Проблемы и перспективы развития административного права в Республике Казахстан^[1]

Подопригора Р., профессор Каспийского общественного университета,

доктор юридических наук

Еще совсем недавно административное право как отрасль права не привлекала внимания ни юристов, ни политиков, ни широкой общественности, ни организаций-грантодателей, во всяком случае в Казахстане. Все усилия и внимание были обращены на другие отрасли права: гражданское и уголовное право, уголовно-процессуальное и трудовое право и т.д.

К административному праву относились как отрасли, которая вроде бы и нужна, но не в такой степени, чтобы уделять ей много внимания и посвящать ей мероприятия.

Однако события, которые происходили и происходят в политико-правовой действительности, заставляют вспомнить о важности административного права. К таким событиям относятся:

- проводимая в стране административная реформа, в которой тон задают не юристы, а экономисты и финансисты. Спустя некоторое время после принятия решения об административной реформе, обнаружилось, что и в нормотворческой, и в правоприменительной деятельности нет четкого понимания, что считать компетенцией, государственной функцией, а что - государственной услугой, чем контроль отличается от надзора и т.д. Понадобилось специальное разъяснение Конституционного Совета^[2]. по вопросам организации государственного управления. Хотя правильнее было бы сначала определиться с такими категориями, а потом принимать решения об административной реформе.

- функционирование государственной службы. Несмотря на все предпринимаемые меры, государственная служба остается неэффективной и затратной.

- коррупция, которая пронизывает государственный аппарат и в борьбе с которой, огромное значение имеют административно-правовые инструменты.

- репрессивный характер законодательства об административных правонарушениях. Если раньше никто не заглядывал в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) по причине смехотворных штрафов и других взысканий, то сегодня КоАП стал очень востребованным актом: санкции выражаются в сотнях тысяч тенге и других неблагоприятных последствиях (запрет деятельности организаций);

- рост публичных споров между гражданами их ассоциациями с одной стороны и государственной администрацией с другой.

- проникновение новых технологий в государственное управление и необходимость их надлежащей правовой регламентации.

Некоторые из этих событий уже оказали влияние на те дискуссии, которые ведутся сегодня и внутри Казахстана и за его пределами, о чем свидетельствует наш форум. Другие еще ждут своего внимания.

К вызовам времени административисты Казахстана оказались не готовы. В сфере науки административного права ничего достойного внимания не происходит. По-прежнему, административно-правовая тематика не является привлекательной для ученых, студентов, магистрантов.

Дефицит существует и на поле издательской деятельности. Литература по административному праву редко попадается на глаза на книжных полках.

Хочется надеяться, что пробуждение административного права даст толчок его развитию, решению проблем, которые лежат в административно-правовой плоскости.

К числу основных современных проблем и тенденций развития административного права относится:

1. Возвращение к правильному пониманию административного права. Еще совсем недавно понятие административного права ассоциировалось исключительно с вопросами административных правонарушений и ответственности за них. Сегодня, когда говорят об административном праве, имеют ввиду и административную юстицию, и административные процедуры и многие другие вопросы.

2. Переосмысление роли административного права. До сих пор его значение видится в обслуживании интересов государства. Особенно ярко это проявляется при исследовании статуса граждан и негосударственных организаций. До сих пор в законодательстве присутствуют архаичные положения об обязательности государственной регистрации некоторых субъектов права (общественные и религиозные объединения). До сих пор в отношении граждан существуют различные административно-правовые режимы, часть из которых не вызвана особой необходимостью.

При этом административное право очень пассивно, когда речь идет об ограничениях и рамках деятельности государственного аппарата.

Поэтому очень актуальной становится постановка вопроса о необходимости, достаточности, обоснованности введения таких административно-правовых инструментов как регистрация, лицензирование, аккредитация, аттестация, отказ от чрезмерного санкционирования государственными органами различных видов деятельности.

Справедливости ради надо сказать, что есть определенные подвижки в бизнес среде в которой создаются различного рода гарантии предпринимательской деятельности, устраняются административные барьеры. Но когда речь идет о гражданском обществе, социально-культурной сфере государство не сдает свои позиции, поскольку здесь затрагиваются политические интересы.

 3. Организация и деятельность государственного аппарата. С одной стороны в системе органов государственной администрации все достаточно четко структурировано. С другой стороны, обнаруживается целый ряд проблем, представляющих интерес для административно-правовой науки.

Одной из таких проблем является количество органов государственной администрации, число которых только на республиканском уровне достигает 100.

Другая проблема видится в отсутствии четких критериев отнесения того или иного государственного органа к числу министерств или иных бюрократических структур. Поэтому орган с легкостью переходит из одного состояния в другое, что обуславливает неразбериху, постоянную перетряску аппарата, периодическое переподчинение одних структур другим. Роль административного права видится в разработке критериев для определения органов в системе построения государственной администрации.

Следующая проблема связана с перекосом в выполнении функций в сторону контрольно-надзорных функций. На практике таким функциям как планирование, прогнозирование, мотивация практически не уделяется соответствующего внимания. И, наоборот, контрольно-надзорные функции приобретают первостепенное значение. Безусловно, контроль и надзор одни из важнейших функций государственного управления, но общество просто задыхается от обилия контрольно-надзорных структур, которые нередко дублируют друг друга. К примеру, надзором за финансовой дисциплиной и уплатой налогов осуществляют около 7 органов. Понятно, что финансовая дисциплина очень важный вопрос, но такое число контролеров вызывает удивление.

Наконец, еще одна проблема связана с т.н. вспомогательными государственными органами. Речь идет о таких структурах, как администрация Президента, канцелярия Премьер-министра, аппараты акимов. Проблема в данном случае выражается в том, что несмотря на свою вспомогательность, они начинают перетягивать на себя многие управленческие функции.

4. Государственная служба. В принципе в Казахстане создано неплохое и достаточно прогрессивное законодательство. Но тем не менее, остаются вопросы профессионализма, создания стимулов для привлечения достойных кандидатов на государственную службу, продвижения по служебной лестнице.

В теоретическом плане, в связи с принятием Трудового кодекса, стала очевидной проблема отнесения государственной службы к институту трудового права с его договорной направленностью или к административному праву с его императивностью. В последнее время в этом комплексном институте все больше доминируют категории и подходы трудового права, что, по нашему мнению, неверно, учитывая публично-правовой характер государственной службы. В практическом плане до сих пор актуальными являются вопросы ответственности государственных служащих, которые неразрывно связаны с обсуждаемыми сегодня вопросами административной юстиции. Неразработанность механизмов привлечения к ответственности чревато не только безнаказанностью чиновников, но и созданием атмосферы неверия в способность законного решения вопросов в административном порядке.

Острейшей проблемой является коррупция. Причем чем больше сил стягивается на борьбу с коррупцией, тем больше ее проявления. Проблему надо решать не только с помощью многочисленных круглых столов и семинаров, усиления ответственности, но и с помощью внедрения новых технологий в государственное управление, сокращения потенциально коррупциогенной разрешительно-регистрационной деятельности.

5. Административные процедуры. В последнее время все больше и больше внимания уделяется позитивным административным процедурам, долгое время находившимся в забвении.

К сожалению, правовое обеспечение отстает от этого внимания. У нас есть достаточно лаконичный (25 статей) Закон об административных процедурах от 27 ноября 2000 г. и огромное количество актов, где содержатся многочисленные процедуры.

Одна из современных задач административного права состоит в создании правовых основ для универсализации многочисленных процедур, гарантий граждан и организаций при их осуществлении, что должно найти отражение в более серьезном Законе. При этом мы осознаем всю утопичность идеи создания акта, который бы охватывал все административные процедуры.

Другая проблема, которая требует пристального внимания это технологизация государственного управления, внедрение новых форм осуществления управленческих действий, обслуживания населения. Речь идет о таких явлениях как электронное правительство, центры обслуживания населения, электронный документооборот. Эти технологии все больше входят в повседневную жизнь. Но консервативное по природе законодательство не успевает за этими изменениями, поэтому возрастает роль подзаконных актов, которые оперативно регулируют новые процессы. Требуются серьезные изменения в законодательных актах об обращениях граждан, доступе к информации, использовании электронных ресурсов, равно как внимание к т.н. неправовым формам управления.

6. Административная юстиция. Вопрос, который также приобретает все большую остроту в последнее время. Количество споров с участием государственных органов выросло в разы. Сегодня среди участников спора можно увидеть гражданина и Правительство, юридическое лицо и министерство.

До настоящего времени споры граждан, юридических лиц с государственной администрацией разрешаются судами по правилам Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, во многом сохранившим подходы еще советского гражданско-процессуального законодательства.

Причем, если спорят гражданин и орган, то дело будет рассматривать обычный суд; если спорят юридическое лицо и государственный орган, то дело будет рассматривать специализированный межрайонный экономический суд, только по тому основанию, что спорят два юридических лица. Возникают трудно объяснимые ситуации, когда дело о запрете политической партии или отказе в государственной регистрации юридического лица рассматривается экономическим судом.

Многие понимают, что реформы назрели. В связи с чем, разрабатывается Административно-процессуальный кодекс, предлагается переориентация деятельности административных судов на рассмотрение публично-правовых споров, а не дел об административных правонарушениях.

Вместе с тем, несколько настораживает подход законодателя. Проект подготовленного в Казахстане проекта административно-процессуального кодекса по сути представляет собой компиляцию соответствующих разделов других актов: ГПК и КоАП.

Такой подход вряд ли принципиально решит проблему создания административной юстиции. Уже сейчас, к примеру, непонятно, кто будет рассматривать споры - общие суды или административные суды. Не успев создать институционально систему административной юстиции, уже ведется речь о необходимости финансовых, налоговых судов, т.е. судов административных по своей сути. При такой спешке трудно ожидать положительных результатов.

7. Административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях. О проблемах КоАП не говорит только ленивый. В свое время его проспали все и предприниматели, и правозащитники и даже государственные служащие.

К основным проблемам действующего КоАП относятся:

- Репрессивность. Некоторые взыскания по своим размерам превосходят

уголовные меры наказания.

- Внутренняя и внешняя противоречивость. Положения КоАП входят в противоречие с актами другого законодательства, а статьи особенной части не соответствуют статьям общей части.

- Отсутствие индивидуализации наказания.

- Вмешательство в сферу частно-правовых отношений.

- Нерешенность многих процессуальных вопросов.

К сожалению, предлагаемый сегодня новый КоАП воспроизводит ошибки, в том числе, серьезные методологические ошибки, действующего Кодекса и, по сути, представляет собой не новый документ, а почищенный действующий КоАП.

Перечень проблем административного права и административного законодательства можно продолжать. И отрадно, что к этим проблемам привлекается все больше внимания. Но хотелось бы, чтобы решение этих проблем было не декоративным, а фундаментальным. А для этого необходимо привлечение серьезного научного потенциала, грамотное использование зарубежного опыта, широкое обсуждение фундаментальных актов, чему посвящен наш форум, результаты которого непременно скажутся и на совершенствовании законодательства и, что более важно, на состоянии правоприменительной практики.