Вопросы правового регулирования землепользования, водопользования и эмиссий в окружающую среду при проведении операций по недропользованию (Ж. Елюбаев, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсового права КазНУ им. аль-Фараби)

Вопросы правового регулирования землепользования, водопользования и эмиссий в окружающую среду
при проведении операций по недропользованию

Операции по недропользованию неправомерно отрывать от других форм пользования природными ресурсами и иной полезной деятельности недропользователя, считает кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсового права КазНУ им. аль-Фараби Ж. Елюбаев

Общественные отношения, возникающие в ходе освоения недр, многогранны и регулируются нормами не только права о недрах и недропользовании, но и смежных отраслей казахстанского права - земельного, экологического, водного права, законодательством, регулирующим отношения, связанные с переработкой минерального сырья, производством отдельных видов продукции, сопутствующих недропользованию, а также с лицензированием определенных видов хозяйственной деятельности. Таким образом, операции по недропользованию неправомерно отрывать от других форм пользования природными ресурсами и иной полезной деятельности недропользователя. Именно поэтому в ходе исследования теоретических и методологических проблем правового регулирования недропользования вполне сознательно эта часть работы посвящается иным видам деятельности недропользователя. В силу этого в данной работе исследуются вопросы, связанные с землепользованием, водопользованием, иными видами специального природопользования (например, эмиссии в окружающую среду), сопутствующими недропользованию.

Вопросы разграничения и соотношения, то есть взаимной связи отраслей казахстанского права приобретают особую актуальность в период становления новых, ранее не обособленных отраслей права. В отечественной правовой науке (советский период развития государства) предпринимались попытки включения норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов, в земельно-колхозное право (30-е годы), в земельное право в широком смысле (40-50-е годы), природоресурсное право (60-70-е годы), экологическое право (80-90-е годы) /1/. В обоснование таких подходов авторами приводился тезис о единстве предмета правового регулирования, который должны составлять отношения, возникающие в сфере использования природных ресурсов, находящихся в исключительной собственности государства. Такой тезис не безупречен, так как определение, таким образом, предмета отрасли права имеет внутренние противоречия, поскольку сторонники этих научных взглядов объединяют разнородные группы общественных отношений, на основе которых создается сложная правовая конструкция - отрасль права, содержащая другие самостоятельные отрасли права. Бесспорно, отрасли права, регулирующие природоресурсные отношения, имеют определенное сходство по предмету и методу, но эти правовые институты не идентичны, поэтому их необходимо рассматривать как самостоятельные отрасли права. Очевидно, что право о недрах и недропользовании не может регулировать отношения, связанные, например, с такими видами специального природопользования, как землепользование, водопользование, осуществление эмиссий в окружающую среду и т.д., поэтому проанализируем каждый из этих видов природоресурсных отношений в отдельности и в их соотношении с правом о недрах и недропользовании.

Исследуя вопросы регулирования земельных отношений, Б.Ж. Абдраимов отмечает, что земля, выполняя важные функции во многих сферах экономической деятельности, занимает основополагающее место среди материальных условий, необходимых для жизнедеятельности общества; в горной промышленности (т.е. в сфере освоения недр. - Прим. автора) земля - составная часть процесса производства /2/. Действительно, деятельность недропользователя по землепользованию вытекает из конкретных положений законодательства о недрах и недропользовании. Закон РК «О недрах и недропользовании» (пункт 5 статьи 44) устанавливает, что заключение контракта на недропользование является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами в течение тридцати дней со дня обращения недропользователя. При этом предоставление земельных участков, находящихся в собственности или землепользовании третьих лиц, осуществляется по правилам земельного законодательства. И, как уже отмечалось, пространственные границы оформляемого земельного участка ограничиваются территорией, фактически используемой недропользователем. Кроме того, названным законом определяется, что и передача права недропользования является безусловным основанием переоформления земельного участка, регистрации прав на земельный участок и сделок с ним в соответствии с земельным законодательством (пункт 9 статьи 14).

Как видим, эти предписания носят императивный характер и являются безусловным основанием для получения недропользователем права на землепользование. Хотя такой подход не всегда находит поддержку у ученых, исследующих вопросы земельного права. Так, А.С. Стамкулов и А.Е. Бектурганов, определяя принципы и приоритеты развития земельного права, указывают на необходимость законодательного закрепления принципа приоритетности норм земельного законодательства при регулировании земельно-имущественных и хозяйственных отношений /3/. Хотя такая позиция заслуживает внимания, однако представляется, что в сфере недропользования законодательство именно о недрах и недропользовании должно иметь приоритет перед нормами земельного законодательства по причине особой специфичности и сложности правовых процедур получения права на недропользование. В противном случае субъекты, участвовавшие в конкурсе на получение права на недропользование и не признанные победителями, в конечном счете оказываются формальными землепользователями, поскольку право на землепользование им не нужно без права на недропользование. Такой подход может привести к обратному процессу, то есть возврату земельного участка и переоформлению его победителю конкурса, получившему право на недропользование на конкретном участке недр.

Установление закона (пункт 5 статьи 44 Закона РК «О недрах и недропользовании») предопределяет право недропользователя на получение в собственность или пользование индивидуально определенного земельного участка. Как отмечает А.А. Хаджиев, в условиях вхождения в рыночную экономику земля и права на ее пользование приобрели форму товара, а земельный участок как объект вещных прав становится единицей, по поводу которой возникают земельные правоотношения. При этом функционально-качественные характеристики земельного участка предопределяют ряд особенностей в его правовом режиме как объекта вещных прав. Так, обладание правами на земельный участок возможно только после определения его целевого назначения, и его использование допускается исключительно в строгом соответствии с его целевым назначением /4/. Значит, субъект, получивший право на недропользование, получает право на использование земельного участка только в целях осуществления операций по недропользованию и выполнения иной хозяйственной деятельности, связанной с недропользованием. Кроме того, собственнику должна быть отведена территория, ограниченная такими пространственными пределами, которые необходимы для обеспечения функциональности земельного участка в соответствии с его целевым назначением и предполагаемым конкретным видом хозяйственной деятельности. Такой подход поддерживается и зарубежной законодательной практикой. К примеру, Горный закон ФРГ, определяя условия передачи прав на земельный участок для целей недропользования, устанавливает, что «права на земельный участок могут быть переданы лишь в объеме, который необходим для осуществления цели передачи» (часть 7, глава 1, раздел 1 Горного закона ФРГ) /5/.

Согласно положениям Земельного кодекса РК (ЗК РК) земельные участки могут быть в собственности юридических лиц, а также в их постоянном или временном пользовании. Недропользователь сам определяет для себя приемлемый режим земельных отношений и в зависимости от этого оформляет свои права на земельные участки. Из практики известно, что землю, находящуюся под недвижимыми активами (капитальные здания и сооружения, добывающие скважины и т.д.), недропользователь, как правило, оформляет в собственность путем получения соответствующего государственного акта о собственности на землю. А другие земельные участки, необходимые для осуществления своих операций по недропользованию и ведению другой хозяйственной деятельности, связанной с недропользованием, недропользователь оформляет во временное пользование путем заключения договоров аренды земельных участков.

Однако анализ практики землепользования при освоении недр свидетельствует и о примерах оформления земельных участков недропользователями на основе договора, заключенного между Республикой Казахстан и недропользователями.

По мнению эксперта Жумаксанова Е.Ш., в начале 90-х годов прошлого века правовые акты Республики Казахстан, регулирующие отношения в сфере освоения недр и пользования землей, не отражали в полной мере всех аспектов деятельности недропользователей, особенно в тех случаях, когда недропользователями являлись иностранные юридические лица. Правовые акты того времени носили больше «разрешительный характер», и предоставление земельных участков юридическим лицам зависело от воли и желания уполномоченного органа или государственного чиновника. Наличие у хозяйствующего субъекта права на недропользование не являлось безусловным основанием к получению права на землепользование, более того, некоторые нормы предусматривали обязанность юридического лица, претендующего на получение права на недропользование, в первую очередь иметь разрешение на занятие земельных участков на предполагаемой территории недропользования. Так, например, статьей 15 Кодекса РК «О недрах и переработке минерального сырья» от 30 мая 1992 года закреплялось положение о том, что предоставление недр для добычи полезных ископаемых осуществлялось после предоставления, в частности, земельного участка в соответствии с ЗК РК от 16 ноября 1990 года. Положения статей 12 и 16 Кодекса РК «О недрах и переработке минерального сырья» предписывали, что земельные отношения, связанные с геологическим изучением недр и опытно-промышленной разработкой недр, осуществляются в соответствии с земельным законодательством страны.

Согласно ЗК РК от 16 ноября 1990 года совместным предприятиям, иностранным юридическим лицам, в частности, по концессионным договорам, земельные участки могли предоставляться только на условиях аренды /6/. То же самое предусматривалось и Положением «О порядке предоставления земель в пользование совместным предприятиям, международным объединениям и организациям, иностранным юридическим лицам и гражданам для осуществления деятельности на территории Республики Казахстан», утверждённым постановлением № 1516-XII от 3 июля 1992 года /7/.

Вследствие такого правового регулирования отношений первые крупные недропользователи, являвшиеся одновременно и иностранными инвесторами, старались закрепить свое право на землепользование и гарантии государства по этому вопросу в контрактах на недропользование. К примеру, в контракте на разведку и добычу углеводородного сырья, заключенном с компанией «Тенгизшевройл» сроком на 40 лет, была определена контрактная территория в размере 4000 кв. км, из них для осуществления разведки - 2462 кв. км и для добычи углеводородного сырья - 1568 кв. км. При этом Республика Казахстан от своего имени, от имени всех государственных органов дала гарантию в том, что немедленно после вступления в силу контракта компания получит право на начало своих операций, на владение и распоряжение своими активами, а также на занятие земли, на которой она может располагаться «без каких-либо требований в отношении получения для этих целей каких-либо дополнительных согласий, разрешений, отчуждений или лицензий и без необходимости выполнения какой-либо экспертизы, при условии, что компания после этого должна поддерживать связь и сотрудничать со всеми соответствующими государственными и региональными органами, министерствами и комитетами Республики Казахстан с целью обеспечения соблюдения официальных процедур, требуемых согласно законам Казахстана». В этом контрактном положении имеется оговорка о том, что эти официальные процедуры не могут дополнять или исключать или иным образом изменять существенные положения контракта /8/.

Таким образом, контрактом предусмотрено, с одной стороны, предоставление компании права на занятие земли без каких-либо дополнительных согласий, разрешений, лицензий, проведения экспертиз и совершения иных действий, а с другой - закреплена обязанность компании соблюдать официальные процедуры по этому вопросу, которые не должны были лишать компанию исключительного права на занятие земель в пределах контрактной территории, т.е. компетентные органы Республики Казахстан не вправе были отказывать в выделении и регистрации земельных участков для нужд компании и (или) его подрядчиков в пределах контрактной территории.

Поскольку весь пакет основных документов по Тенгизскому проекту был одобрен специальным указом Президента РК и утвержден постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан, то следует считать, что все пункты контракта на недропользование, в том числе закрепляющие исключительное право компании на землепользование в пределах контрактной территории, являются обязательными для всех сторон и носят нормативный характер, хотя это контрактное положение и противоречило действующему праву того времени.

Далее, в развитие этого контрактного положения, до полного оформления компанией своих земельных участков в пределах контрактной территории, 15 сентября 1995 года между компанией «Тенгизшевройл», Атырауской областной администрацией и Атырауским областным комитетом по управлению земельными ресурсами был подписан протокол, который сторонами был признан как временный документ. Этим протоколом была рассчитана рабочая территория, необходимая компании для проведения операций по недропользованию в размере 381 196 гектаров, за которую компания начала производить оплату земельного налога, а также были пообъектно оговорены земельные участки (куда входят, например, дороги, скважины, жилые здания и промышленные сооружения и т.д.) в размере 2245 гектаров, за использование компания стала производить выплаты в виде компенсации за ущерб сельскохозяйственному производству. В этом же протоколе, для дальнейшего юридического закрепления права компании на оговорённые земельные участки, стороны взяли на себя обязательство подготовить и подписать специальные документы в форме, используемой в Республике Казахстан. Начиная с даты подписания протокола компания пообъектно начала закреплять своё право на земельные участки в пределах контрактной территории, в строгом соответствии с требованиями земельного законодательства Республики Казахстан /9/. Для характеристики описанной ситуации уместно привести слова А.А. Хаджиева о том, что «рынок в качестве универсальной экономической категории обладает свойствами саморегуляции, и в этом смысле он создает необходимые предпосылки и условия для эффективного правового регулирования» /10/. К этому остается добавить, что рынок создает предпосылки и для совершенствования законодательства, о чем свидетельствует состояние действующего земельного законодательства, предусматривающего все аспекты закрепления права на землепользование лицами, осуществляющими операции по недропользованию.

Следующим важным, сопутствующим недропользованию видом полезной деятельности является водопользование. Как отмечает С.Ж. Сулейменова, существующая водообеспеченность является сдерживающим фактором освоения богатых минерально-сырьевых, топливно-энергетических и земельных ресурсов, поэтому устойчивое развитие экономики определяется наличием и состоянием водных ресурсов. Оценка же условий развития производства в том и ином районе начинается прежде всего с оценки водных ресурсов, которые по своему значению приближаются к топливно-энергетическим, составляющим основу базовых отраслей экономики /11/. Приведенное высказывание подчеркивает важность этого вида специального природопользования для всей экономики страны. Как известно, большинство месторождений полезных ископаемых, особенно углеводородного сырья, расположены в регионах, где имеются серьезные проблемы с водообеспечением, в частности, в Мангистауской, Атырауской, Кызылординской областях и в центральной части Казахстана. Недропользователи испытывают серьезные проблемы с обеспечением своих нужд водой, то есть степень обеспеченности водными ресурсами непосредственно влияет на уровень развития производства. Недропользователю вода нужна не только для бытовых нужд, а главным образом для обеспечения технологических процессов на производстве, поэтому наличие надежных водных ресурсов является залогом успешного освоения недр. К примеру, многие недропользователи Атырауской области, в частности, осваивающие такие крупные и стратегически важные месторождения, как Тенгизское, Королевское, Кашаганское, используют воду, поступающую по Волжскому водоводу из России, в связи с этим существует риск потери этой водоснабжающей артерии. Это служит одной из побудительных причин активизации разведки подземных вод в последние годы, поскольку промышленность, в частности, сфера недропользования, нуждаются в больших запасах воды, и обеспеченность промышленности этим видом природных ресурсов - залог успешного и устойчивого развития государства.

Право на водопользование, как и на любой вид специального природопользования, предоставляется недропользователям местными исполнительными органами власти по согласованию с уполномоченным органом по вопросам использования и охраны водного фонда. В соответствии с водным законодательством Республики Казахстан водные объекты предоставляются на праве: краткосрочного пользования - сроком до пяти лет; долгосрочного пользования - сроком от пяти до сорока девяти лет /12/. Поскольку водный фонд находится в исключительной государственной собственности, то пользователи водными объектами не имеют права распоряжения ими. В целом водопользование подразделяется на общее, специальное, обособленное, совместное, первичное, вторичное, постоянное и временное. Недропользователи пользуются водными ресурсами не только для питьевых и коммунально-бытовых нужд, но в большей степени для других специальных целей, в частности, для сброса промышленных, коммунально-бытовых, дренажных и других сточных вод с применением определенных сооружений и технических устройств:

- сооружений для отведения сточных вод на поля испарения, фильтрации и на рельеф местности;

- водосборных сооружений (скважин, колодцев, шахт), предназначенных для сброса сточных и других вод в недра;

- водоотводящих сооружений эксплуатируемых горных выработок, предназначенных для извлечения из шахт, карьеров, штолен, разрезов;

- поглощающих скважин для сброса промышленных, коммунально-бытовых, дренажных и других сточных вод, технологических водных растворов в подземные водоносные горизонты и пустоты участков недр;

- нагнетающих скважин для поддержания пластового давления при разработке углеводородного сырья и подземного выщелачивания при добыче твердых полезных ископаемых.

При этом специальное водопользование осуществляется на основании разрешения исключительно для определенных в нем целей и не должно нарушать права и законные интересы других лиц и причинять вред окружающей среде. Водное законодательство устанавливает, что использование из части недр хозяйственно-питьевых и производственно-технических подземных вод с лимитами от пятидесяти до двух тысяч кубических метров в сутки осуществляется только на основании разрешения, выданного уполномоченным органом. Основания прекращения права специального водопользования также предусмотрены водным законодательством, в частности, по истечении срока водопользования, а также в связи с отзывом разрешения на специальное водопользование (статья 75 ВК РК).

Одним из видов специального природопользования, характерного для сферы недропользования, являются эмиссии в окружающую среду, под которыми понимаются выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воздействия. Практически ни один из недропользователей не может осуществлять операции по недропользованию без получения права на указанные виды специального природопользования. Согласно экологическому законодательству осуществление эмиссии в окружающую среду допускается лишь после получения от уполномоченного органа соответствующего разрешения. При этом одним из условий получения экологических разрешений является разработка нормативов эмиссий, к которым относятся: технические удельные нормативы эмиссии, которые устанавливаются для конкретных процессов и отраслей промышленности на основе внедрения наилучших и доступных технологий; нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; нормативы предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ на поверхность земли или недра; нормативы размещения отходов производства и потребления; нормативы допустимых физических воздействий (количества тепла, уровня шума, вибрации, ионизирующего излучения иных физических воздействий).

Важным элементом в освоении недр является и соблюдение экологических требований на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование. Хотя не бесспорно отнесение стадий прогнозирования, планирования и проектирования к операциям по недропользованию, поскольку указанные виды деятельности носят больше интеллектуальный и теоретический характер, нежели производственный или технологический. Как правило, эти виды предварительных работ производятся компетентным или уполномоченным органом в области недропользования, а также самим недропользователем в офисных или лабораторных условиях.

Перечень общих экологических требований при использовании недр предусмотрен как Законом РК «О недрах и недропользовании» (статья 48), так и Экологическим кодексом РК (статья 219). При общей схожести этих требований они по своему содержанию и смыслу различны, что можно отнести к издержкам законотворческой деятельности. И поскольку именно ЭК РК является специальным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере пользования объектами природы и их охраны, то он и должен быть главенствующим при определении экологических требований в сфере недропользования. Поэтому представляется вполне обоснованным исключение из Закона РК «О недрах и недропользовании» пункта 2 статьи 48, и дополнение статьи 219 ЭК РК регламентациями, содержащимися в законодательстве о недрах и недропользовании.

Заслуживают внимания экологические требования к осуществлению хозяйственной и иной деятельности в государственной заповедной зоне северной части Каспийского моря, так как значительные запасы углеводородного сырья расположены именно в недрах северной части Каспийского моря. Среди них необходимо отметить такие крупные месторождения нефти, как Курмангазинское, расположенное в казахстанской части моря, и Хвалынское, расположенное в российской части моря. Экологическим законодательством установлен специальный режим пользования объектами природы в этой части Каспийского моря, в частности, при проведении операций по недропользованию (статьи 257 и 258 ЭК РК). Однако ряд экологических требований, установленных ЭК РК, носит формальный характер, поскольку они практически невыполнимы с учетом специфики и особенностей технологического процесса недропользования. Так, к примеру, в статье 257 ЭК РК указывается, что для сохранения популяции каспийского тюленя проведение нефтяных операций с октября по май месяц должно осуществляться на расстоянии 1852 метров (1 морская миля) от мест их концентрации. Если иметь в виду, что под нефтяными операциями понимается проведение разведки и добычи на море, то становится ясно, что эти операции невозможно остановить, тем более перенести в другую местность, вследствие непрерывности технологического процесса. Неслучайно в законодательстве о недрах и недропользовании таких экологических требований нет вследствие их неисполнимости. В целях совершенствования норм главы 38 ЭК РК, предстоит разработать предписания, отвечающие объективным реальным возможностям недропользователей.

В завершение необходимо отметить, что все виды специального природопользования, в частности, землепользование, водопользование, эмиссии в окружающую среду осуществляются на платной основе - это экономический фактор. Размеры и ставки платы за специальное природопользование устанавливаются в соответствии с налоговым и экологическим законодательством на основе разработанных нормативов.

Литература

1. Лебедев В.М. Природоресурсное право как отрасль российского права. Томск, 1999. С. 17-18.

2. Абдраимов Б.Ж. Вопросы правового механизма обеспечения законности в земельном процессе. Алматы. 1999. С. 15.

3. Стамкулов А.С., Бектурганов А.Е. Некоторые вопросы права собственности на землю в Республике Казахстан. Вестник Министерства юстиции Республики Казахстан. Алматы. 1995. № 2. С. 9-13.

4. Хаджиев А.А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений. Диссертационная работа на соискание ученой степени доктора юридических наук. Библиотека КазНУ им. аль-Фараби. 2005. С. 79.

5. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 443.

6. Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 года. Справочно-правовая система «Юрист». 2010.

7. Положение «О порядке предоставления земель в пользование совместным предприятиям, международным объединениям и организациям, иностранным юридическим лицам и гражданам для осуществления деятельности на территории Республики Казахстан», утверждённое постановлением Кабинета Министров от 3 июля 1992 года № 1516-XII. Справочно-правовая система «Юрист». 2010.

8. Основные документы по Тенгизскому проекту. Архив компании «Тенгизшевройл». 2008.

9. Елюбаев Ж.С. Недропользование и право в Республике Казахстан. Сборник научных статей и докладов. Алматы, 2009. С. 6-17.

10. Хаджиев А.А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений. Диссертационная работа на соискание ученой степени доктора юридических наук. Библиотека КазНУ им. аль-Фараби. 2005. С. 48.

11. Сулейменова С.Ж. Теоретические проблемы механизма реализации норм водного права Республики Казахстан. Диссертационная работа на соискание ученой степени доктора юридических наук. Библиотека КазНУ им. аль-Фараби. Алматы. 2009. С. 50-51.

12. Водный кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 года № 481. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 17. Ст. 41.