Создание административной юстиции и реформа административного права в Украине[1]

Куйбида Р., к.ю.н., заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ (Украина), член кафедры правосудия, Киевского национального университета имени Тараса Шевченко. (Киев, Украина)

За время независимости Украины административное право как наука, учебная дисциплина и отрасль законодательства претерпело много изменений.

В науке преимущественно удалось преодолеть понимание административного права как, прежде всего, карательной отрасли права. Институт административного правонарушения перестал быть центральным. На первое место вышла «человекоцентрическая» концепция административного права, согласно которой административное право должно служить обеспечению прав человека, юридических лиц, а также упорядочивать публичную администрацию (исполнительную власть и местное самоуправление) для выполнения этой миссии. Административное право является регулятором деятельности административных органов и ограничителем их произвола.

В научный оборот постепенно вводятся такие понятия как: публичная администрация, публичная служба, административные процедуры, административные услуги, административный акт, административный договор. Относительно самостоятельной отраслью научного познания стал административный (судебный) процесс.

В 2000 г. на рассмотрение украинского парламента был внесен проект Концепции реформы административного права. До его утверждения так и не дошло, - по тем соображениям, что не в компетенции парламента указывать, как развиваться науке административного права. Принятие этой Концепции могло бы послужить не только стимулом, но и ограничением для такого развития. Но как документ, который был наработан ведущими представителями украинской науки административного права, он сыграл важную методологическую роль.

С 1998 г. с регулярностью в 2-3 года проводятся большие национальные научно-теоретические конференции по вопросам развития административного права. С созданием системы административной юстиции наблюдается все больший интерес ученых к решению научных задач, которые имеют более практическое значение, а также интерес судей к научным исследованиям в области административного права. Все чаще ученые и судьи встречаются на специализированных конференциях, круглых столах, семинарах, экспертных встречах.

Несколько отстает от науки административного права преподавание этой отрасли юриспруденции. Первый учебник по административному праву Украины появился только в 1999 г. До этого было издано лишь несколько курсов лекций. К сожалению, в сознании студентов многих вузов административное право как учебная дисциплина и далее ассоциируется с изучением Кодекса об административных нарушениях.

В прошлом году состоялась первая национальная научно-практическая конференция по реформированию преподавания административного права. Участники конференции пришли к выводу о необходимости радикального обновления рабочих программ по учебным дисциплинам, которые составляют цикл административного права, приближению их содержания к программам в вузах европейских стран.

Что касается развития административного законодательства, то принятые законодательные акты можно поделить на те, что регулируют организацию и деятельность публичной администрации, и те, что касаются содействия реализации прав физических и юридических лиц. К первым относятся, в частности, Законы «О местном самоуправлении в Украине» (1997), «О местных государственных администрациях» (1999), «О Кабинете Министров Украины» (2006), «О государственной службе» (1993), «О службе в органах местного самоуправления» (2001), «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» (2003), «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (2007). Ко вторым можно отнести Законы «Об объединениях граждан» (1992), «Об информации» (1992), «О печатных средствах массовой информации (прессу) в Украине»(1992), «О телевидении и радиовещании» (1993), «Об обращениях граждан» (1996), «О свободе перемещения и свободном выборе места жительства» (2003), «О социальных услугах» (2003) и множество других законов.

Очень важным шагом для развития административного права стало создание системы административной юстиции. Концепцией судебно-правовой реформы, утвержденной Парламентом в 1992 г., было предусмотрено постепенное введение административной юстиции: начиная от специализации судей и создания специализированных судебных коллегий и заканчивая созданием вертикали административных судов. Создание системы административных судов было предусмотрено также Концепцией административной реформы в Украине, одобренной Президентом в 1998 г. Решение о введении административных судов было принято Законом «О судоустройстве Украины» (2002), который определил место административных судов в системе судов общей юрисдикции и установил трехлетний срок для их создания. Фактически система административных судов создавалась в течение почти семи лет - с октября 2002 по март 2009 г.

Сегодня административная юстиция в Украине представлена административным судопроизводством и административными судами.

Административное судопроизводство. В Украине введение административного судопроизводства состоялось одновременно с реформой гражданского судопроизводства. Так, новый Гражданский процессуальный кодекс был принят в 2004 г., а Кодекс административного судопроизводства - в 2005 г., оба они вступили в силу одновременно - с 1 сентября 2005 года. В гражданском процессе принцип объективной истины уступил принципам диспозитивности и состязательности. Гражданское судопроизводство было очищено от элементов инквизиционного (розыскного) процесса. Вместе с тем одним из принципов административного судопроизводства стал принцип официального выяснения обстоятельств по делу, который обусловил более активную роль суда.

Задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических и юридических лиц от нарушений со стороны публичной администрации - субъектов властных управленческих полномочий. Чтобы обратиться в административный суд в Украине нет обязательной необходимости обжаловать решения, действия или бездействие административного органа в административном порядке. Такое правило вывел из Конституции Украины Конституционный Суд.

Административное судопроизводство является более доступным и благоприятным для частных лиц в отношении судебных издержек по сравнению с другими видами судопроизводства. Плата за обращение в суд является минимальной. В случае выигрыша истец - частное лицо может получить от ответчика - административного органа компенсацию всех понесенных им судебных издержек. Если же в удовлетворении иска будет отказано, то на истца может быть возложена обязанность компенсировать ответчику только судебные издержки, связанные с привлечением свидетелей и проведением судебных экспертиз (расходы публичной администрации на правовую помощь, на прибытие в суд и т.п. с истца не взыскиваются).

В административном судопроизводстве установлен годичный срок для обращения в административный суд за защитой своих прав, если иной срок не предусмотрен специальными законами. Пропуск этого срока без уважительных причин является основанием для отказа в удовлетворении иска, только если на этом настаивает ответчик.

Большинство административных дел разрешаются судом по месту жительства (нахождения) частного лица. Для населения это более удобно, хотя, конечно, для административных органов это вариант менее приемлем. Лишь, как правило, дела об оспаривании нормативно-правовых актов рассматриваются по месту нахождения ответчика - административного органа. Это должно предупредить предъявление исков в отношении одного и того же акта в разные суды.

С целью обеспечения объективности и предотвращения влияния на суд предусмотрена возможность рассмотрения административных дел в первой инстанции коллегиальным составом суда - в определенных делах, а также по ходатайству стороны или по инициативе судьи.

Правила административного судопроизводства установили презумпцию вины административного органа, то есть обязанность доказывания правомерности решений, действий или бездеятельности органа - ответчика возложена на него самого, а не на истца. Это обеспечивает неравным в публично-правовых отношениях субъектам равенство в судебном процессе.

Публичная администрация обязана предоставить суду все имеющиеся у нее материалы, которые могут служить доказательствами по делу, независимо от того, в чью пользу они могут быть истолкованы.

В силу принципа официального выяснения обстоятельств по делу административный суд более активен, нежели суд в гражданских делах, в частности, он не ограничен доказательствами, предоставленными сторонами, а может собирать их по собственной инициативе. Во время судебного разбирательства суд имеет право задавать вопросы участникам процесса в любое время допроса, а не только после допроса их сторонами, как в гражданском судопроизводстве.

Кроме того, он уполномочен как по собственной инициативе, так и по ходатайству истца принимать меры к обеспечению административного иска (меры временной защиты): приостановить действие обжалованного административного акта или запретить совершать определенные действия. Основаниями для этого могут стать:

- наличие явной опасности причинения вреда правам истца до принятия решения в административном деле;

- невозможность после удовлетворения иска защитить эти права, если эти меры не будут приняты;

- необходимость применения значительных усилий и издержек для восстановления прав истца в случае удовлетворения иска;

- наличие явных признаков неправомерности решения, действия или бездействия публичной администрации.

Следует заметить, что в подавляющем большинстве случаев обжалование в суд нормативного или индивидуального административного акта автоматически не приостанавливает его действие, чтобы не было возможности подачей необоснованных исков препятствовать деятельности публичной администрации.

В Украине рассмотрение судом вопроса об обеспечении иска подробно урегулировано. В частности, такое рассмотрение возможно и в отсутствии ответчика. Но впоследствии, если ответчик убедит в отсутствии оснований для обеспечения иска, суд может отменить меры обеспечения.

Сторонам предоставлена возможность примирения, но невыполнение условий примирения влечет за собой возобновление производства по делу. Реализация права истца на отказ от иска, а также примирение сторон находятся под тщательным контролем суда: суд проверяет, не нарушаются ли при этом закон либо права, свободы и интересы других лиц.

Ликвидация органа публичной администрации не является основанием для прекращения производства по делу, а предполагает привлечение как правопреемника органа, уполномоченного предпринять меры для восстановления нарушенных прав.

В случае неявки ответчика - представителя публичной администрации, надлежащим образом уведомленного о судебном заседании, без уважительных причин или без сообщения им о причинах неявки рассмотрение дела не откладывается, и спор может быть разрешен на основании имеющихся доказательств.

Предусмотрена возможность рассмотрения и разрешения дела в письменном производстве на основании имеющихся доказательств без проведения судебного заседания и без участия сторон.

Правила административного судопроизводства устанавливают особые критерии для оценки решений, действий или бездеятельности административного органа:

- соблюдены ли органом основания, границы полномочий и способ, которые предусмотрены законом;

- принято ли решение, совершены действия с использованием полномочия с целью, с которой это полномочие предоставлено;

- принято ли решение, совершено (не совершено) действие обосновано, т.е. с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения или совершения действия;

- принято ли решение, совершено (не совершено) действие разумно (рассудительно), добросовестно, беспристрастно, с соблюдением принципа равенства, предотвращая несправедливую дискриминацию;

- принято ли решение, совершены действия пропорционально, в частности, с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав либо интересов лица и целями, на достижение которых направлены эти решение (действия);

- принято ли решение с учетом права лица на участие в процессе принятия решения;

- принято ли решение, совершены действия своевременно, т.е. в течение разумного срока.

По-существу, эти критерии являются принципами административной процедуры, но ввиду отсутствия кодекса или закона об административной процедуре законодатель решил закрепить их в качестве критериев для судебной оценки деятельности публичной администрации.

Поскольку в административном материальном праве (в отличие от гражданского права) отсутствует перечень способов защиты прав, то в Кодексе административного судопроизводства Украины предусмотрен ориентировочный, но не исчерпывающий перечень таких способов защиты административным судом нарушенных прав. Так, в случае удовлетворения административного иска суд может принять постановление:

- о признании неправомерными решения публичной администрации или отдельных его положений, действий или бездействия и об отмене решения или отдельных его положений, повороте исполнения этого решения либо отдельных его положений с указанием способа его осуществления;

- об обязательстве ответчика к совершению определенных действий;

- об обязательстве ответчика к воздержанию от осуществления определенных действий;

- о взыскании с ответчика денежных средств;

- о признании наличия или отсутствия компетенции (полномочий) органа публичной администрации или должностного лица.

Суд может принять другое постановление, которое бы гарантировало защиту прав, свобод, интересов физического или юридического лица в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны публичной администрации. Суд с целью полной защиты прав частного лица, которые оно стремится защитить, также вправе выйти за пределы исковых требований.

После постановления судебного решения и вступления его в законную силу суд вправе обязать ответчика - публичную администрацию предоставить отчет об исполнении судебного решения. По результатам рассмотрения отчета или в случае его непредоставления в установленный срок суд может постановить частное определение о привлечении виновных лиц к ответственности.

Чтобы лучше понять некоторые особенности административного судопроизводства, для сравнения отметим, что в украинском гражданском процессе все дела в первой инстанции рассматриваются судьей единолично (за незначительными исключениями, когда к рассмотрению также привлекаются народные заседатели). Доказательную базу по делу искового производства формируют исключительно лица, участвующие в деле; суд не истребует доказательства по собственной инициативе и не имеет права выходить за пределы исковых требований. Признанные сторонами обстоятельства не входят в предмет доказывания. Меры обеспечения иска принимаются судом только по инициативе стороны. Исходя из принципа диспозитивности, в случае отказа от иска или заключения мирового соглашения суд прекращает производство по делу. Лишь по ходатайству сторон суд проверяет условия мирового соглашения, чтобы в случае ее невыполнения можно было обеспечить его принудительное исполнение. Ликвидация юридического лица - стороны по делу является основанием для прекращения производства, поскольку отсутствует правопреемник.

По правилам административного судопроизводства разрешаются такие публично-правовые споры:

- споры физических и юридических лиц с административным органом относительно обжалования его решений (нормативных или индивидуальных правовых актов), действий или бездействия;

- споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы;

- споры между административными органами по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий;

- споры, возникающие по поводу заключения и выполнения административных договоров;

- споры по обращению административного органа в случаях, установленных законом (речь идет прежде всего о судебном контроле за ограничением конституционных прав: запрещении проведения митинга или ином ограничении права на мирное собрание, принудительном прекращении деятельности объединения граждан, принудительном выдворении иностранца и др.);

- споры из правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума.

Требования о возмещении вреда, причиненного публичной администрацией, рассматриваются административным судом, если истец их заявил в одном производстве с требованием признать ее решения, действия или бездействие неправомерными. Иначе требования о возмещении ущерба разрешаются судами в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства.

Вместе с тем компетенция административных судов не распространяется на публично-правовые споры, которые рассматриваются по правилам конституционного или уголовного судопроизводства. Также административные суды не налагают административные взыскания на физические лица.

Несмотря на то, что в Украине вопросы юрисдикции урегулированы достаточно подробно, после введения административного судопроизводства проблема разграничения видов судебной юрисдикции стала одной из самых сложных в судебной практике.

В Кодексе административного судопроизводства отдельной главой предусмотрены процессуальные особенности таких категорий дел:

- об обжаловании нормативно-правовых актов;

- относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума;

- о досрочном прекращении полномочий народного депутата Украины в случае невыполнения им требований несовместительности;

- об обжаловании решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы (она занимается исполнением судебных решений и исполнительных документов, изданных на основании других решений);

- относительно ограничений в реализации права на мирные собрания.

В этих делах установлены особенности сроков обращения в суд, подсудности, последствий неприбытия сторон в судебное заседание, представительства, исчисления процессуальных сроков, обжалования и пересмотра судебных решений и т.п. По всем другим вопросам применяются общие правила административного судопроизводства.

Интересными могут быть, например, особенности рассмотрения дел об обжаловании нормативно-правовых актов. Так, право оспорить нормативно-правовой акт имеют лица, относительно которых он применен, а также лица, являющиеся субъектом правоотношений, в которых будет применен этот акт. В случае открытия производства в административном деле по обжалованию нормативно-правового акта суд обязывает ответчика опубликовать объявление об этом в издании, в котором этот акт был или должен был быть официально обнародован. Если объявление опубликовано своевременно, считается, что все заинтересованные лица, в том числе и те, которые не являются сторонами, должным образом уведомлены о судебном рассмотрении дела. Лица, на которых распространяет действие этот акт, имеют право вступить в дело. Но, если они этого не сделали, то они лишаются права на обжалование судебного решения в этом деле. Резолютивная часть постановления суда о признании недействительным нормативно-правового акта безотлагательно публикуется ответчиком в издании, в котором он был официально обнародован, после вступления постановления в законную силу.

Административные суды. Одной из особенностей украинской модели административного судопроизводства является то, что административные суды наряду с общими и хозяйственными судами входят в систему судов общей юрисдикции. Поэтому наивысшей инстанцией для них является Верховный Суд Украины.

Систему специализированных административных судов составляют:

- 27 окружных административных судов (действуют на уровне областей);

- 7 апелляционных административных судов (вскоре должны быть созданы еще два);

- Высший административный суд Украины.

Кроме того, с целью лучшего обеспечения доступности административной юстиции рассмотрение определенных категорий административных дел в первой инстанции отнесено к полномочиям 666 местных общих судов (действуют на уровне городов и районов), которые территориально являются наиболее приближенными к населению. При рассмотрении таких дел эти суды считаются административными в процессуальном смысле и руководствуются Кодексом административного судопроизводства.

Первой инстанцией являются:

- местные общие суды - по делам, где одной из сторон является орган местного самоуправления, по всем делам относительно обжалования физическими лицами наложенных на них административных взысканий, а также по всем пенсионным и иным социальным спорам;

- окружные административные суды (действуют на уровне областей, а поэтому считаются менее податливыми влиянию местной власти) - по делам, где одной из сторон является орган государственной власти, кроме тех, которые рассматриваются местными общими судами.

Дела об обжаловании действий или бездействия должностных лиц местных органов исполнительной власти рассматриваются местным общим судом или окружным административным судом по выбору истца.

Второй (апелляционной) инстанцией для административных дел, рассмотренных местными общими судами и окружными административными судами, являются апелляционные административные суды. Апелляционная инстанция пересматривает дело с точки зрения правильности установления обстоятельств и применения к ним закона.

Третьей (кассационной) инстанцией является Высший административный суд Украины. Кассационная инстанция не устанавливает обстоятельств в деле, а пересматривает решения судов только с точки зрения их законности. В отдельных категориях избирательных споров Высший административный суд может также быть судом первой или апелляционной инстанции - он в таких спорах принимает окончательные решения.

В Верховном Суде Украины действует Судебная палата по административным делам, уполномоченная пересматривать судебные решения по административным делам в исключительных случаях (неодинаковое применение закона судом кассационной инстанции; наличие решения Европейского суда по правам человека, исполнение которого требует пересмотра судебных решений в административном деле).

Сопоставляя запланированное количество судей в административных судах (более 1 тис.) с населением Украины (около 48 млн.), можно прийти к таким выводам:

- на одного судью окружного административного суда должно приходиться около 70 тыс. жителей (15 судей на 1 млн. населения);

- на одного судью апелляционного административного суда - около 130 тыс. жителей (8 судей на 1 млн. населения);

- на одного судью Высшего административного суда Украины - 480 тыс. жителей (2 судьи на 1 млн. населения).

Если учесть, что административные дела также рассматривают судьи местных общих судов, то на одного такого судью приходится около 10 тыс. жителей (или 100 судей на 1 млн. населения). Однако следует учитывать, что не все судьи местных общих судов рассматривают административные дела, поскольку эти суды разрешают также гражданские и уголовные дела.

Результаты создания административной юстиции. Несомненным достижением системы административной юстиции в Украине является наличие правил, которые учитывают специфику разрешения публично-правовых споров и являются максимально благоприятными для частных лиц в отстаивании своих прав от нарушений со стороны административных органов. Процессуальное законодательство способствует привлекательности административного судопроизводства: незначительный размер судебных издержек, действие презумпции вины административного органа, активность суда в истребовании доказательств и т.д.

Административные суды получили большой кредит доверия в обществе и пытаются его оправдать. Они охотно применяют Конституцию Украины, международные документы в области прав человека, практику Европейского суда по правам человека и руководствуются приоритетностью прав человека. Судьи административных судов прошли специальную подготовку, а поэтому более качественно рассматривают административные дела по сравнению с другими своими коллегами. Они больше готовы удовлетворять иски частных лиц к органам власти.

Высокий уровень доверия граждан к административным судам подтверждается и неожиданно большим количеством их обращений в эти суды. Как свидетельствуют социологические исследования, участники судебного процесса и эксперты склонны считать, что коррупция гораздо менее присутствует в административных судах, нежели в других судах[2].

Персонал в административных судах более приветлив к человеку. Участников процесса лучше информируют об их процессуальных правах и обязанностях, в частности, путем выдачи памяток.

Благодаря административным судам принципы верховенства права и законности постепенно внедряются в деятельность всей публичной администрации. Теперь чиновник, рассматривая дело гражданина, предприятия или организации, знает, что его решение может стать предметом рассмотрения в административном суде. А значит, он вынужден задуматься над тем, как оформить то или иное решение, на какую норму закона сослаться, чтобы потом оно не было отменено административным судом. Ведь Кодексом административного судопроизводства именно на него, на представителя власти, возлагается обязанность доказывать правомерность своих решений, действий или бездействия.

Создание административной юстиции дало мощный импульс для развития науки административного права. Наличие судебной практики по вопросам деятельности публичной администрации стает неисчерпаемым источником для исследователей и создателей нового украинского административного права. В то же время наука стала очень востребованной административными судами. Ученые гораздо чаще вовлечены в решение практических проблем, наука стает все более прикладной.

Проблемы административной юстиции. Ни одна реформа в краткосрочной перспективе не дает только положительные результаты. Деятельность административных судов позволила выявить множество недостатков материального права, а также пробелов в науке административного права.

Проблемой является не всегда однозначная практика по вопросам размежевания административной юрисдикции и других видов судебной юрисдикции. Эту проблему усиливает непоследовательная практика высших инстанций по некоторым категориям дел. Прежде всего, речь идет о приватизационных спорах, спорах относительно земельных участков, других спорах о праве собственности с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления, спорах о государственных закупках, концессии, распределению продукции, спорах с участием Антимонопольного комитета и др. Даже ученые не имеют единой позицией по этим проблемам. Например, представители науки гражданского и хозяйственного права склонны считать, что в процедурах приватизации, государственных закупок и т.д. административные органы действуют от имени собственника - государства или территориальной общины, а поэтому реализуют право собственности, что подтверждает частноправовую природу этих отношений. В то же время представители науки административного права чаще считают эти отношения публично-правовыми, поскольку административные органы не имеют свободы волеизъявления, их дискреция четко ограничена, а решения по поводу приватизации, госзакупок и др. принимаются в результате административных процедур.

Еще одной проблемой остается недостаточная урегулированность процедур в деятельности административных органов. Она обусловлена тем, что из-за пробелов в административном материальном праве порядок и способ деятельности субъектов часто не определен. Закон или кодекс об административной процедуре в Украине отсутствует. Кодекс административного судопроизводства закрепил лишь общие принципы, которыми органы власти должны руководствоваться при осуществлении своей деятельности, чтобы не проиграть дело в административном суде.

Третьей проблемой можно назвать переполненность административных судов делами «административный орган против лица». Это дела, истцом в которых является административный орган, а ответчиком - лицо, чаще всего юридическое. Такое положение не соответствует самой идее административной юстиции, целью которой является защита от нарушений со стороны государства. Кодекс административного судопроизводства определил перечень исключительных случаев, когда частное лицо может быть ответчиком по административным делам, которые вытекают из Конституции (прекращение деятельности объединения граждан, запрет митингов и демонстраций, выдворение иностранцев), а также предусмотрел, что другие такие случаи могут быть установлены законами. К сожалению, других оснований для обращения административного органа с иском к лицу, установленных различными законами, оказалось слишком много (несколько десятков законов), и законодатель постоянно их расширяет. Чаще всего это дела, где лицо и не отрицает своей вины, и их вообще не нужно выносить на рассмотрение судов, как это делается сегодня, потому что суды должны быть арбитром только в спорных правоотношениях.

Проблемой также является недостаточная правовая культура административных органов. В частности, это проявляется в отсутствии эффективных механизмов принятия решений в вертикали органов власти об обжаловании судебных постановлений. Административные органы, руководствуясь гласными и негласными указаниями вышестоящих органов, даже осознавая свою неправоту, во всех делах используют все возможности для обжалования судебных постановлений, принятых не в их пользу. То есть постановление суда в пользу частного лица практически всегда обжалуется административным органом. Неудивительно, что такое тотальное обжалование затягивает принятие окончательного решения по делу и создает очень большую нагрузку на суды высших инстанций.

Часто административные органы просто игнорируют решения административных судов. Пренебрегают судебными постановлениями даже должностные лица самого высокого уровня. К сожалению, постановления административных судов против административных органов не всегда становятся поводом для пересмотра последними своей административной практики и приведения ее в соответствие с законом. Проблема ненадлежащего исполнения судебных решений в административных делах плохо сказывается на доверии к административной юстиции. Она обусловлена не только недостаточной правовой культурой, но и изъянами законодательства. Так, постановления административных судов в пользу лица, прежде всего в спорах относительно пенсионного и иного социального обеспечения, зачастую не исполняются из-за отсутствия средств в государственном бюджете на такие цели.

С начала своей деятельности административные суды вследствие нехватки кадров страдают от большой нагрузки. В 2008 г. на одного судью окружного административного суда поступило в среднем 1160 дел, завершено рассмотрение 750 дел; на одного судью апелляционного административного суда поступило 900 дел, рассмотрено - 430. В 2009 г. поступление новых дел на одного судью окружного административного суда несколько уменьшилось, но остаток нерассмотренных дел все же остается большим. Намного сложнее ситуация в апелляционных административных судах и в Высшем административном суде.

Несмотря на существующие проблемы, можно утверждать, что административные суды пользуются в обществе достаточно высоким уровнем доверия, а те факторы, которые плохо сказываются на авторитете административной юстиции, преимущественно не связаны с недобросовестностью или непрофессионализмом судей этих судов.

Приоритетные направления развития административного права и законодательства

Потребности практики административного судопроизводства ставят перед юридической наукой новые задания. Во-первых, нужно определится с пределами предмета административного права, а также гражданского и хозяйственного права. Ведь от ответов на эти вопросы зависит разграничение судебной юрисдикции. В частности, актуальным в этом аспекте является вопрос о критериях размежевания административного договора и гражданско-правового или хозяйственного договоров. Понятие административного договора использовано в Кодексе административного судопроизводства для определения юрисдикции административных судов. Но в нормах материального права такой термин пока не используется, поэтому существуют трудности в идентификации многих видов договоров как административных.

Во-вторых, требуют законодательного оформления наработки представителей науки административного права в сфере административных процедур. Проект Административно-процедурного кодекса несколько раз вносился на рассмотрение парламента, но это пока не дало результатов. Предметом его регулирования должны стать отношения частных лиц с административными органами, в частности по поводу предоставления административных услуг, а также при исполнении административными органами контролирующих полномочий. Требует развития доктрина административного акта, в том числе вопросы его исполнения, обжалования, недействительности, отмены самим органом или в судебном порядке. Эти вопросы должны получить также четкое законодательное разрешение.

Практика административных судов подчеркнула недостатки законодательства о публичной службе. В частности, она подтвердила необходимость разграничения политических и административных должностей, о чем давно говорят ученые - административисты. Так, если политики могут быть уволены по политическим соображениям, то государственные служащие - нет. Более тщательной проработки требуют вопросы соотношения законодательства о публичной службе и трудового законодательства.

Результаты рассмотрения судами многих дел о непредоставлении публичной информации по информационному запросу показали недостаточную прозрачность деятельности многих органов, а также вскрыли недостатки информационного законодательства. Например, почти не урегулирован вопрос о соотношении публичной информации и информации с ограниченным доступом. Этот вопрос возникает, в частности, при рассмотрении споров о предоставлении средствам массовой информации и общественным организациям решений административных органов о выделении земельных участков, лесных угодий конкретным лицам, о генеральном плане города и т.п. Содействовать разрешению этих и других проблем должен закон о доступе к публичной информации, проект которого принят украинском парламентом в первом чтении.

Серьезного реформирования требует законодательство об административных проступках. Сейчас часть дел об административных проступках разрешаются административными органами (с возможностью обжаловать решение органа в порядке административного судопроизводства), другая часть - общим судом. Но в силу действия принципа разделения власти не может одна и та же функция исполняться двумя ветвями власти - исполнительной и судебной. В украинской доктрине существуют два подхода к решению этой проблемы - передать эту функцию либо судам, либо административным органам. Первый подход при большой теперешней нагрузке на суды выглядит утопическим. Второй подход требует очищения института административного проступка от уголовных по своей природе и наказанию проступках, которые должны иметь судебную юрисдикцию. Налагать административные взыскания должно быть полномочием соответствующих контролирующих органов, а не судов. Для реализации этого подхода в законодательстве нужна слаженная работа представителей науки административного права и уголовно-правовой науки, а также процессуалистов.

Для того чтобы освободить административные суды от рассмотрения дел против физических или юридических лиц необходимо внести изменения в материальное законодательство: уменьшить круг оснований для обращения административного органа с иском в суд, заменив их механизмом обязательного исполнения решения административного органа, если оно не обжаловано в административный суд и не отменено. На те случаи, где легитимность решений административных органов предварительно должна быть проверена судом, в правилах административного судопроизводства следовало бы предусмотреть особенности рассмотрения дел о предоставлении судом разрешения органу власти на совершение определенных административных действий (например, остановить деятельность предприятия, провести внеочередную проверку и т.д.).

Совершенствования требуют и отдельные положения Кодекса административного судопроизводства с целью уменьшения нагрузки на административные суды и недопущения затягивания процесса. В частности, нужно расширить сферу применения письменного производства, позволить судам использовать электронную почту для вызовов и уведомлений, стимулировать стороны к использованию медиации и других методов мирного разрешения административных споров, ввести сокращенное производство по некоторым категориям дел бесспорного характера либо по типичным делам. Можно предусмотреть возможность ускорения производства в судах высших инстанций путем наделения их полномочиями отказывать в открытии производства, если судебная практика этих судов по аналогичным делам свидетельствует о бесперспективности жалобы.

Для обеспечения надлежащего исполнения судебных решений по административным делам целесообразно установить обязанность административного органа подавать в суд отчет об исполнении постановления суда в каждом случае, когда решение принято не в пользу органа. В случае неисполнения постановления или непредоставления отчета суд нужно наделить полномочием по взысканию штрафа с виновных лиц в пользу истца и государственного бюджета. С целью обеспечения надлежащего исполнения судебных решений нужны также изменения в бюджетное законодательство об отдельном финансировании расходов, связанных с исполнением судебных решений по административным делам в случае отсутствия или недостаточности необходимых средств на соответствующих счетах ответчика.