, избирают из своих рядов наиболее достойного кандидата, чьи, прежде всего, человеческие качества, всем прекрасно известны, и доверяют ему сложную миссию поддерживать «мир» на уровне локального сообщества. Иными словами, речь идет о глубоко патриархальной (в лучшем смысле этого слова) модели выборов судей. Но соответствует ли современное общество с его урбанизацией, миграцией и социальной отчужденностью столь патриархальному взгляду на мировую юстицию, требующему отбора «достойнейших из достойных» из своих рядов? Пожалуй, что совершенно не соответствует (по крайней мере, в городах), в чем легко убедиться на собственном примере, когда мы нередко не знаем, кто проживает за соседней стеной. Как в такой ситуации избирать мировых судей посредством прямых выборов населением на уровне судебного участка? Стоит ли удивляться, что ни один из субъетов РФ не реализовал право, предоставленное ему ст. 6 Закона от 17 декабря 1998 г.? Стоит ли также удивляться, что Франция вовсе отказалась в 1958 г. от института мировых судей. Восстановив некое их подобие Законом от 26 февраля 2003 г., французский законодатель не стал при этом восстанавливать классический термин - «мировые судьи» (juges de paix), предпочтя ему много более нейтральное - juges de proximité (дословно «судьи, близкие к населению» или «местные судьи»). В обновленном французском варианте «местный судья» не избирается, а назначается, пусть, в отличие от остальных своих «несменяемых» коллег, сроком на семь лет. Таким образом, на поверку оказывается, что избрание мировых судей населением есть вариант сугубо гипотетический, который сегодня фактически нигде не реализован практически. Итак, мы видим, что, со сравнительно-правовой точки зрения, «модель избрания» нигде и никогда ныне не является основополагающей моделью формирования судейского корпуса. Это, конечно, не значит, что на нее наложено некое «табу». Это значит другое: данная модель может применяться лишь в качестве локального и крайне ограниченного способа формирования отдельных элементов судейского корпуса. В подавляющем большинстве стран основным способом формирования судейского корпуса остается назначение судей. В этом смысле российская или казахстанская правовые системы, где судьи назначаются главой государства (президентом) или, допустим, Советом Федерации РФ по представлению того же президента, вполне соответствуют универсальным требованиям и тенденциям. Здесь никакой специфики «советского типа», как имело место с «принципом выборности судей», нет. Но соответствие на уровне самого принципа «назначения судей», отнюдь не означает соответствие на уровне толкования данного принципа, и здесь хотелось бы обратить внимание на один важнейший нюанс, который, к сложалению, не всегда понятен на постсоветском пространстве. Назначение судей президентом не должно означать подбор судей президентом, то есть надо четко отделять друг от друга назначение судей и их подбор, причем одно вовсе не подразумевает другое.14 По сути, под «назначением» здесь понимается легитимация статуса судьи высшим органом государственной власти и не более того. В противном случае под угрозу ставится принцип независимости судей. Эта мысль достаточно четко проводится в упоминавшейся уже Рекомендации № R (94) 12 от 13 октября 1994 г., где сказано, что отбор судей должен происходить на основе объективных критериев, причем соответствующий орган, отбирающий кандидатов в судьи, не может быть зависим от исполнительной и законодательной властей.15 Если же, как отмечается в Рекомендации, «Конституция, законодательство или традиции позволяют вмешательство правительства (в широком смысле, имея также в виду президента или парламент - Л. Г.) в процедуру назначение судей, то при этом должны быть гарантии, что отбор кандидатов в судьи определяется исключительно объективными критериями». Такими гарантиями могут быть: а) наличие независимого специального органа, чье «мнение на практике всегда учитывается правительством»; б) наличие у кандидата в судьи права обжаловать правительственное решение на уровне указанного независимого специального органа. Соблюдаются ли указанные требования на постсоветском пространстве? Не всегда и не во всем. Возьмем в качестве примера российскую систему назначения судей. Здесь есть требуемые Рекомендацией «независимые специальные органы» в виде квалификационных коллегий судей, включая Высшую квалификационную коллегию судей (ВККС). Однако, их решения обязательны для «правительства» только в том случае, если они негативны для кандидата в судьи (ему отказано в соответствующей рекомендации квалификационной коллегии). Позитивные же решения для «правительства» отнюдь не обязательны, поскольку кандидату предстоит еще «пройти» администрацию президента РФ, которая очень часто отказывает в назначении кандидата на должность судьи, не будучи обязана учитывать мнение квалификационных коллегий судей. Кроме того, если решения квалификационной коллегии судей подлежит судебному обжалованию, то решение администрации президента - нет, что опять-таки противоречит указанной Рекомендации № R (94) 12 от 13 октября 1994 г. Более того, решение администрации президента даже не мотивируется, что противоречит уже Хартии 1998 г. По сути, все решения администрации президента РФ по кандидатурам судей есть решения сугубо «кулуарные». Формально существует Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, куда, к слову, входят представители многих правоохранительных структур, не имеющих ни малейшего отношения к судейскому сообществу, не говоря уже об обязанности Комиссии «учитывать» мнение полномочных представителей президента в соответствующих федеральных округах. Однако, даже решение данной Комиссии окончательным не является. Окончательное решение принимается «в недрах» администрации президента. Ни о какой «прозрачности» или «объективных критериях» определения достойных кандидатов в судьи в такой ситуации говорить не приходится. Администрация президента, безусловно, играет гипертрофированную роль в процедуре назначения судей, что является отнюдь не только российской, но, пожалуй, «постсоветской проблемой». В целом, не совсем правильное понимание смысла хрестоматийного тезиса о том, что «судьи назначаются президентом», представляет собой серьезную угрозу независимости судей. Глава государства - это не «самодержавный монарх», чей «двор» (администрация) обладает неограниченными дискреционными полномочиями отбора достойных (а может быть лояльных и преданных?) кандидатов. В нормальной ситуации глава государства своим актом о назначении судьи лишь легитимирует решение, принятое в ходе абсолютно прозрачной и всем понятной процедуры, которая к самому главе государства никакого отношения иметь не должна.
1 С., например: Pradel J. Droit pénal comparé. 2 éd., Paris. Dalloz. 2002. P. 390; Vincent J., Guinchard S., Montagnier G., Varinard A. Institutions judiciaries: organisation, jurisdictions, gens de justice. 6 éd., Paris. Dalloz. 2001. P. 122 - 123 (в последней работе также упоминается третья модель - жребий, но в качестве модели почти «мифической», существовавшей разве что в Древней Греции и ныне применяемой иногда только в качестве возможного способа формирования конкретного состава суда с участием непрофессионалов, но не в виде способа формирования судейского корпуса). 2 Речь идет о том, что ныне принято называть «мягким правом», то есть источниках права, имеющих не обязательную, но рекомендательную силу. «Мягкое право» необходимо одновременно отличать как от международных договоров, так и от сугубо доктринальных источников. 3 См. французский текст Хартии 1998 г. и Объяснительной записки к ней на официальном сайте Совета Европы (www.coe.int) по адресу: www.coe.int/t/f/affaires juridiques/coop%C3... 4 Такое предположение справедливо хотя бы исходя из текстов приведенной выше Хартии 1998 г. и Объяснительной записки к ней, где за своего рода «точку отсчета» принята все-таки модель назначения судей. 5 Pradel J. Op. cit. P. 390. 6 См., например: Ibid. P. 390 - 391. 7 Бернам У. Правовая система США. Москва. 2006. С. 318. 8 Там же. 9 О французских торговых судах и советах прюдомов см. подробнее: Судебные системы западных государств / отв. ред. В. А. Туманов. Москва. 1991. С. 170 - 172. 10 Привлечение непрофессионалов к рассмотрению уголовных дел, как правило, происходит в других формах (суд присяжных, суд шеффенов и т. д.), которые выходят за пределы нашего анализа. Принципиальная разница в том, что, скажем, присяжные привлекаются для рассмотрения конкретных дел, не образуя, в отличие от торговых судей или прюдомов, перманентного элемента судебной системы. 11 О процедуре выборов французских судей торговых судов см.: Vincent J., Guinchard S., Montagnier G.,Varinard A. Op. cit. P. 372 - 374. 12 Например, об английской системе назначения мировых судей или т. н. «магистратов» см.: Гуценко К.Ф., Головко Л. В., Филимонов Б. А. Уголовный процесс западных государств. Изд. 2-е. Москва. 2002. С.81 - 82. 13 Впрочем, нередко забывают, что речь тогда шла не о прямых выборах мировых судей населением, а об их выборах земскими собраниями и городскими думами, что значительно сближало данную систему с «моделью назначения судей». Кроме того, по оценке И. Я. Фойницкого, «постановка института мировых судей по уставам 20 ноября, доставив несомненную пользу произведенным ею крутым переломом прежнего порядка, имела и слабые стороны. Выборное начало, примененное у нас к судебной организации в размерах, неизвестных никакому иному цивилизованному государству, было необходимо при слабом распространении юридического образования...» (Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. I. Изд. 4-е. Санкт-Петербург. 1912. С. 318).7 -14 Мы упомянули «президента» как наиболее типичный случай, однако здесь ничего не меняется, если судей назначает, допустим, парламент. 15 Та же мысль, к слову, отражена и в Хартии 1998 г.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |