|
|
|
Обзор законодательной базы для инвестиций в нефтегазовом секторе Республики Казахстан
М.К. Сулейменов, Е.Б. Осипов
Данная статья подготовлена при технической поддержке посольства Великобритании в Казахстане и Кыргызстане. Материалы статьи необязательно отражают официальную точку зрения Посольства. Данная работа посвящена описанию различных контрактных вариантов, существующих в законодательстве Казахстана, с точки зрения исторического, современного состояния и перспектив развития законодательства в этой области. В работе выявляются проблемные вопросы с законодательной точки зрения, анализ концессионной (основанной на концессии) и контрактной (основанной на соглашении о разделе продукции) системы недропользования в Казахстане. Проводится также анализ законодательного статуса различных видов нефтегазовых контрактов по Казахстанской конституции. В работе рассмотрены административные и законодательные процедуры по принятию нефтегазовых контрактов в Казахстане; сильные и слабые стороны, варианты на будущее, рассматриваются проблемные вопросы в этой сфере. Анализ вариантов по разрешению и согласованию конфликтов, касающихся нефтегазовых проектов, с выявлением ключевых характеристик и опыта, рассматривается с точки зрения развития арбитражного порядка рассмотрения споров в Казахстане, а также анализа проблемных вопросов в этой области. В работе дан анализ казахстанского подхода в настоящем и будущем по приложению различных стабилизационных мер в нефтегазовых контрактах, освещаются проблемные вопросы изменения законодательства в рамках этого направления. Проводится анализ развития законодательных положений по управлению нефтегазовыми контрактами, в частности, по проекту нового Закона Казахстана о недрах. Становление законодательной базы для инвестиций в нефтегазовый сектор Казахстана. Минерально-сырьевой комплекс Казахстана является одной из приоритетных отраслей экономики, обеспечивающих развитие Республики Казахстан. Это обусловлено тем, что Казахстан является страной, обладающей огромным минерально-сырьевым потенциалом. В недрах Республики выявлены, за малым исключением, все элементы периодической системы Менделеева. По разведанным запасам урана, хрома, свинца и цинка Казахстан занимает второе место в мире. По марганцу - третье, по меди - пятое. По запасам угля, железа и золота Казахстан входит в ведущую десятку стран мира. По газу, нефти и алюминию занимает, соответственно, двенадцатое, тринадцатое и семнадцатое место1. Анализ тенденций развития минерально-сырьевых проблем в мире показывает, что в перспективе неизбежен рост потребности в природном минеральном сырье, а развитые страны будут и в дальнейшем проявлять экономическую и политическую активность в богатых минеральными ресурсами районах мира, одним из которых является Казахстан. Помимо богатых природных ресурсов, аграрного и промышленного потенциала, квалифицированных кадров специалистов и грамотной рабочей силы, Казахстан занимает выгодное геополитическое положение между Западом и Востоком, и ценность этого положения в последующем, по-видимому, будет возрастать с учётом ожидаемого бума развития азиатской части мира. Богатые запасы минерального сырья делают Казахстан привлекательными как для отечественных, так и для иностранных инвесторов. В то же время необходимо отметить, что одной из важнейших отраслей, которая создает условия для развития производства и жизнедеятельности населения и во многом определяет экономическую независимость страны, является нефтегазовый комплекс Республики Казахстан. При этом также необходимо отметить, что Казахстан стал известным во всем мире не только и столько благодаря своим природным богатствам, а привлечению иностранных инвестиций, что способствовало развитию экономики в целом, в том числе и нефтегазового комплекса Республики Казахстан. Привлечение иностранных инвестиций в экономику Республики Казахстан, в том числе и нефтегазовый сектор, стало возможным благодаря работе по созданию инвестиционно-привлекательного имиджа Казахстана, чему, в первую очередь способствовало создание соответствующей законодательной базы. Тот факт, что в Казахстан, на сегодня, вложены миллиарды долларов иностранного капитала, большая часть из которых - в минерально-сырьевой комплекс, подтверждает существование в Казахстане законодательной базы, создающей необходимые условия для привлечения иностранных инвестиций и эффективного использования минеральных ресурсов. И наличие соответствующей законодательной базы послужило одной важнейших причин привлекательности Казахстана для иностранных инвестиций. Так, в середине 90-х годов, был принят целый ряд законодательных актов, позволяющих создать устойчивую правовую базу для работы инвесторов в сфере использования минеральных ресурсов. Главными среди них являются Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании» (далее - Указ «О недрах»), Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 28 июня 1995 года «О нефти» (далее - Указ «О нефти») и Закон Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях»2. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в освоение минеральных ресурсов провозглашено одним из основных принципов законодательства Казахстана о недрах и недропользовании (п. 7 ст. 3 Указа «О недрах»). Немаловажное значение для инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики Казахстана, в том числе и деятельности недропользователей, производящих нефтяные операции, имеет налоговое и таможенное законодательство. Примечательно, что основная работа по изменению законодательства по недропользованию по большей части связана именно с изменением налогового и таможенного режима, а также связанными с этим условиями инвестиций в нефтегазовый сектор. Иностранные инвестиции в нефтегазодобывающую отрасль подчиняются нормам общего законодательства об инвестициях. Закон Республики Казахстан от 10 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в Казахстане» регулировал деятельность всех инвесторов, в том числе иностранных. Однако в ст. 4 Закона закреплялось, что инвестиционная деятельность иностранных субъектов в Казахстане регулируется также Законом об иностранных инвестициях, а деятельность советских и иностранных субъектов в свободных экономических зонах - Законом о свободных экономических зонах. Начало формированию внешнеэкономического законодательства в Казахстане положили три взаимосвязанных закона, принятые в конце 1990 г.: Об основных принципах внешнеэкономической деятельности Казахстана (15 декабря 1990 г.); Об иностранных инвестициях в Казахстане (7 декабря 1990 г.); О свободных экономических зонах в Казахстане (30 ноября 1990 г.). В 1991 г. были приняты Закон о валютном регулировании в Казахстане (13 июня 1991 г.) и Закон о концессиях в Республике Казахстан (23 декабря 1991 г.). Важное место в системе внешнеэкономического законодательства занимали Указы Президента Республики Казахстан. Необходимо отметить два указа: «Об обеспечении внешнеэкономической деятельности Казахстана» (31 августа 1991 г.) и «Об организации внешнеэкономической деятельности Республики Казахстан на период стабилизации экономики и проведения рыночных преобразований» (25 января 1992 г.). Последним, в частности, всем юридическим лицам на территории Казахстана независимо от форм собственности предоставлялось право осуществлять без специальной регистрации внешнеэкономическую деятельность, в том числе посредническую, за исключением сделок по экспорту некоторых видов продукции государственного значения (нефти, газа, угля, руды, проката, зерна, хлопка, шерсти и т.п.). Из других нормативных актов следовало бы отметить, в частности, постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 31 октября 1991 г. № 661 «О порядке создания и деятельности на территории Казахской ССР предприятий и организаций с иностранными инвестициями», постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 3 июля 1992 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления земель в пользование совместным предприятиям, международным объединениям и организациям, иностранным юридическим лицам и гражданам для осуществления деятельности на территории Республики Казахстан». Однако наличия общего законодательства об иностранных инвестициях было явно недостаточно. Нефть является стратегическим товаром, ее разведка и добыча - это весьма сложное и дорогостоящее дело, каждое месторождение не похоже ни на одно другое. Требовались специальные нормы, учитывающие специфику нефтяного производства. Кроме того, иностранные подрядчики, которые рискуют крупными капиталами, хотели стабильного и ясного законодательства. Они никак не могли разобраться в многочисленных и противоречивых законах республики. Поэтому нужно было специальное нефтяное законодательство. Во всех нефтедобывающих странах такое законодательство, причем, весьма обширное и разветвленное, существует. Основным законодательным актом в сфере разведки и добычи полезных ископаемых являлся Кодекс о недрах и переработке минерального сырья (принят Верховным Советом Республики Казахстан 30 мая 1992 г.). В соответствии с Конституцией Республики Казахстан в кодексе было закреплено, что недра являются исключительной собственностью республики. Право собственности на недра осуществлялось Верховным Советом. В то же время функции по распоряжению природными ресурсами по закону были переданы правительству республики. В Кодексе предусматривалось предоставление недр в пользование для: - геологического изучения; - добычи полезных ископаемых; - строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Недра для геологического изучения (разведки) предоставлялись на условиях конкурса правительством Республики Казахстан. Для добычи полезных ископаемых право предоставления недр было делегировано Верховным Советом по месторождениям республиканского значения правительству, по месторождениям местного значения - местной администрации. Однако все нефтяные месторождения, учитывая стратегическое значение нефти, предполагалось отнести к месторождениям республиканского значения. Основные положения, закрепленные в Кодексе, применительно к нефти получили развитие в специальном нефтяном законодательстве, начало которому положил Закон о нефти. Проект этого Закона разработан Министерством энергетики и топливных ресурсов при активном участии юристов Института государства и права Национальной академии наук. В подготовке проекта участвовали также юристы Всемирного банка и американской юридической фирмы «Чадборн и Парк». Проект был внесен на мартовскую (1993 г.) сессию Верховного Совета Республики Казахстан3. Мы коснемся только некоторых, наиболее принципиальных и спорных моментов проекта Закона о нефти. Закон построен по модели нефтяного контракта. В нем определены компетенция государственных органов, понятие и виды нефтяных контрактов, права и обязанности сторон, условия проведения нефтяных операций, коммерческие и правовые условия заключаемых контрактов. В понятие нефти включается не только сырая нефть, но и природный газ, а также углеводороды, произведенные из сырой нефти, природного газа, горючих сланцев или смолистых песков. Закон о нефти регулирует отношения, связанные с проведением нефтяных операций, под которыми понимаются все работы, относящиеся к геологоразведке, обустройству, добыче, обработке, обогащению продукции (включая очистку и осушку природного газа, а также извлечение попутных компонентов из нефти), хранению, транспортировке и продаже углеводородов на внутреннем и внешнем рынках. Одним из наиболее острых вопросов, возникающих при обсуждении проекта, был вопрос о компетентном органе, то есть о том, кто с казахстанской стороны должен заключать контракт. Попытки конкретно определить в законе, какое министерство или ведомство должно выступить в роли компетентного органа, ни к чему не привели. Это было связано, во-первых, с борьбой за первенство в заключении контрактов на проведение нефтяных операций между могущественными ведомствами (Министерствами геологии, энергетики и топливных ресурсов, экономики), и во-вторых, с нецелесообразностью определять в условиях постоянно меняющейся структуры органов государственного управления какой-то один орган, который в последующем стабильно длительный срок занимался бы заключением нефтяных контрактов. С изменением экономической и политической ситуации в республике может потребоваться изменение функций существующих или создание новых государственных органов, тогда пришлось бы каждый раз вносить изменения в Закон о нефти. Исходя из этого, в Законе в качестве компетентного органа определено Правительство Республики Казахстан или иной государственный орган, которому оно делегирует права, непосредственно связанные с заключением и исполнением контрактов на проведение нефтяных операций. Такой орган Правительство может определить сразу своим постановлением, или для каждого нефтяного контракта назначать такой орган. Роль компетентного органа в настоящее время возложено на Министерство нефти и газа (до недавнего времени - Министерство энергетики и минеральных ресурсов). Под контрактом в Законе понимается договор между Подрядчиком (Контрактором) и Компетентным органом на проведение нефтяных операций. В зависимости от условий конкретных нефтяных операций допускаются комбинированные и иные формы контрактов. Условия концессионного контракта были определены в Законе о концессиях в Республике Казахстан (принят Верховным Советом 23 декабря 1991 г.). Концессия - это сдача земли и недр в аренду на определенный срок. В мировой практике сейчас классическая форма концессии почти не встречается. Применяется, и то не очень часто, так называемая модернизированная концессия, то есть концессия с элементами договора о разделе продукции, когда на концессионера возлагается ряд дополнительных обязанностей, не характерных для договора аренды. В нашей республике применение договора-концессии, учитывая развитую нефтяную промышленность, было признано на определенных этапах нецелесообразным. Контракты о разделе продукции и на предоставление услуг являются договорами подряда. Республика нанимает подрядчика проводить нефтяные операции за определенную плату. По контракту на предоставление услуг (риск сервис) подрядчик оказывает услуги по проведению нефтяных операций, получая за это вознаграждение в валюте. Пока таких контрактов у нас не заключалось. Наиболее распространенным и подходящим к условиям Казахстана до недавнего времени являлось контракт о разделе продукции (Продакшн шеринг, СРП). Смысл договора заключался в том, что подрядчик осуществлял нефтяные операции (разведку и добычу нефти) за свой счет и на свой риск. В случае обнаружения нефти часть добываемой продукции направляется на возмещение затрат подрядчика (Кост ойл), а оставшаяся часть делится между сторонами в определенной пропорции (Профит ойл). Кроме того, подрядчик уплачивал республике налоги и платежи (бонус, роялти, рентлс). На условиях «Продакшн шеринг» был заключен контракт на разработку месторождения в Актюбинской области с французской фирмой «Эльф-Акитен» сроком на 30 лет. Такой же договор был заключен с фирмами «Бритиш Газ» и «Аджип» на разработку крупнейшего газоконденсатного Карачаганакского месторождения в Уральской области сроком на 40 лет. Определенное распространение получило при разработке нефтяных месторождений создание совместных предприятий, хотя мировая практика показывает недостаточную эффективность подобной формы отношений в нефтегазовой отрасли. Особое место здесь занимает сделка с американской фирмой «Шеврон» на нефтедобычу на Тенгизском месторождении в Атырауской области. По договору между Тенгизнефтегазом и «Шевроном» предполагалось создание совместного предприятия «Тенгизшевройл». Однако созданию предприятия предшествовало заключение соглашения между правительством Республики Казахстан и корпорацией «Шеврон», в котором были оговорены основные экономические условия проекта. «Шеврон» делает миллиардные вложения в развитие нефтедобычи на Тенгизе. Добываемая нефть делится между сторонами в такой пропорции, чтобы обеспечить получение прибыли для сторон в соотношении 80% Казахстану и 20% «Шеврону». Разумеется, Закон о нефти распространяется прежде всего и преимущественно на отношения с иностранными подрядчиками, так как именно здесь возникает больше всего проблем, требующих четкого урегулирования. Однако следует подчеркнуть, что Закон о нефти применяется и в отношениях с национальными подрядчиками. То есть, проведение всех нефтяных операций переводится на контрактную основу, все нефтеразведочные и нефтедобывающие организации должны заключить контракт с Компетентным органом4. Кто может выступать в качестве подрядчика (контрактора) в нефтяном контракте? Подрядчик (контрактор) - любое юридическое или физическое лицо, или объединение таких лиц, государства и/или международные организации, осуществляющие в республике нефтяные операции в соответствии с Законом о нефти. Следовательно, в качестве подрядчика могут выступать не только предприятия, но и граждане (как казахстанские, так и иностранные). Конечно, пока можно только теоретически представить, что гражданин Республики Казахстан возьмется разрабатывать нефтяное месторождение, что касается иностранных граждан - это вполне реально. Что касается предприятий (юридических лиц), то следует различать казахстанские юридические лица и иностранные юридические лица. В целом в Казахстане была подготовлена необходимая нормативно-правовая база для обеспечения деятельности инвесторов в нефтегазовом секторе экономики Казахстана. В то же время, законодательство, регулирующее право недропользования и права недропользователей, в том числе и по вопросам налогового и таможенного регулирования, постоянно по ряду объективных и субъективных причин изменяется вместе с правилами проведения операций по недропользованию, меняются условия инвестиционной деятельности в недропользовании, в том числе и в нефтегазовом секторе. При этом не всегда изменение законодательства в целях его совершенствования приносит положительный эффект. Зачастую такие изменения законодательства бывают продиктованы какими-то частными причинами, задачами преодоления отдельных проблем, решения тактических задач повышения уровня доходов бюджета и т.д., результатом чего становится разрушение сложившихся правовых конструкций, ухудшение правового регулирования операций по недропользованию. В связи с этим необходимо отметить, что законодательство в сфере инвестиционной деятельности в нефегазовом секторе, прошло неоднозначные этапы реформирования и в настоящий момент также переживает период изменений. Основными вопросами, имеющими существенное значение для определения инвестиционной политики государства в нефтегазовом секторе, являются, по нашему мнению, вопросы о способах передачи недр в пользование недропользователю: лицензионно-контрактной системы регулирования проведения нефтяных операций, а также регулирование вопросов собственности на добытую нефть при проведении нефтяных операций и порядок получения государством экономической ренты: применение концессионных условий или условий о разделе продукции в контракте о проведении нефтяных операций. Исторически так уж сложилось, что одним из первых контрактов на проведение нефтяных операций, заключенных после приобретения Казахстаном суверенитета, стал контракт о разделе продукции5. Согласно постановлению Кабинета Министров Республики Казахстан от 10 марта 1992 года № 205 «Об утверждении Договора о сотрудничестве в поиско-разведке и разработке месторождений углеводородов в Актюбинской области Республики Казахстан на условиях раздела продукции, заключенного с фирмой «Эльф Нефтегаз» (Франция)», указанный договор является одним из первых контрактов на проведение нефтяных операций и одним из первых соглашений о разделе продукций, заключенных Республикой Казахстан после принятия Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан (постановление Верховного Совета Казахской ССР от 25 октября 1990 года) и объявления о государственной независимости Республики Казахстан (Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года). То, что один из первых контрактов на проведение нефтяных операций содержал условия о разделе продукции, было обоснованно в какой-то мере публичным правом Казахстана, а также международной практикой осуществления нефтяных операций. Статьей 9 Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан (далее - Декларация о суверенитете) было предусмотрено, что в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности народа, весь экономический, научно-технический потенциал - все национальное богатство, имеющееся на ее территории. Статьей 11 Декларации о суверенитете было установлено право Казахской ССР самостоятельно устанавливать порядок использования природных ресурсов. В статье 11 Конституционного закона Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» (далее - Закон о государственной независимости) также предусматривалось, что в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал. Указанный договор был заключен фактически в период отсутствия казахстанского законодательства по использованию природных ресурсов, использованию недр или порядку заключения нефтяных контрактов, в том числе и соглашений о разделе продукции. Договор с фирмой «Эльф Нефтегаз» был заключен до принятия не только таких действующих в настоящее время законодательных актов, как Закон Республики Казахстан от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании» (далее - Закон о недрах) или Закон Республики Казахстан от 28 июня 1995 года «О нефти» (далее - Закон о нефти), но даже до принятия Кодекса Республики Казахстан от 30 мая 1992 года «О недрах и переработке минерального сырья» (далее - Кодекс о недрах). В период заключения указанного договора, в частности, на территории Республики Казахстан действовали Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 7 декабря 1990 года «Об иностранных инвестициях», Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 10 июня 1991 года «Об инвестиционной деятельности в Казахской ССР», Закон Республики Казахстан от 24 декабря 1991 года «О таможенном тарифе и пошлине», Закон Республики Казахстан от 25 декабря 1991 года «О налоговой системе в Республике Казахстан». В статье 2 постановления Верховного Совета Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года «О введении в действие Конституционного Закона Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан» предусматривалось, что до принятия соответствующих законодательных и иных нормативных актов Республики Казахстан на ее территории могут применяться нормы законодательства СССР и признанные СССР нормы международного права, поскольку они не противоречат Закону о независимости, иным законодательным и нормативным актам Республики Казахстан. Это не умаляло право Республики Казахстан на заключение соглашения о разделе продукции с учетом международного опыта проведения нефтяных операций. Мало того, провозглашенное Декларацией о государственном суверенитете Республики Казахстан и Законом о государственной независимости исключительная собственность Республики Казахстан, составляющая основу ее суверенитета и государственной независимости, на недра и природные ресурсы, создавали основу для заключения Соглашений о разделе продукции. Отсутствие законодательного регулирования соглашений о разделе продукции обусловили необходимость применения международного опыта и международных обычаев, применяемых к соглашениям о разделе продукции. Общеизвестно (что может быть подтверждено любыми справочными источниками, научными экономическими и правовыми изданиями и публикациями по вопросам налогового режима проведения нефтяных операций или операций по недропользованию, международным опытом проведения операций по недропользованию и нефтяным операциям и т.д.), что Соглашения о разделе продукции, относящиеся к так называемой «контрактной системе использования недр», заключаются в правовых системах, исключающих частную собственность на недра и/или минеральные ресурсы, находящиеся в недрах, и являются альтернативой концессии (так называемым «концессионной системе», соглашениям о концессии), предполагающей право собственности недропользователя на недра и /или на минеральные ресурсы, находящиеся в недрах в пределах определенного участка или блока недр6. Главным различием между концессионной (то есть на основе соглашения о концессии) и контрактной (то есть на основе соглашения о разделе продукции) системой является отношение к вопросу о собственности на минеральные ресурсы. Первоначальными источниками различия стали правовые традиции англосаксонских стран и Франции. Концессии, как следует из самого термина, предполагают частную собственность на минеральные ресурсы. Тем не менее, в большинстве стран недра принадлежат государству, но в рамках концессионных договоров права на месторождения передаются добывающим компаниям - недропользователям7. При этом концессионная система предусматривает, по общему правилу, экономическую ренту государства от использования недр в виде получения роялти и налогов недропользователя, а контрактная система - в виде получения роялти и доли от раздела продукции8. При заключении соглашения о разделе продукции в некоторых странах не предусматривается выплата роялти, например, в Индонезии на современном этапе (но при этом присутствует высокая доля государства при разделе продукции). Или даже в некоторых странах предусматривается «отрицательное» роялти - роялти в пользу контрактора, например, на Филиппинах (при достаточно высоком уровне участия государства в операциях по недропользованию). Также в некоторых странах предусматривается роялти в виде процента от учетной прибыли (например, некоторые СРП в Зеландии) и другие разновидности, но в большинстве стран роялти по СРП устанавливается в виде определенного процента от валовой добычи, выплачиваемой государству-собственнику недр до возмещения расходов и раздела продукции. Существенным различием между концессионной и контрактной системой является также и определение права собственности на минеральные ресурсы: при концессионной системе концессионер имеет право собственности на минеральные ресурсы, в том числе и на нефть в устье добывающей скважины, и реализует минеральные ресурсы как собственник, платя при этом все налоги, в том числе и налоги на прибыль от реализации; в то время при контрактной системе (при заключении соглашения о разделе продукции) контрактор (подрядчик) становится собственником минеральных ресурсов только после раздела продукции в определенной точке раздела, как правило, связанного с местом экспорта минеральных ресурсов или с местом передачи минеральных ресурсов транспортной организации (магистральный трубопровод, нефтеналивной терминал, место погрузки твердых минеральных ресурсов грузоперевозчиком и т.д.). Кроме того, контрактор (подрядчик) по Соглашению о разделе продукции получает долю продукции как плату за разработку месторождения и добычу минеральных ресурсов, принадлежащих на праве исключительной собственности государству, и принятие рисков, связанных с разведкой и/или добычей. Так как контрактор (подрядчик) не является собственником добытых минеральных ресурсов и получает свою долю в качестве платы за работу, то Соглашения о разделе продукции не предусматривает, по общему правилу, уплату контрактором (подрядчиком) каких-либо установленных налогов на прибыль или иных налогов (уплачиваемых недропользователем при концессионной системе) и иных обязательных платежей в бюджет, кроме как роялти (платежей за пользования недрами, не связанных с получением прибыли) и доли продукции при ее разделе. При этом с экономической точки зрения, экономическая рента с учетом всего срока использования недр при концессионной и при контрактной системе сопоставимы друг с другом, и разница, по большей части, связана с правовым оформлением и, в некоторой степени, с распределением рисков, в том числе и в связи с различным разрешением вопросов собственности на недра и/или минеральные ресурсы. Еще одно различие между концессионной и контрактной системой заключается в определении права собственности на оборудование, используемое для проведения операций по недропользованию или нефтяных операций. При концессионной системе это имущество относится к собственности концессионера, который получает право на амортизационные отчисления в общеустановленном порядке. При контрактной системе контрактор (подрядчик) имеет право на получение возмещения на затраты по проведению операций по недропользованию (в том числе и стоимости оборудования) за счет добываемой продукции до ее раздела, и после получения такого возмещения это имущество подлежит передаче государству - собственнику недр и добываемых минеральных ресурсов. Кодекс Республики Казахстан 30 мая 1992 года «О недрах и переработке минерального сырья» (далее - Кодекс о недрах 1992 года) стал первым законодательным актом Республики Казахстан в области недропользования. В соответствии с Кодексом о недрах 1992 года недра признавались исключительной собственностью государства, при этом допускалось платное специальное пользование недрами - использование недр для удовлетворения народнохозяйственных и иных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или для размещения подземных сооружений, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. При этом согласно Кодексу о недрах 1992 года разведка, добыча и переработка радиоактивного сырья осуществлялась юридическими лицами на основании лицензий и контрактов в порядке, установленном действующим законодательством. В отношении предоставления недр в пользование предприятиям с иностранным участием, иностранным юридическим и физическим лицам Кодекс о недрах 1992 года предусматривал правило о возможности предоставления как на условиях контракта (под которым предполагалось соглашение о разделе продукции), так и на условиях концессии. При этом до заключения контракта или концессии пользователь недр должен был получить лицензию на специальное пользование недрами. В случае концессии отдельного договора о предоставлении недр в пользование не предусматривалось и все условия о предоставлении недр предусматривались приложениями к лицензии. Следующим этапом реформирования отношений в нефтегазовом секторе стало принятие Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 28 июня 1995 года «О нефти» (далее - Закон о нефти) и Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании» (далее - Указ о недрах). С принятием Закона о нефти законодательно был закреплен порядок предоставления разрешения Подрядчику на проведение Разведки и Добычи на фиксированный срок в пределах Контрактной территории, а также закреплен договорной порядок предоставления Подрядчику права на проведение нефтяных операций на основе Контракта, которым определяются вопросы собственности на добытую нефть, в том числе условия о разделе продукции или концессии, вопросы налогообложения и иные необходимые условия. Фактически, с принятием Закона о нефти допускались как концессионные соглашения, так и соглашения о разделе продукции9. С августа 1999 года при дальнейшем совершенствовании Законов о недрах и о нефти законодательное регулирование операций по недропользованию отказалось от лицензирования деятельности по недропользованию и перешло на контрактную систему предоставления права недропользования. При этом в Закон о нефти были внесены соответствующие изменения и дополнения, в соответствии с которым под контрактами на проведение нефтяных операций стали пониматься как соглашения о разделе продукции, договоры о подряде и возмездном оказании услуг (сервисные контракты), так и договоры концессии. Законы о недрах и о нефти устанавливают общие правила проведения операций по недропользованию, задачи и принципы законодательства, компетенцию исполнительных органов, порядок предоставления права недропользования, заключения контрактов на разведку и добычу, правила учёта государственного фонда и охраны недр, условия безопасности населения и персонала, права и обязанности недропользователя. При этом необходимость и значимость Закона о нефти обусловлена существенными особенностями нефтяных операций, которые заключаются помимо химических, так и физическими свойствами нефти, газа и иных углеводородов, относящихся к понятию нефти, используемому Законом о нефти. В отличие от большинства иных минеральных полезных ископаемых, представленных преимущественно в твердом виде, нефть представлена в жидком или газообразном состоянии, залегающем, как правило, глубоко под землей под большим давлением, что обусловливает специфику извлечения нефти из недр и ее транспортировки, обустройства месторождения и иной сопутствующей нефтяным операциям инфраструктуры. Развитие горного дела во всем мире, международная практика осуществления нефтегазовых операций показывает, что в отношении разработки недр и месторождений полезных ископаемых повсеместно применяется либо концессионная система, либо контрактная, предусматривающая раздел продукции10. Присутствует еще одна система разработки нефтегазовых месторождений - так называемые сервисные контракты с риском и без риска, предусматривающие плату подрядчику за выполнение работ по добыче и освоению месторождения с сохранением за собственником недр - государством права собственности на полезные ископаемые. По своей сущности сервисные контракты можно отнести к однопорядковым договорам с соглашениями о разделе продукции, от которых они отличаются только лишь источником возмещения своих затрат и получения дохода от проведения операций по недропользованию. Если в соглашениях о разделе продукции прибыльная часть подрядчика формируется за счет части добытой продукции, то в сервисных контрактах прибыльная часть формируется за счет платы со стороны заказчика - собственника недр, которая также возмещается собственником за счет добытой продукции. В любом случае, какой-то новой системы проведения нефтяных операций, кроме как концессионной или контрактной (основанной на соглашениях по разделу продукции или сервисном контракте) быть не может. Различия, безусловно, могут быть в каких-то отдельных условиях, в частности, налогообложения, порядка возмещения затрат и т.д., но по сущности отношения между государством - собственником недр и недропользователем будут представлены либо концессионными отношениями, либо контрактными отношениями по разделу продукции или оказанию возмездных услуг11. В то же время в настоящее время при реформировании законодательного регулирования отношений по недропользованию в Казахстане, которая характеризуется разработкой нового Закона о недрах и недропользовании вместо действующего Закона о недрах и Закона о нефти и разработкой нового Налогового кодекса, предусматривающего новый порядок налогообложения операций по недропользованию, делаются весьма интересные заявления, что в Казахстане отказываются от контрактов концессии и соглашений о разделе продукции в сфере недропользования и вводится новый вид контракта, предусматривающий вместо роялти как платы за пользование недрами налог на добычу полезных ископаемых. При этом в качестве доказательства приводится довод, что новый Закон о недрах и недропользовании не предусматривает деление Контрактов на проведение операций по недропользованию на контракты по концессии, соглашения по разделу продукции и сервисные контракты. Необходимо признать, что реформирование операций по недропользованию в настоящее время проводится именно в связи с изменением порядка налогообложения, а не в связи с введением какого-то нового вида контракта на недропользование.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |