| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Право о недрах - самостоятельная отрасль казахстанского права, наука и учебная дисциплина[1]
Если исследуемая отрасль казахстанского права ранее изучалась как наука «горного права», то на современном этапе развития общественных и производственных отношений, необходим более широкий подход и пора уже смело «право о недрах» называть одним из отраслей казахстанской юридической науки, а «горное право» рассматривать как один из его правовых институтов. Вопрос ставит Управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон», Президент KPLA, доцент кафедры экологического и аграрного права КазНУ им. аль-Фараби, к.ю.н., Ж.С.Елюбаев.
Сейчас, мало у кого возникает сомнение в том, что право о недрах является самостоятельной отраслью в системе казахстанского права. Его роль и место, в период глобализации, устойчивого развития государства на основе демократических институтов власти и рыночных экономических отношений весьма высоки, поскольку нынешний этап мировой цивилизации в значительной степени зависит от эффективного освоения недр с применением высоких технологий, позволяющих обеспечивать надлежащую охрану и воспроизводство недр, а также рационально использовать другие природные ресурсы. На основе классических свойств, характерных для любой отрасли права следует отметить, что право о недрах - это система установленных и санкционированных государством норм, регулирующих отношения по изучению, пользованию, воспроизводству и охране недр. Право о недрах, как самостоятельная отрасль права, которая характеризуется наличием предметного единства общественных отношений, самостоятельных методов их регулирования, специфических правовых принципов, правовых институтов и самостоятельных источников права. Право о недрах следует рассматривать шире чем «горное право», более того обосновывается позиция о необходимости отказа от термина «горное право», как отрасли права на том основании, что последний в настоящее время не охватывает в полном объеме отношения, связанные с управлением и освоением недр. Горное право - это право прошлого, оно может и должно существовать лишь в качестве правового института в структуре самостоятельной отрасли права - права о недрах. Попытаюсь обосновать этот вывод следующим: Во-первых, обратимся к лингвистическо-этимологическому анализу слов (терминов) «гора» и «горный». Так, под словом «гора» понимается: «значительная возвышенность, поднимающаяся над окружающей местностью». Одно из определений слова «горный» интерпретируется как «относящийся к разработке недр»[2]. Другие же определения этого слова, основанные в прямом и переносном смысле, не относятся к предмету нашего исследования. Итак, лингвистическая и этимологическая трактовка слова «гора» не имеет прямой связи с термином «недра» и «недропользование». Между тем одно же из значений слова «горный», как отмечалось выше, находится в связи с термином «недра», как «относящийся к разработке недр». Однако здесь следует определиться, что же понимается под словом «разработка». Одна из специальных лингвистических интерпретаций слова «разработка» означает - «способ добычи ископаемых, а также место добычи».[3] Таким образом, лингвистический анализ слов, используемых для термина «горное право» может охватывать лишь один из видов деятельности по освоению недр - добычу полезных ископаемых и в некоторой степени разработку того участка недр, откуда добывается конкретное полезное ископаемое. Во-вторых, обратившись к историческому аспекту появления термина «горное право», отметим, что с древнейших времен изъятие из недр (добыча) чего-либо полезного для человеческой жизни и деятельности было связано с пользованием земельным участком, то есть недра не рассматривались самостоятельным объектом природных ресурсов. Термины «гора» и «горный» стали использоваться позже, с началом разработки в горной местности рудных месторождений олова, меди, железа, золота, серебра и других полезных ископаемых, а также с появлением в связи с этим первых «горнозаводских производств». В России, а позже Российской империи, развитие «горной промышленности», в первую очередь, было связано с освоением недр в Уральских горах, Кавказских горах, горах Алтая, Забайкалья и других горных местностях. Начало освоения недр в Европе во времена средневековья также связано с примитивной разработкой месторождений полезных ископаемых в горах или горной местности. Именно это обстоятельство явилось исторической предпосылкой появления терминов «горное право», «горное законодательство», «горная промышленность», «горные отношения» и другие словосочетания, связанные с освоением недр. Этим же объясняется наименования первых систематизированных законодательных актов в европейских странах и России. Например, горные законы: французский - от 21 апреля 1810 года; австрийский - от 23 мая 1854 года, прусский - от 24 июня 1865 года, саксонский - от 16 июня 1868 года; российский Горный Устав от 1832 года; финляндский горный устав - от 12 ноября 1883 года и др.[4] Эти законодательные акты являлись фактическим источником для разработки аналогичных правовых актов в других странах, поэтому термин «горное», как модифицированное слово без его научного осмысления с точки зрения лингвистики, перенималось законодателями практически всех стран мира, так, например, в 1866 году горный закон был принят и в США[5]. После Октябрьской социалистической революции (1917 года) в истории правотворчества высших представительных органов СССР и Казахской ССР не было законодательных актов, регулировавших отношения в сфере освоения недр, содержащих в названии термина «горный», кроме «Горного положения Союза ССР» от 9 ноября 1927 года, если не брать во внимание некоторые подзаконные акты. Хотя, в ряде союзных республиках, в советский период, действовали законодательные акты, в названии которых использовался термин «горный», например: в РСФСР - Горный закон от 15 октября 1928 года; в Туркменской ССР - Горный закон от 4 июля 1928 года; Украинской ССР, Грузинской ССР, Азербайджанской ССР - горные кодексы, в Белорусской ССР и Узбекской ССР - соответствующие постановления. Однако названия этих правовых актов с использованием термина «горный» носили чисто производный характер от Горного положения 1927 года, а не несли юридико-смысловой нагрузки. В-третьих, мировая практика освоения недр в последнее столетие свидетельствует о том, что: недра разрабатываются не только в горах и горной местности, но и в других местах, а также под дном морей и океанов; недра предоставляются не только для добычи полезных ископаемых, но и для других целей (государственное геологическое изучении недр, разведка, добыча лечебных грязей и подземных вод, разведка недр для сброса сточных вод, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой и добычей). В-четвертых, действующее законодательство о недрах и недропользовании Республики Казахстан, как и аналогичное законодательство других стран, регулирует целый комплекс отношений, не связанных с непосредственной «разработкой» недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых или минерального сырья. К примеру, действующее законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании регулирует отношения, связанные с: 1) правом собственности на недра (право владения, пользования и распоряжения); 2) проведением конкурса на получение права на недропользование; 3) возникновением, изменением и прекращением права недропользования; 4) подготовкой, экспертизой и заключением контракта на недропользование; 5) осуществлением государственного мониторинга и контроля за деятельностью недропользователя; 6) предоставлением сервитута на участок недр; 7) первичной переработкой минерального сырья; 8) охраной недр; 9) соблюдением экологических требований; 10) особо охраняемыми участками недр, представляющих особую экологическую, научную, культурную или иную ценность; 11) управлением государственным фондом недр; 12) ведением государственного баланса полезных ископаемых, кадастра месторождений полезных ископаемых и кадастра техногенных минеральных образований; 13) обеспечением казахстанской составляющей при освоении недр (использование казахстанских товаров, работ и услуг, а также привлечение казахстанских людских ресурсов); 14) правом собственности на информацию о недрах; 15) приоритетным правом государства на приобретение полезных ископаемых; 16) обеспечением стабильности контрактных положений; 17) определением применимого права и процедур разрешения споров и другие отношения. Перечисленные отношения, складывающиеся в сфере недропользования не охватываются термином «горное», исходя из этимологии этого понятия (термина). Таким образом, право о недрах является самостоятельной отраслью права в системе казахстанского права и регулирует целый комплекс общественных отношений, связанных с освоением недр: государственным геологическим изучением недр; разведкой недр; добычей полезных ископаемых и минерального сырья; разведкой подземных вод и лечебных грязей; добычей подземных вод и лечебных грязей; разведкой недр для сброса сточных вод; эксплуатацией искусственных и естественных объектов недр для целей, не связанных с разведкой и добычей (например, подземное хранение нефти и газа, закачка сточных вод, закачка некондиционного газа, размещение и хранение отходов производства и потребления, закачка бурового раствора и т.д.); осуществлением других видов полезной деятельности. Один из основателей казахстанской школы горного права, Н.Б.Мухитдинов, относя горное право к самостоятельной отрасли права, отмечал, что «каждая отрасль права - это юридически цельное, нерасторжимое правовое образование, отличающееся высоким уровнем внутренней организации, единством образующих ее элементов - институтов»[6]. Указанные признаки весьма характерны для права о недрах, они отражены в действующем законодательстве, регулирующим отношения в сфере освоения недр. Особенности предмета правового регулирования права о недрах и недропользовании настолько существенны, что не могут развиваться и совершенствоваться в составе других отраслей права. В-пятых, необходимость использования термина «право о недрах» обосновывается и тем, что, начиная с 1975 года и по настоящее время, в Казахстане все основные законодательные правовые акты, регулирующие отношения в сфере освоения недр, не назывались «горными», например: Основы законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик от 9 июля 1975 года; Кодекс Казахской ССР о недрах от 4 августа 1976 года; Кодекс Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года; Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828, позже переименованный в Закон Республики Казахстан с аналогичным названием; последний Закон РК «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года № 291-IV. В развитие этих законодательных актов было принято немало иных нормативно-правовых и нормативно-технических актов, в которых отсутствует термин «горный». Использование термина «горное право» в настоящее время не позволяет охватить весь комплекс отношений, регулируемых правом о недрах и недропользовании. Несомненно, что и в научных изысканиях, и в теории права при исследовании вопросов, связанных с освоением недр, а также при разработке научных рекомендаций по вопросам использования недр назрела необходимость использовать именно термин «право о недрах», заменившим «горное право». Кроме того, «законодательство о недрах», имея ввиду его значимость для экономики страны, подлежит включению в Классификатор отраслей законодательства Республики Казахстан путем внесения дополнения в Постановление Правительства РК от 26 декабря 2002 года №1378. В-шестых, позиция об использовании термина «право о недрах» вместо термина «горное право» основывается и на логико-юридическом объяснении. Так, по самому общему толкованию, «отрасль права» представляет собой - совокупность норм и правил, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Если же применить общие законы логики и развить мысль дальше в обратном направлении, то представляется, что совокупность норм и правил, регулирующих отношения, связанные с недрами и недропользованием и есть «право о недрах». Поэтому определение отрасли права по правилам языкознания в «предложном словосочетании» не меняет юридическую природу термина «право о недрах». Кроме того, в самой системе казахстанских отраслей права наряду с классической терминологией, применяемой при написании (определении) названия отрасли права, используются и другие правила правописания, например, «право о социальном обеспечении», «право о растительном мире», «право о животном мире» (иногда именуемым, как фаунистическое право) и т.д. В международной практике при определении вида отрасли права также применяют термины с использованием предлога «о», например, «международное право о гражданских и политических правах», «право о компаниях» и т.п. Необходимость замены термина «горное право» обсуждалось учеными и после принятия 9 июля 1975 года Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Так, один из ведущих советских ученых Г.С.Башмаков в одной из своих работ того времени отмечал, что «возникновение законодательства о недрах диктовалось потребностями народного хозяйства. В течение длительного времени в недрах считались ценными лишь полезные ископаемые. Это привело к возникновению горного законодательства, регламентировавшего порядок их разведки и добычи. Случаи использования подземных пространств для других целей оставались единичными и в силу этого не нуждались в детальном правовом регулировании. В последние годы (примечание автора настоящей работы - в конце 60-х и начале 70-х годов XX века) значительно расширилось использование земных глубин для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Возникла потребность в правовой регламентации такой деятельности, причем в регламентации, тесно связанной с горным законодательством»[7]. В данное время, отношения, связанные с использованием недр, не связанных с добычей полезных ископаемых, еще более расширились, поэтому актуальность использования термина «право о недрах» вместо термина «горное право» возросла многократно. Следует отметить, что в прошлом предпринималась попытка введения в обиход и терминов «недренное право» и «недренные отношения», однако эта инициатива не была поддержана ни учеными в области горного права, ни законодателем[8]. Эти предложения были предметом критики и со стороны казахстанских ученых. Так, Н.Б.Мухитдинов, определяя предмет горного права констатировал, что «недра - то цементирующее начало, которое объединяет все общественные отношения, связанные с их использованием и охраной, в единую отрасль - советское горное право». Именно такое определение предмета горного права позволило прийти ему к выводу, что эти общественные отношения по пользованию и охране недр должны назваться «горными», а не «недренными» по аналогии с земельными, лесными и водными отношениями[9]. Обобщая изложенное, можно прийти к выводу, что право о недрах самостоятельная отрасль права в системе казахстанского права, она представляет собой систему взаимосвязанных элементов - норм права и правовых институтов; регулирует широкий комплекс общественных отношений, связанных с освоением недр; обладает специфичными методами правового регулирования этих отношений, основанными на сочетании императивного и диспозитивного подходов; располагает определенным юридическим процессом, обеспечивающим достижение определенного юридического результата и т.д.[10] В этой связи необходимо отметить и то, что самостоятельные отрасли права, нормы которых регулируют отношения в сфере использования и охраны природных ресурсов (земельное право, право о недрах, водное право, лесное право, экологическое право, сюда следует добавить фаунистическое право и право о растительном мире) тяготеют к объединению в рамках комплексной отрасли права - природоресурсного права, поскольку земля, недра, вода, леса, окружающая природная среда (к примеру, атмосферный воздух), фауна и флора - взаимосвязанные природные объекты (ресурсы). При этом, использование и охрана одних природных объектов неизбежно отражается на состоянии других. Много общего имеет и правовое регулирование отношений в указанных сферах человеческой деятельности, в наибольшей степени это касается отношений собственности, управления и пользования, поскольку по Конституции Республики Казахстан природные ресурсы находятся в исключительной собственности государства. Ранее, в казахстанской юридической науке уже высказывались мнения о необходимости объединения названных отраслей права в одну «семью» с учетом их родства и важнейших особенностей по регулированию отношений, связанных с использованием и охраной природных ресурсов. Однако следует сказать, что авторы этой позиции такую «семью» самостоятельных отраслей права ошибочно подводили под зонтик «аграрно-правовой отрасли»,[11] тем не менее, эта позиция заслуживает внимания по тому основанию, что ее авторы вполне обоснованно объединили в единую правовую «семью» самостоятельные отрасли права - земельное право, горное право, водное право и другие родственные им отрасли, исходя из свойственных только им признаков. Но такой «семьей» должна быть отрасль «природоресурсного права», а не «аграрно-правовая отрасль». По вопросу объединения названных отраслей права в единую систему высказывался и М.М.Бринчук, который полагал, что «при характеристике экологического права как комплексной отрасли (суперотрасли) важно иметь в ввиду наличие в его системе сформировавшихся и признанных отраслей права - земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранительного».[12] И здесь вряд ли можно согласиться с тем, что «экологическое право» является комплексной отраслью права, в структуру которой может входить право о недрах и недропользовании, исходя из предмета экологического права, который на современном этапе должен определяться, как «общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности». В тоже время в юридической науке есть и противники признания земельного права, права о недрах, водного права, лесного права, экологического права в качестве самостоятельных отраслей права. Например, И.Б.Калинин, исследуя предмет «природоресурсного права», высказывает мысль о том, что эта отрасль права должна рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли и состоять из Общей и Особенной частей. При этом, Общая часть природоресурсного права, по его мнению, должна включать в себя «ряд правовых институтов, содержащих нормы общего и особенного действия, которые регулируют отношения, связанные с добычей любых видов природных ресурсов, устанавливают принципы ресурсопользования, правовое положение субъектов и объектов природоресурсных правоотношений». Далее он указывает, что «отношения, возникающие в связи с добычей отдельных видов природных ресурсов, регулируются нормами, включенными в институты Особенной части природоресурсного права: недропользование, водопользование, лесопользование, пользование объектами животного мира, пользование природными лечебными ресурсами» и т.д.[13] Оценивая приведенное высказывание с позиции системного подхода, очень трудно согласиться с предлагаемой схемой соотношения природоресурсного права и других самостоятельных отраслей права, регулирующих конкретные отношения в сфере использования и охраны природных ресурсов (объектов): земли, недр, воды, леса, атмосферного воздуха, животного и растительного мира, поскольку такой подход приведет к полному хаосу отношений в этих сферах человеческой деятельности, он также лишает возможности познать и оценить производственную, технологическую, природоохранную сущность, а следовательно, и юридическую природу тех или иных отношений, связанных с использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов. Заметим, что каждая отрасль права объединяет такие правовые нормы, которые регулируют особый, качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующих специфической правовой регламентации. И главным фактором, обусловливающим отличие одной отрасли права от другой, является своеобразие общественных отношений, которые разнятся между собой своим содержанием, конкретными целями и задачами. Так, например, нормы: земельного права регулируют отношения собственности на землю, землепользования и землеустройства, сохранения и распределения земельного фонда, определения правового режима различных видов земель в соответствии с их административно-хозяйственным назначением; право о недрах регулируют отношения в сфере государственного геологического изучения недр, разведки недр, добычи полезных ископаемых, минерального сырья, подземных вод и лечебных грязей, строительства и эксплуатации подземных сооружений и другие специфичные отношения; лесное право регулирует отношения по использованию и охране лесного фонда в целях извлечения основных и второстепенных лесных ресурсов, а также для удовлетворения иных потребностей и т.д. Все отрасли права, входящие в структуру «природоресурсного права» имеют различные предметы правового регулирования и специфичные, свойственные только им методы правового регулирования. Хотя следует сказать, что эти отрасли права имеют и ряд схожих элементов, но это обстоятельство не может служить основанием отнесения их к правовым институтам природоресурсного права и лишения самостоятельности в качестве отрасли права. Вышеизложенные выводы позволяют рассматривать «право о недрах», как полноценную отрасль науки и учебную дисциплину. Если исследуемая отрасль казахстанского права ранее изучалась как наука «горного права», то на современном этапе развития общественных и производственных отношений, необходим более широкий подход и пора уже смело «право о недрах» называть одним из отраслей казахстанской юридической науки, а «горное право» рассматривать как один из его правовых институтов. В связи с этим и в учебных заведениях необходимо преподавать право о недрах, как учебную дисциплину, вместо горного права. Это обстоятельство требует разработки новых учебников, учебных планов и программ по «праву о недрах» в более широком аспекте, чем горное право, с учетом наличия множества новых отношений, складывающихся в сфере изучения пользования воспроизводства и охраны недр. [1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву. [2] Толковый словарь русского языка под ред. Ожегова С.И., Шведовой Н.Ю. - М., 1999. - с.939 [4] Штоф А.А., Горное право. Сравнительное изложение горных законов в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы. - СПб., 1896. - с.118 [5] Струкгов В.Д., Курс горного права. - СПб, 1907. - 310 с. [6] Мухитдинов Н.Б., Основы горного права. - Алма-Ата, 1983. - с.29. [7] Башмаков Г.С., Крупный шаг в развитии законодательства о недрах // Правоведение. - 1975. - №8. - С.97-103. [9] Мухитдинов Н.Б., Основы горного права. - Алма-Ата, 1983. - с.37-38. [10] Елюбаев Ж.С., Проблемы правового регулирования недропользования: отечественный опыт и зарубежная практика. // Монография. // Алматы, - 2010, с.102-103. [11] Мухитдинов Н.Б. и С.П.Мороз С.П., Горное право в Республике Казахстан. - Алматы, 2004. - с.53. [12] Бринчук М.М., Экологическое право (право окружающей среды). - М., 1999. - с.221 с. [13] Калинин И.Б. Природоресурсное право. Основные положения. - Томск, 2000. - с.160.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |