|
|
|
Комментарий к Проекту Закона Республики Казахстан «О лоббировании»
Настоящие рекомендации подготовлены по запросу казахских некоммерческих организаций к проекту Закона Республики Казахстан «О лоббировании» (здесь и долее «Законопроект» или «Проект Закона»), внесенного на рассмотрение Мажилиса Парламента Правительством Республики Казахстан 30 декабря 2009 года.Международный Центр Некоммерческого Права (МЦНП) специализируется на законодательстве, регулирующем деятельность прежде всего некоммерческих неправительственных организаций (НКО). Поэтому в настоящем комментарии мы обращаем внимание на положения законопроекта, затрагивающие права НКО. Ввиду того, что из текста Проекта Закона не ясно, какие проблемы пытается урегулировать разработчик Законопроекта, нам трудно дать рекомендации по улучшению законопроекта, или по регулированию отношений, которые нуждаются в регулировании. Поэтому, данные комментарии состоят из двух частей: (1) комментарии к конкретным положениям законопроекта, определяющие проблемы, с которыми столкнется государство, если закон будет принят, (2) обзор международной практики регулирования лоббирования. МЦНП готов оказать помощь разработчикам по подготовке законодательства в сфере лоббирования, предоставить материалы из международной практики, если перед нами будут поставлены легитимные проблемы, которые должны быть урегулированы.
1. КОММЕНТАРИИ К ОТДЕЛЬНЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ ЗАКОНОПРОЕКТА
Мы рассматриваем только ключевые, с нашей точки зрения, проблемы с законопроектом: 1. Непонятные и необычные задачи, которые пытается решить законопроект. Противоречия Конституции. 2. Слишком широкое определение лоббистской деятельности, которое может привести к ограничению конституционных прав граждан по участию в принятии решений, а также негативно повлиять на открытость работы Парламента. 3. Возможность заниматься лоббистской деятельностью, в том числе участвовать в общественных слушаниях, только зарегистрированным субъектам лоббистской деятельности. 4. Узкое определение форм лоббирования и запрет на осуществление лоббирования в формах, не предусмотренных настоящим законом. 5. Отсутствие порядка государственной регистрации лоббистов, а также неоправданные ограничения на то, кто может быть зарегистрированным лоббистом. 6. Запрет на лоббирование в иных государственных органах кроме Парламента. 7. Запрет на лоббирование широкого перечня законодательства в разных сферах. 8. Ограничение существующих прав и непредоставление новых прав. 9. Широкий круг обязанностей и отмена регистрации по любому поводу при отсутствии наделения лоббистов новыми правами.
1. Непонятные и необычные задачи, которые пытается решить законопроект. Противоречия Конституции.
В целом, проект закона является необычным по сравнению с законодательством других государств. Нужно отметить, что нам не известно о принятии законов о лоббировании в государствах СНГ. Однако в ряде государств законодательство о лоббировании есть, как специальное, так и интегрированное в другие законы (о статусе депутата, о статусе государственного служащего, регламенты, определяющие статус государственных органов, налоговом законодательстве и т.д.). Специальное законодательство, как правило, преследует конкретные цели. Это может быть борьба с коррупцией и улучшение имиджа государственных органов, обеспечение прозрачности принятия решений государственными органами, в том числе в законотворческой деятельности, обеспечение широких и равных возможностей для всех участвовать в законотворческой деятельности, возможности для бизнеса вычесть расходы на лоббирование в счет затрат по ведению бизнеса, или другие. Законодательство в отдельных случаях может регулировать и лоббирование, как профессию, когда лица занимаются продвижением чьих бы то ни было интересов через государственные органы, в том числе парламентские, за вознаграждение, хотя в этом случае основными вопросами, которые решает такое законодательство, остаются обеспечение прозрачности и предупреждение коррупции. В Разделе 2 настоящих комментариев мы рассмотрим международный опыт и различные модели регулировании лоббирования более подробно. Рассматривая Законопроект, становится очевидно, что борьба с коррупцией, обеспечение широких и равных возможностей для всех участвовать в законотворческой деятельности, и обеспечение прозрачности принятия решений государственными органами, не являются главными проблемами, которые пытается решить этот проект. Наоборот, кажется, что ограничение доступа общественности к участию в законотворческой деятельности Парламента, а также ограничение доступа к информации о работе Парламента являются основными задачами Законопроекта. Даже если законопроект имеет иные задачи, его принятие приведет именно к таким последствиям: доступ общественности к участию в законотворческой деятельности Парламента, а также к информации о работе Парламента будет существенно ограничен. Законопроект противоречит положениям Орхусской конвенции,[1] положительной международной практике[2]. Кроме этого, Законопроект противоречит, по крайней мере, четырем статьям Конституции Республики Казахстан:
Статья 18: 3. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации.
Законопроекты, находящиеся в парламенте, и затрагивающие права граждан должны быть доступны гражданам для ознакомления. Никакой регистрации в качестве лоббистов, как предлагает Законопроект, требоваться не должно (статья 5, др.) Не должен Законопроект и ограничивать доступ граждан к целому ряду законодательства, которое может затрагивать права граждан (статья 3).
Статья 20 1. Свобода слова и творчества гарантируются. Цензура запрещается. 2. Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом.
Получение законопроектов, находящихся на рассмотрении в Парламенте, в соответствии с Законопроектом будет прерогативой исключительно зарегистрированных лоббистов (статья 6). Гражданам в таком праве будет отказано. Конституция предусматривает единственное исключение по ограничению права граждан, позволяющее ограничение доступа граждан к сведениям, составляющим государственные секреты, но большинство законопроектов государственные секреты не содержат. Далее, в соответствии с этой статьей Конституции, каждый имеет право распространять информацию любым, не запрещенным законом способом, в том числе представлять заключения на рассматриваемые законопроекты. Никакой специальной регистрации в качестве лоббистов не предусматривается (статья 5, др.). Законопроект предлагает ввести ограничение на конституционное право каждого получать и распространять информацию.
Статья 33 1. Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Участие граждан в работе рабочих групп, в том числе в публичных обсуждениях законопроектов, предоставление экспертных заключений является реализацией конституционного права, сформулированного в статье 33 Конституции, которое Законопроект пытается ограничить, забрав это право у гражданина, и наделив этим правом специально зарегистрированные объединения юридических лиц. (статья 1, 5)
Статья 39 1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
Ни одно из предусмотренных Законопроектом ограничений конституционных прав, приведенных выше, не может быть обосновано защитойконституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Какой вред охране общественного порядка, например, причиняет возможность граждан ознакомиться и направить свои предложения по законопроекту депутату или в Парламентский комитет? Не причинит реализация такого права ущерба и конституционному строю, не нарушит прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Законопроект, в целом необоснованно ограничивает конституционные права и свободы граждан, и может быть признан неконституционным. Рассмотрим конкретные положения законопроекта:
2. Слишком широкое определение лоббистской деятельности, которое может привести к ограничению конституционных прав граждан по участию в принятии решений, а также негативно повлиять на открытость работы Парламента.
Статья 1 определяет лоббистскую деятельность как «деятельность по представлению и продвижению своих интересов в процессе участия в законотворческой работе, осуществляемая в Парламенте Республики Казахстан (лоббирование)».
При таком широком определении, любое проявление интереса к законотворческой деятельности в целом (например, любая попытка выяснить какие законопроекты находятся на рассмотрении Парламента) или к конкретному законопроекту будет рассматриваться как лоббирование (например, публикация статьи в газете, о том что в парламенте находится на рассмотрении плохой законопроект об НКО или запрос депутату предоставить законопроект, который находится на рассмотрении в парламенте).
В настоящее время, хотя в Казахстане нет процедуры, по которой доступ ко всем законопроектам, находящимся в Парламенте, является открытым для всех, получить законопроект можно через депутатов. Депутаты могут и должны обеспечивать консультации со своим электоратом по всем вопросам законодательства. Для этого они, кто в большей, кто в меньшей степени, открыты к запросам людей получить законопроекты которые, по крайней мере, находятся на рассмотрении их комитетов. С принятием Законопроекта- выдавать законопроекты можно будет только зарегистрированным субъектам лоббирования (ассоциациям из 10 юридических лиц). Причем депутат еще защищен от ответственности нарушения закона о лоббировании депутатской неприкосновенностью, а вот получатель законопроекта (который не является ассоциацией из юридических лиц) будет заниматься противозаконной деятельностью. В соответствии с Регламентом Парламента Республики Казахстан[3], порядок посещения приглашенных лиц на совместное заседание Палат Парламента определяется Руководителями Аппаратов Палат. Законопроект сужает это полномочие, ограничивая круг приглашенных представителями ассоциаций юридических лиц, зарегистрированных в качестве субъектов лоббистской деятельности. Если среди таковых нет соответствующих специалистов, то и приглашать оказывается некого.
3. Возможность заниматься лоббистской деятельностью, в том числе участвовать в общественных слушаниях, только зарегистрированным субъектам лоббистской деятельности.
Проект Закона определяет субъекта лоббистской деятельности - как негосударственные объединения юридических лиц (союзы, ассоциации) Республики Казахстан, объединяющие не менее десяти юридических лиц, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном органе. Все остальные, без специальной регистрации, например, граждане и НКО, не имеют права заниматься лоббистской деятельностью, т.е. не имеют права запрашивать своих депутатов о нахождении на рассмотрении в Парламенте законопроектов, высказываться с их критикой, посылать депутатам свои предложения и рекомендации. Причем, нужно обратить внимание, что даже факт инициативы по приглашению к участию в разработке законопроекта самими комитетами или отдельными депутатами—не учитывается. Приглашать тоже можно только ассоциации из 10 юридических лиц, но никого другого.
4. Узкое определение форм лоббирования и запрет на осуществление лоббирования в формах, не предусмотренных настоящим законом.
Проект Закона определяет, или точнее сказать, не ясно как определяет формы осуществления лоббистской деятельности - способ взаимодействия субъектов лоббистской деятельности с законодательным органом при рассмотрении проектов законов. «Форма осуществления» определяется через «способ взаимодействия», т.е. любое взаимодействие между депутатом, комитетом, секретариатом, парламентом, связанное с рассмотрением законопроектов. Например, публикуется законопроект в газете, по инициативе депутата или парламента, приглашаются комментарии на него, но только от ассоциаций из 10 юридических лиц.
Статья 5 Проекта Закона устанавливает только три разрешенные формы лоббистской деятельности: (1) участия представителей субъектов лоббистской деятельности в работе рабочих групп Парламента Республики Казахстан по рассмотрению проектов законов, (2) в том числе в иных публичных обсуждениях проекта закона; (3) представления экспертных заключений на проекты законов. Эти формы могут осуществляться только зарегистрированными лоббистами (ассоциациями из 10 юридических лиц.) А вот все остальные формы (т.е. любое иное взаимодействие даже между субъектами лоббистской деятельности и депутатами) запрещены. Ассоциация экологов больше не сможет дать заключения по экологически вредному законопроекту, а НКО ничего не сможет сделать против проекта закона об НКО, рассматриваемого в Парламенте, пока не зарегистрирует субъект лоббирования. Нам не известна ни одна развитая страна, где бы действовали такие правила.
5. Отсутствие порядка государственной регистрации лоббистов, а также неоправданные ограничения на то, кто может быть зарегистрированным лоббистом.
Государственная регистрация субъектов лоббистской деятельности так же не понятна, в контексте других положений законопроекта. Зачем требовать регистрации от лица, если для него лоббирование не является профессиональным занятием? Если потребность в лоббировании возникает неожиданно, когда лицо узнает о важной для него законодательной инициативе, это лицо может не успеть или не иметь ресурсов зарегистрироваться, даже если такое желание у него и возникнет. По иронии, обычная НКО при предложенной схеме просто не узнает о законопроекте об НКО в парламенте, так как не будет иметь предварительной регистрации, узнает только после принятия Закона, когда сделать уже ничего не сможет.
6. Запрет на лоббирование в иных государственных органах кроме Парламента.
Статья 3 Законопроекта запрещает любое общественное участиев публичных обсуждениях законодательных актов Правительства, местных органов власти, запрещает любое общественное участие или предоставление экспертных заключений.
7. Запрет на лоббирование широкого перечня законодательства в разных сферах. В Статье 3 Проекта Закона перечисляются сферы, в которых любое лоббирование запрещается: 1) конституционных основ организации и деятельности государственных органов, и государственной службы; 2) обеспечения обороны и безопасности государства; 3) обеспечения территориальной целостности и формы государственного устройства Республики Казахстан; 4) правоохранительной деятельности и воинской службы; 5) судоустройства и судопроизводства; 6) административно-территориального устройства Республики Казахстан; 7) бюджетных и межбюджетных отношений; 8) международных отношений; 9) обеспечения исполнения налоговых обязательств граждан и юридических лиц; 10) экологической безопасности. При таком перечне, никто, даже зарегистрированные лоббисты не смогут участвовать в обсуждении налогового законодательства, экологического, требовать, например, реформ в судебной или открытости парламента и правительства, или попытаться поменять сам Закон о лоббировании, т.к. последний регулирует деятельность государственного органа.
8. Ограничение существующих прав и не предоставление новых прав.
В статье 8 перечислены права, которыми будут обладать зарегистрированные субъекты лоббистской деятельности. Единственное новое право, которое в результате принятия Закона получат зарегистрированные субъекты лоббирования—это право получать информацию о находящихся на рассмотрении в Парламенте законопроектов. Сейчас такого права не имеет никто, все зависит от удачи и связей. В обмен на это единственное право, которым будут обладать специальные ассоциации из 10 юридических лиц, права всех граждан, НКО и депутатов будут серьезно ограничены.
9. Широкий круг обязанностей и отмена регистрацию по любому поводу при отсутствии наделения лоббистов новыми правами.
В обмен на право получать информацию о законопроектах, и не нести ответственности за деятельность, которой сейчас могут заниматься все, субъекты лоббирования обязаны: 1) представлять ежегодный отчет о своей деятельности в уполномоченный орган; 2) представлять достоверную информацию о характере лоббируемых интересов; 3) соблюдать установленный порядок рассмотрения проектов законов в Парламенте Республики Казахстан; 4) незамедлительно сообщать в уполномоченный орган об изменении организационно-правовой формы и состава своей организации. Сам проект закона не устанавливает порядка регистрации субъектов лоббирования (в статье 7 сказано, что порядок будет установлен правительством.) Не устанавливает проект закона ни формы ежегодного отчета (о содержании отчета говорится в статье 10 - в нем нужно указывать о лоббируемых интересах и результатах лоббирования), не конкретизирует, что за «достоверную информацию» нужно будет представлять в регистрирующий орган. Зато статья 7 уточняет, что регистрацию можно отозвать по случаю любого нарушения законодательства и без всякого суда.
2. КРАТКИЙ ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИРОВАНИЯ
Нет единого модельного закона или даже определения «лоббирования» или «лоббиста», которое было бы общепринятым в международной практике. Для целей настоящих комментариев, мы предлагаем определить лоббирование
Под лоббистской деятельностью понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.[4]
Хотя лоббирование, как оно определено выше, существует абсолютно во всех государствах, (1) многие государства его не регулируют законодательно, (2) в тех странах, где оно регулируется, не любое лоббирование, а только очень конкретные отношения по лоббированию подлежат регистрации или лицензированию. В большинстве стран любые лица могут заниматься лоббированием, как оно определено выше, безо всякой лицензии или регистрации, в той или иной степени. Рассмотрим две основные модели регулирования лоббирования. Затем рассмотрим недавний опыт государств из Центральной Европы и СНГ, который несколько отличается от традиционных моделей. Условно назовем две модели: 1) Европейская модель 2) Американская модель
1) Европейская модель По Европейской модели лоббирование рассматривается как «Любая деятельность с целью влияния на формирование политики и процесса принятия решений Европейскими институтами»[5]. В большинстве стран—членов Европейского Союза нет специального законодательства, регулирующего лоббирование. В Европейском Союзе лоббирование видится как предоставление полезной информации от имени общественной или коммерческой организации, которая помогает европейским институтам власти принимать сбалансированные решения. Чем больше таких лоббистов и чем проще их доступ к органам власти—тем более сбалансированы и справедливы законы и политика, которые принимают органы власти. В Брюсселе есть много зонтичных групп, которые представляют интересы разных бизнесов, промышленных сфер, которые никто не регистрирует, они формируются и существуют сами по себе, напоминают о своем существовании органам власти Европейского Союза. А Органы Европейского союза, рассматривая законодательство, например, в финансовой банковской сфере, они естественно обратятся за экспертизой к такой зонтичной группе. Они также попытаются сделать процесс рассмотрения законодательства как можно более открытым, в частности, поставят законопроект на обсуждение в Интернет, для того, чтобы получить мнения ВСЕХ заинтересованных сторон, в случае с банковским законодательством - не аффилиированных с зонтичной группой банков, потребительских и кредитных союзов, государственных регуляторов, и т.д.
Тогда как практически отсутствует законодательство о лоббировании, много внимания уделяется процессу консультаций с общественностью. В Европейском Союзе есть два органа с консультационными функциями: Европейский Экономический и Социальный Комитет (ESC) и Комитет Регионов (CR). Законодательство стран старой Европы, как правило, не предусматривает регистрации или лицензирования лоббистов или лоббистской деятельности, как таковой. Однако существует аккредитация экспертных организаций и многочисленные процедуры участия в общественных/экспертных/консультационных советах, множество которых существует практически при всех органах власти, всех европейских государств. МЦНП с удовольствием готов оказать информационную поддержку по совершенствованию аналогичного законодательства в Казахстане, если в нем будет интерес.
2) Американская модель Хорошо определил суть американской модели американский Сенатор Карл Леви: «Целью наших законов о лоббировании является рассказать общественности, кто получает оплату, сколько получает для лоббирования кого». В американской модели, в отличие от Европейской, ключевым является факт оплаты услуги по лоббированию. Конечно, это упрощенное разграничение. В США существует очень детальное регулирование отдельных отношений по лоббированию, основные из которых мы рассмотрим ниже. Но прежде нужно отметить, что и в США и в других странах, следующих это модели (например, Канаде), любые лица, физические или юридические могут заниматься лоббированием, в той или иной степени, без всякой регистрации. Под прямым лоббированием понимается попытка повлиять на специальное законодательство. Примерами прямого лоббирования могут служить уведомление законодателя, или его помощника о вашем мнении относительно конкретных законодательных инициатив, предоставление законодателю материалов, которые могут вам помочь убедить его изменить позицию в отношении законопроекта, находящегося на рассмотрении. Любые лица, в том числе и благотворительные организации, могут заниматься таким лоббированием, никакой регистрации для его осуществления не требуется. Однако, существуют определенные ограничения. В частности, благотворительные организации с налоговым статусом 501(с)3, имеющие освобождения практически от всех налогов, не могут тратить на лоббирование более определенного процента своего дохода. В противном случае - наступают санкции в виде лишения налоговых преференций. Определенные виды деятельности, связанные с продвижением интересов лиц, в том числе через законодательство и влияние на решения государственных органов, законодательство не признает лоббированием. В частности, не считаются лоббированием: - Так называемое “grass roots” лоббирование, когда вы призываете широкую общественность выступить в поддержку или против принятия законодательства путем контактирования депутатов, которых они избирали, или связаться с лицами, ключевыми для принятия какого-то политического решения. Анализ и исследования по определенной теме, которые сделаны объективно, с учетом всех фактов и их нейтральной оценкой, которые распространяются свободно, не только для законодателей. - Попытки влияния на деяния исполнительных органов власти - Самозащита—действия в поддержку или против конкретного законодательства, принятие—не-принятие которого может негативно сказаться на самой организации. В США, в отличие от европейских государств, предусматривается и детально регулируется порядок регистрации лоббистов. В соответствии с Актом о прозрачности лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act (1995) Под лоббистом понимается физическое лицо, которое нанимается или задействовано по контракту клиентом за финансовую или иную компенсацию за услуги, которые включают более одного лоббистского контакта, за исключением лица, для которого лоббистская деятельность составляет менее 20% времени, занятого на оказание услуги для этого клиента, в течение периода более 6 месяцев. Регистрация лоббистов регулируется на уровне штатов, и порядок регистрации сильно отличается от штата к штату. При этом нужно не забывать, что ВСЕ ПРАВА, которые имеет лоббист по доступу к парламентариям и государственным должностным лицам, подготовке и предоставлению аналитических материалов и комментариев к законопроектам, по участию в слушаниях и обсуждениях законопроектов, лоббист имеет точно такие же права, как и ЛЮБОЕ ЛИЦО. Требование регистрации, и отличие от других лиц, возникает в том, что лоббист получает вознаграждение за то, что лоббирует, как правило, в пользу третьего лица. Если в Казахстане есть потребность регулирования такого статуса лоббиста, и будет интерес в изучении американского законодательства в сфере лоббирования, мы с удовольствием предоставим такую информацию.
3)Опыт государств Центральной Европы и СНГ В государствах СНГ нам не известно о законах, которые бы регулировали лоббирование, хотя существует ряд законопроектов (например, Россия, 2005; Украина, 2008;). В Центральной Европе, законы о лоббировании приняты в Польше (2005), Венгрии (2006), и Литве (2000). Во всех трех законах основной акцент сделан на регулирование профессиональной лоббистской деятельности (аналогично американской модели), т.е. статуса лиц, которые берут вознаграждение за продвижение интересов третьих лиц через законодательство. Законы этих стран доступны и мы готовы ими поделиться, если у казахстанских разработчиков есть интерес.
[1] Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхус, 1998 г.) Ратифицирована Казахстаном в 2000 г. [2] Рекомендации Rec(2001)19 Комитета министров Совета Европы странам-членам об участии граждан в местной общественной жизни (Приняты Комитетом Министров 6 декабря 2001 на 776-ой встрече заместителей министров.); Европейский Устав о Местном Самоуправлении, Страсбург, 15.Х.1985, другие. [3] Принят на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 20 мая 1996 года. [4] За основу взято определение из ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОСИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", 2005 (в Думе в настоящее время не рассматривается).[5] Определение Европейской Комиссии.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |