|
|
|
Принципы и методы регулирования правоотношений
Научные исследования, посвященные принципам права о недрах и недропользовании, свидетельствуют о наличии различных подходов, и это в первую очередь связано с тем, что ряд авторов расценивает горное право как самостоятельную отрасль права, иные же включают его в состав природоресурсного права. Кандидат юридических наук, доцент кафедры природоресурсного и экологического права КазНУ им. аль-Фараби Ж. Елюбаев.
Научное исследование отношений в сфере действия любой отрасли права предполагает определение его принципов, то есть основополагающих идей, руководящих начал, лежащих в основе отрасли права, выражающих его сущность и определяющих его функционирование. Известно, принципы лежат в основе всех правовых норм и правовых отношений. Они могут быть выражены и закреплены в нормативных актах, но могут, будучи закрепленными, логически вытекать из совокупности норм права. Принципы, будучи основой создания и реализации действующего права, ориентированы на дальнейшую демократизацию всех сфер жизни общества и формирование правового государства. Как отмечал А.А. Хаджиев, «принципы выступают в качестве субстанции, объективно обусловленных, отправных начал устройства правовой материи, пронизывают и определяют всю систему правового регулирования» /1/. Ф.Н. Фаткуллин считал, что принципы права «входят непосредственно в его содержание, представлены в качестве важнейших норм, реально выражены и закреплены в этих нормах» /2/. В.И. Леушин утверждал, что «правовые принципы обеспечивают единство права и правового регулирования для права в целом, для отдельных его отраслей и крупных правовых институтов» /3/. По мнению Н.Б. Мухитдинова, принципы права «объективны в том смысле, что они отражают существующие в обществе объективные закономерности, но с точки зрения формирования и реализации - это субъективные категории» /4/. Разделяя эти научные взгляды и основываясь на имеющихся научных разработках, относящихся к предмету исследования, можно прийти к выводу о том, что принципы права - это руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. Несмотря на научную исследованность данного вопроса, проблемы принципов права о недрах и недропользовании не утратили своей акутальности и значимости, поэтому требуют дальнейшей разработки и осмысления в условиях новой государственности, развития рыночной экономики и обновляющегося законодательства. Правовые принципы принято подразделять на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые, например, принципы права о недрах и недропользовании) или группе смежных отраслей (межотраслевые, например, принципы природоресурсного права). Между тем основная классификация принципов права осуществляется по масштабу охвата ими правового пространства. При этом принципами права выступают только те руководящие положения, которые уже воплотились в правовых нормах. Здесь уместно вспомнить классические высказывания С.С. Алексеева, который подчеркивал, что «те начала, которые не закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены к числу правовых принципов. Они являются лишь идеями (началами) правосознания, научными выводами, но не принципами права» /5/. Обратимся к нормативным правовым актам. Так, содержание Конституции Республики Казахстан позволяет выделить следующие общеправовые принципы, которые распространяются на право в целом и на все отрасли права в частности: демократизм, уважение прав и свобод человека, верховенство Конституции и приоритет ратифицированных международных договоров перед другими нормативными правовыми актами, равноправие граждан, равенство всех форм собственности и др. В статье 5 ГК РК предусматривается возможность применения при наличии пробелов в законодательстве не только общих начал и смысла гражданского законодательства, но требований добросовестности, разумности и справедливости (аналогия права). Эти требования имеют общеправовую значимость, а потому логично предположить, что они вытекают из принципов доброжелательности, разумности и справедливости. Рассмотрим некоторые общеправовые принципы, которые характерны и применимы к праву о недрах и недропользовании: 1) принцип демократизма - означает, что нормы права принимаются при участии народа: непосредственно путем референдума; через избираемых депутатов в законодательном органе; опосредованно путем обсуждения законопроектов, когда свое мнение может высказать любой желающий; 2) принцип справедливости - выражает общенациональную сущность права, стремление к поиску взаимоприемлемых решений между участниками правоотношений. Этот принцип к тому же означает, что в случае нарушения установленных законодательных требований наступает соответствующая юридическая ответственность; 3) принцип единства прав и обязанностей - предполагает, что право как единое целое содержит в себе и права, и обязанности. При этом любое субъективное право может быть реализовано лишь при исполнении соответствующей обязанности другого субъекта правоотношений; 4) принцип законности - заключается в том, что реализация права или обязанности основывается на строгом соблюдении предписанных законодательством процедур; 5) принцип правосудия - выражает гарантии защиты субъективных прав и законных интересов в судебном порядке. Помимо этого, как справедливо отмечают В.И. Леушин и В.Д. Перевалов, за многовековую историю развития государства и права сложились также иные известные общеправовые принципы, которые в юридической науке получили наименование правовых аксиом. Например, в их числе можно назвать следующие: закон обратной силы не имеет; все, что законом не запрещено, дозволено; никто не может быть судьей в собственном деле; нельзя привлекать к юридической ответственности дважды за одно и то же правонарушение и т.д. /6/. Ряд этих правовых принципов-аксиом закреплен в законах. Межотраслевые принципы распространяются на несколько смежных или родственных отраслей права. Например, если говорить о принципах природоресурсного права, то их, по мнению И.Б. Калинина /7/, следует разделить на две группы, относящиеся к природным ресурсам и ресурсопользованию. Так, согласно его позиции статус природных ресурсов, основывается на следующих принципах: государственная собственность на природные ресурсы; исключение природных ресурсов из гражданско-правового оборота; ограниченность природных ресурсов, поскольку в природе не существует неисчерпаемых (неистощимых) природных ресурсов; падение природоресурсного потенциала, выражающееся в увеличении энергетических и трудовых затрат на добычу и использование природных ресурсов; государственный учет природных ресурсов; сохранение видового разнообразия природных ресурсов. К принципам же ресурсопользования относятся: рациональность ресурсопользования, предполагающая наиболее полное извлечение полезных свойств природных ресурсов, предотвращение ухудшения качества ресурсов и снижение потерь ресурса при его добыче и пользовании; устойчивость ресурсопользования, обеспечивающего удовлетворение потребностей антропогенной деятельности; безопасность ресурсопользования, которая достигается выбором высоких технологий добычи и пользования ресурсами природы; целевое использование природных ресурсов, выражающееся в предоставлении ресурсопользователю права на использование ресурса в строгом соответствии с его назначением и условиями лицензии и/ или контракта; платность ресурсопользования; и, наконец, срочность ресурсопользования. Между тем с некоторыми суждениями И.Б. Калинина трудно согласиться. Так, например, он признает одним из принципов природоресурсного права исключение природных ресурсов из гражданско-правового оборота. Такая позиция противоречит действующему законодательству как Казахстана, так и России. Уже отмечалось, что право недропользования, как один из видов вещного права, гражданским законодательством отнесено к объектам имущественного найма (пункт 2 статьи 541 ГК РК). Также предусмотрено, что законодательными актами могут быть установлены особенности сдачи в имущественный наем и участков недр, и «других обособленных природных объектов», в том числе на основе концессионных соглашений (пункт 4 статьи 541 ГК РК). Аналогичная норма содержится и в ГК РФ (статья 607). Кроме того, изъятые недропользователем и/ или природопользователем природные ресурсы, например, углеводородное сырье, общераспространенные полезные ископаемые, вода, лечебные грязи, минеральное сырье могут быть предметом купли-продажи и других гражданско-правовых сделок, поэтому они не могут быть изъяты из гражданско-правового оборота. Что касается отраслевых принципов, то они распространяются на какую-либо отдельную отрасль права, поэтому для раскрытия этой категории обратимся к принципам права о недрах и недропользовании, поскольку эта правовая категория имеет немаловажное значение для характеристики права о недрах и недропользовании. Необходимо отметить, что научные исследования, посвященные принципам права о недрах и недропользовании, свидетельствуют о наличии различных подходов, и это в первую очередь связано с тем, что ряд авторов расценивает горное право как самостоятельную отрасль права, иные же включают его в состав природоресурсного права. В данной работе вместо термина «горное право» используется термин «право о недрах и недропользовании», поскольку горное право не охватывает всего спектра отношений, складывающихся в связи с изучением, пользованием, воспроизводством и охраной недр. Предпочтительней представляется суждение, что основополагающие правовые принципы горного, земельного, водного, лесного и экологического права схожи, это просматривается и в классификации правовых принципов природоресурсного права, предложенной И.Б. Калининым. Однако, как отмечал Н.Б. Мухитдинов, «одни и те же принципы, которые действуют в различных отраслях права, проявляются по-разному в зависимости от характера регулируемых ими отношений и особенностей отраслевого метода правового регулирования» /8/. С этим выводом трудно не согласиться. Кроме общих принципов, присущих отраслям права, входящих в систему природоресурсного права, у права о недрах и недропользовании есть и свои специфические принципы, большинство из которых закреплено в законодательных актах. Такими специфическими принципами, присущими праву о недрах и недропользовании, являются: а) обеспечение рационального, комплексного и безопасного использования недр; б) обеспечение охраны недр и окружающей среды; в) обеспечение сочетания республиканских (общегосударственных) и региональных (областных и приравненных к ним субъектов) интересов; г) обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы; д) гласность проведения операций по недропользованию; е) платность недропользования; ж) создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведение операций по недропользованию; з) обеспечение в сфере недропользования безопасности продукции, процессов ее жизненного цикла для жизни и здоровья человека и окружающей среды. При осуществлении управленческой, хозяйственной и иной деятельности, связанной с освоением недр, все участники этих правоотношений должны руководствоваться указанными принципами. Часть принципов, таких как рациональность, комплексность, безопасность, охрана недр и окружающей среды, обеспечение безопасности продукции и процессов ее жизненного цикла, непосредственно касаются недропользователя, и им он обязан следовать в своей практической деятельности при проведении операций по недропользованию. Другая часть принципов отражает общий концептуальный подход формирования данных отношений - платность, сочетание интересов государства и его регионов, гласность, обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, создание благоприятных условий привлечения частных инвестиций. Эти базовые, специфичные принципы отражают новые подходы в регулировании этой отрасли экономики в условиях рыночных отношений вместо имевшегося ранее государственного администрирования на основе принимаемых государственных планов и заказов (опыт социалистического хозяйствования в СССР). Эти принципы позволяют государству посредством права и через свои уполномоченные органы обеспечивать единообразное развитие добывающей отрасли и нормальное функционирование хозяйствующих субъектов, осваивающих богатые недра Казахстана. Опыт освоения недр в Казахстане показывает, что приведенный перечень принципов права о недрах и недропользовании, закрепленный в специальном законе, не обеспечивает достаточно эффективного государственного управления процессом освоения недр, существует необходимость расширить его за счет новых специфических принципов на основе теоретических изысканий. Аналогичные мысли уже высказывались ведущими учеными в области горного права Н.Б. Мухитдиновым и С.П. Мороз, в частности, они отмечали, что «юридическая наука должна и может участвовать в выявлении и формировании принципов права, важная особенность которых заключается и в реальности их действия» /9/. В качестве попыток выделения дополнительных принципов в рамках настоящего исследования предлагаются следующие специфические принципы права о недрах и недропользовании: возвратность недр; принудительность изъятия неиспользуемых или ненадлежаще используемых участков недр; применение экономических санкций в отношении недропользователей за ненадлежащее и неэффективное освоение недр; сочетание экономических интересов государства и недропользователей. Эти новые принципы призваны способствовать реализации задач, вытекающих из исключительного права государственной собственности на недра и полезные ископаемые. Законодательное закрепление перечисленных принципов позволит повысить ответственность недропользователя, обеспечить рациональное и целевое использование недр, повысить ответственность сторон в этих правоотношениях. Н.Б. Мухитдинов в своих ранних работах предлагал и принцип устойчивости права пользования недрами, означающий, что никто из пользователей недрами не может быть лишен этого права иначе, как только на основаниях, указанных в законе /10/. Эта идея заслуживает самого пристального внимания, поскольку данный принцип в сочетании с предлагаемыми принципами направлен на способствование эффективному регулированию отношений в этой отрасли экономики. Существует необходимость законодательного признания принципа стабильности контрактных положений и/ или лицензионных условий, это отвечает задачам защиты интересов недропользователей, укреплению инвестиционного климата, реализации основополагающих принципов права - законности, разумности и справедливости в регулировании отношений в сфере недропользования. Наличие этого принципа права о недрах и недропользовании способно оказать влияние на утверждение демократических начал в управлении недрами на основе сочетания государственных методов регулирования с договорными методами освоения недр. Для осуществления этой идеи есть все юридические основания, поскольку действующим законодательством предусматривается предоставление права недропользования на основе контракта, то есть гражданско-правового договора между компетентным государственным органом и недропользователем. Всякий же договор (контракт) заключается на основе добровольного волеизъявления сторон, и его условия (положения) согласно общепринятым юридическим правилам не могут быть исключены, изменены или дополнены без согласия сторон, за редкими исключениями, которые прямо предусмотрены в законодательстве. Следует признать закономерным процессом развитие и совершенствование правовых принципов с учетом реально существующих в обществе отношений, в условиях демократизации права и государственного управления. Государство, создающее прогрессивное законодательство и имея объективные основания, должно пойти на утверждение демократических принципов права, способствующих более рациональному и более эффективному управлению государственной собственностью, в частности, недрами. Еще К. Маркс писал, что «те же самые люди, которые устанавливают общественные отношения соответственно развитию материального производства, создают также принципы, идеи и категории соответственно своим общественным отношениям» /11/. Возможно, это высказывание одного из идеологов коммунизма не совсем подходит к обоснованию изложенного мнения, однако в нем есть рациональное зерно о том, что новые общественные отношения и развитие нового материального производства (сюда надо бы добавить и демократическое развитие государства) требуют выявления и новых принципов регулирования этих отношений. Таким образом, выявление, формирование и законодательное закрепление принципов права о недрах и недропользовании имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, поскольку принципы права являются основой для выбора и метода правового регулирования, под которым понимается особый юридический режим, юридический инструментарий воздействия на общественные отношения. Общепризнанно, что между предметом и методом правового регулирования существует весьма тесная связь, так как метод предопределяется особенностями предмета правового регулирования. Между тем метод правового регулирования - это и юридический критерий самостоятельности отрасли права. Одной из важнейших задач науки теории государства и права в настоящее время является теоретическое обеспечение совершенствования законодательства с целью достижения соответствия правовых норм постоянно изменяющимся общественным отношениям, а также повышение эффективности действия уже существующих норм права, то есть методов реализации права. В аспекте решения данных задач главная роль отводится необходимости изучения методов правового регулирования как способа воздействия юридических норм на общественные отношения. В теории права принято выделять два классических метода правового регулирования: 1) императивный - это способ властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права; 2) диспозитивный - это способ регулирования отношений между участниками общественных отношений, являющимися равноправными сторонами. При этом диспозитивный метод включает в себя три способа регулирования общественных отношений: дозволение совершить известные действия, имеющие правовой характер; предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав; предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта поведения. Такова классическая модель метода правового регулирования общественных отношений. Однако в юридической литературе в качестве самостоятельных выделяются также: метод поощрения (характерный например, для трудового права); метод убеждения (характерный для большинства отраслей права) и метод принуждения (характерный для отраслей права, предусматривающих юридическую ответственность). В то же время каждая отрасль права, в том числе право о недрах и недропользовании, как самостоятельная отрасль права имеет свой специфический метод правового регулирования, который определяется спецификой общественных отношений и характеризуется следующими особыми чертами: - характером положения участника правоотношения; - особенностью содержания правоотношений; - особенностью состава юридических фактов; - спецификой ответственности. Не вдаваясь в дискуссию о том, должен ли в отрасли права быть только один метод правового регулирования, или их может быть несколько, следует отметить, что в определенных отраслях, к которым относится и право о недрах и недропользовании, используются несколько методов регулирования, т.е. при регулировании отношений в сфере освоения недр используются как императивные, так и диспозитивные методы, поскольку в предмет входит как горизонтальность отношений (отношения равенства), так и вертикальность отношений (отношения подчиненности и принудительности). Здесь следует отметить, что право о недрах и недропользовании регулирует отношения, которым по своей природе свойственны начала власти и подчинения, так как недра являются государственной собственностью, и государство выступает в качестве собственника, а другие субъекты этих отношений могут недрами только владеть и пользоваться без права распоряжения. В этих отношениях государство имеет право требовать от недропользователя конкретно определенного поведения, установленного законом. Что же касается диспозитивного метода правового регулирования, то это отражается в разрешительно-договорной системе предоставления прав на недропользование, где государство в лице своего компетентного органа вступает во взаимоотношения с физическими и юридическими лицами на основе контракта, подразумевающего равноправие сторон при его заключении и исполнении, за редким исключением, прямо предусмотренным законодательством, когда государство имеет преимущественные права перед недропользователем. Анализируя этот вопрос, например, Н.Б. Мухитдинов и С.П. Мороз, отметили ряд важных признаков диспозитивного метода регулирования горных отношений, которые характерны и для права о недрах и недропользовании в широком смысле. В частности, ими констатировалось, что: 1) права и обязанности сторон горного правоотношения формируются по линии двух правовых источников - нормативного акта и договора; 2) односторонне-властные предписания государства не носят всеобъемлющего характера, оставляя субъектам отношений право на собственное волеизъявление на заключение договора; 3) нормативный акт, регулирующий горные правоотношения, порождает для государства как субъекта правоотношений не только права, но и обязанности; 4) взаимоотношения государства и контрагента не ограничиваются односторонне-властным принуждением к исполнению принятых на себя обязательств, наряду с этим используются и экономические стимулы, повышающие материальную заинтересованность в надлежащем исполнении обязательств; 5) права и обязанности горного правоотношения более уравновешенны, то есть не выражены категорической формулой «власти и подчинения»; 6) юридической формой правоотношений выступает договор на недропользование, одной из сторон которой является государство; 7) договор на недропользование порождает права и обязанности сторон, наделяя государство большим объемом права по сравнению с недропользователем; 8) договор на недропользование может быть заключен, когда это позволяет тот нормативный правовой акт, который регулирует горные правоотношения /12/. Между тем, как уже отмечалось, в праве о недрах и недропользовании обязывающие (императивные) нормы все же преобладают над дозволяющими и запрещающими, это вытекает из содержания отношений в этой сфере экономики и основывается на праве исключительной собственности государства на недра. Приведем общеизвестные признаки императивного метода регулирования отношений в сфере освоения недр, сгруппированные Н.Б. Мухитдиновым и С.П. Мороз на основе анализа имеющихся юридических исследований по этому вопросу /13/. В частности, ими были отмечены следующие характерные признаки: 1) государство определяет поведение субъектов правоотношения (через установление их прав и обязанностей) путем односторонне-властных предписаний, содержащихся в правовых актах, носящих, как правило, нормативный характер; 2) это предписание детально регламентирует поведение сторон; 3) взаимные права и обязанности сторон порождены государством, а не взаимным соглашением, и они вытекают из того нормативного акта, который регулирует данное отношение; 4) стороны не вправе отступать от исполнения предписаний государства, которые носят для них обязательный характер; 5) исполнение предписаний государства обеспечивается механизмом принуждения, реализуемым уполномоченным органом государства либо через суд, либо в одностороннем порядке; 6) возможность выбора поведения сторон, в том числе на основе их взаимного соглашения, либо вообще отсутствует, либо касается несущественных моментов; 7) неисполнение предписания влечет за собой юридическую ответственность нарушителя (финансово-правовую, административную и уголовную); 8) субъект, представляющий в правоотношении государство, наделен более широкими правами, чем другой, и, как правило, обладает такими властными полномочиями, которые дают ему возможность принудительной реализации предписаний государства. Следует также отметить, что для права о недрах и недропользовании характерны и другие специфичные методы регулирования отношений, что еще раз подтверждает тезис о самостоятельности этой отрасли. Важнейшим методом правового регулирования, используемым в праве о недрах и недропользовании, является метод согласования, когда субъект этого права принимает решение по тому или иному вопросу по согласованию с другим участником отношений. Например, недропользователь, разработав и утвердив годовую рабочую программу добычи минерального сырья, согласовывает ее с Центральной комиссией по разработкам Министерства энергетики и минеральных ресурсов (ЦКР), такая обязанность вытекает из требований действующего законодательства (статьи 8-1 и 64 Закона РК о недрах). В процессе государственного регулирования отношений в сфере недропользования и осуществления государственного мониторинга за деятельностью недропользователей широко используется и ряд других специфических методов, например: метод обязательных предписаний, при котором одна сторона правового отношения - это, как правило, компетентный государственный орган, дает другой (недропользователю) предписание, обязательное для выполнения; метод рекомендаций - при его применении одна сторона правовых отношений дает другой стороне рекомендации касательно определенного вида деятельности или работы; метод запретов - как способ воздействия законодателя на общественные отношения и поведение субъектов этих отношений. Типичным примером действия последнего метода правового регулирования является запрет на предоставление сервитута на участок недр, в случае если такое предоставление создает угрозу жизни и здоровья людей или окружающей среде, а равно влечет за собой невозможность проведения либо нерентабельность проводимой на участке недр разведки и (или) добычи (пункт 2 статьи 11-2 Закона РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года, № 2828). Необходимо отметить, что процесс изменения, совершенствования системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и правовые институты утрачивают значение, поскольку устаревают либо исчезают регулируемые ими отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание структурных частей системы права, появление новых самостоятельных отраслей права. Так, например, в современных условиях колхозное право утратило статус отрасли в связи с утратой доминирующего положения в аграрном секторе и возникновением новых форм ведения сельского хозяйства. В то же время право о недрах и недропользовании, наоборот, из подотрасли природоресурсного права превратилось в один из основных компонентов системы права Республики Казахстан, поскольку общественные отношения, связанные с изучением, пользованием, воспроизводством и охраной недр выделились в самостоятельную и важную сферу производственных и социальных отношений и потребовали специфических методов правового их регулирования.
1. Хаджиев А.А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений. Диссертационная работа на соискание ученой степени доктора юридических наук. Библиотека КазНУ им. аль-Фараби. 2005. С. 79. 2. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань: Издательство Казанского университета. 1987. С. 336. 3. Леушин В.И. Теория государства и права. М., 2009. С. 120. 4. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. С. 101. 5. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 103. 6. Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 1998. С. 240. 7. Калинин И.Б. Природоресурсное право. Основные положения. Томск, 2000. С. 58-60. 8. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. С. 97. 9. Мухитдинов Н.Б. и Мороз С.П. Горное право в Республике Казахстан. Алматы, 2004. С. 43. 10. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. С. 110. 11. Маркс К., Энгельс Ф. Полное собрание сочинений. Т. 4. М. С. 133. 12. Мухитдинов Н.Б. и Мороз С.П. Горное право в Республике Казахстан. Алматы, 2004. С. 41-42. 13. Мухитдинов Н.Б. и Мороз С.П. Горное право в Республике Казахстан. Алматы, 2004. С. 39.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |