|
|
|
Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан
В последних числах апреля в Атырау состоялась XI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан». Участники конференции - ведущие юристы республики, представители министерств и ведомств, а также зарубежные гости - осветили ряд вопросов, требующих разрешения. Сегодня мы предлагаем вашему вниманию ключевые доклады участников конференции.
Утилизация попутного нефтяного газа: проблемы, перспективы
Г. Нуртаева, кандидат юридических наук, ассоциированный профессор, заместитель директора юридического департамента компании «КазТрансГаз»
К числу одной из серьезных экологических и экономических проблем нефтегазовой отрасли страны следует отнести проблему утилизации попутного нефтяного газа, выделяемого при разработке месторождений. Эта проблема перекликается с мировой тенденцией по сокращению объемов сжигания попутного газа, что способствовало созданию в 2002 году Глобального Партнерства по сокращению объемов попутного газа (GGFR), участники которого нацелены на совместную работу по устранению барьеров, препятствующих сокращению сжигания газа путем применения лучшего международного опыта и реализации специальных программ для каждой страны. В отличие от многих стран СНГ, для Казахстана эта проблема имеет особенно глобальный масштаб ввиду высокого газового фактора, содержащегося в казахстанских нефтяных и нефтегазоконденсатных месторождениях. Анализируя эту проблему, хочу заметить, что если для большинства вопросы по утилизации попутного нефтяного газа связаны с негативным воздействием на окружающую среду (в недалеком прошлом технологический процесс добычи нефти подразумевал горящие факелы, в которых сжигался попутный нефтяной газ и все входящие в него компоненты углеводородов), то, на мой взгляд, не менее важным аспектом этой проблемы является «растрата невозобновляемых энергоресурсов». Ведь попутный нефтяной газ, представляющий собой смесь газов и парообразных углеводородов, является ценнейшим сырьем для нефтехимии. Более того, 100%-е решение этой проблемы послужит значительным вкладом в формирование энергетической безопасности страны. На вопрос, что же мешает реально решить проблему утилизации ПНГ и начать использовать попутный газ без вреда для экологии, неоднократно пытались ответить эксперты, однако так и не пришли к единому мнению. На мой взгляд, комплексному решению этого вопроса мешает ряд факторов. Финансовая составляющая вопроса Организация эффективного процесса утилизации и переработки попутного газа требует больших капитальных вложений, окупаемость которых без детального анализа скважины весьма сомнительное предприятие. Особенно это касается малых, средних удаленных месторождений, скважины которых не привязаны к коммуникационным сетям, магистральным газопроводам Национального оператора, в связи с чем возрастает капиталоемкость проектов, так как это напрямую связано с транспортировкой, которая требует строительства газопроводов, газораспределительных сетей на значительные расстояния. На экономическую целесообразность такого проекта влияет также компонентный состав попутного нефтяного газа. Так, в зависимости от содержащихся в попутном газе компонентов, таких как сероводород, пропан, бутан, шфлу (широкая фракция легких углеводородов), - он может быть «богатым» или «бедным», что отражается на его привлекательности для сервисных компаний. К примеру, в качестве альтернативного способа решения вопроса по утилизации всегда рассматривался вопрос о привлечении специализированных сервисных, инжиниринговых компаний полного цикла, так называемые ЕРС-контракторы, которые могут реализовать проект по утилизации без привлечения средств недропользователей. Но в этом случае окупаемость проекта для тех же сервисных компаний заключается в компонентном составе попутного газа, то есть при наличии соответствующих технологий и финансовых вложениях, если попутный газ с конкретного месторождения «богат на углеводороды», то проект будет рентабельным. Так как у компании будет возможность довести эти компоненты до готовой товарной продукции и реализовать их. В случаях же когда компонентный состав попутного газа «бедный», не содержащий пользующиеся спросом углеводороды, то экономическая и инвестиционная привлекательность таких проектов является очень низкой, и реализация программы по утилизации ПНГ в таком случае рассматривается недропользователями как тяжкое бремя, с нулевой окупаемостью. Отсутствие механизмов поддержки предпринимательских инициатив, направленных на реализацию программ по утилизации ПНГ на месторождениях Подлежащие сжиганию огромные объемы ПНГ можно было эффективно использовать и обернуть это в предпринимательскую деятельность по переработке и реализации компонентов ПНГ, доведенных до товарного состояния. Такой подход позволит рассматривать реализацию программ по утилизации ПНГ не как проблему, а как перспективную деловую возможность для отдельных категорий предпринимателей либо как сопутствующую предпринимательскую деятельность для самих недропользователей. Однако, проанализировав все государственные программы по содействию и поддержке бизнеса /1/, я нигде не нашла упоминания о том, что проекты по утилизации ПНГ могут поддерживаться дорожными картами бизнеса, программами фондов «Атамекен», «Даму», льготно кредитоваться либо рассчитывать на налоговые преференции и т.д. Неподготовленность инфраструктуры и проблема с наличием оборудования. Суда также можно отнести отсутствие организованного рынка сбыта/потребления продуктов переработки ПНГ В самом начале реализации программ по утилизации и переработки ПНГ (это период 2005-2008 гг.) проблема с оборудованием стояла остро, так как на тот период из необходимого для строительства установок комплексной подготовки газа, газотурбинных установок, компрессорных станций и т.д. практически ничего не производилось в Казахстане. Тогда в связи с появившимся спросом на рынок хлынули различные производители такого оборудования и посреднические компании, роль которых заключалась в том, чтобы поставить (продать) недропользователям оборудование различных производителей, начиная с американского, включая российское, китайское и т.д. Соответственно диапазон цен на рассматриваемое оборудование был значительно выше того уровня который существует в данное время на рынке. Ситуация в этом направлении существенно улучшилась, в ходе реализации Правительственной Программы по развитию отечественного машиностроения на 2010-2014 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 30.09.2010 г. № 1002. Инициатором разработки и принятия этой программы стало Министерство индустрии и новых технологий. В 2009 году был подготовлен анализ машиностроительной индустрии страны, в ходе которой были сделано два неутешительных вывода: 1) существующий в Казахстане спрос на машиностроительную продукцию преимущественно удовлетворяется за счет импорта, который превосходит внутреннее производство и экспорт более чем в 5 раз. Тогда же анализ показал, что в структуре импорта более 40% составляло оборудование для нефтегазового, горно-шахтного, металлургического секторов; 2) значительная зависимость от импорта машиностроительной продукции наглядно указывает на низкое развитие отрасли в целом. Внешнеторговый оборот машиностроительной продукции, как показатель развитости и конкурентоспособности производства, свидетельствовал о слабой экспортоориентированности отрасли /2/. На основании этой правительственной программы компанией «Казмунайгаз» была разработана собственная Программа содействия развитию нефтегазового машиностроения в РК на 2011-2013 гг. В рамках этой программы, утвержденной и согласованной с Министерством нефти и газа, Казмунайгаз совместно с Союзом машиностроителей Казахстана стали размещать свои заказы на отечественных машиностроительных предприятиях. То есть Казмунайгаз по необходимости ежегодно корректируя и пополняя список заказов нефтегазового оборудования, в котором нуждается группа компаний КМГ - гарантировал закуп продукции у отечественных заводов /3/. В результате существенную поддержку ощутили казахстанские заводы и предприятия нефтегазового машиностроения. На сегодняшний день, согласно данным Министерства индустрии и новых технологий, озвученных на прошедшем 16-17 апреля 2013 г. Форуме машиностроителей Казахстана, уже 64 казахстанских предприятия, занимаются выпуском широкого спектра нефтегазового оборудования. Все они включены в Реестр потенциальных поставщиков Фонда «Самрук-Казына». Соответственно, существенно снизился диапазон цен на необходимое оборудование. Налажены производства компрессоров, газонаполнительного и иного газового оборудования, печей подогрева нефти и т.д. В рамках прошедшего в сентябре 2012 года в городе Актау Инвестиционного форума, направленного на создание новых производств для удовлетворения потребностей крупных нефтегазовых проектов, было подписано более 15 меморандумов о создании новых производств в Западном Казахстане. В их числе: строительство завода по выпуску нефтегазовых сепараторов, модульных блоков для переработки нефти и газа и т.д. Далее, уже 23.01.2013 г. в рамках международного форума EXPO-2017: региональные инициативы, был подписан меморандум, согласно которому к 2015 году на территории Мангистауской области планируется поставить завод по производству газовых турбин с низким коэффициентом выбросов (меморандум был подписан между компанией GE в тесном сотрудничестве с КазАтомПромом и акиматом Мангистауской области). К подписанию планировался проект, предусматривающий строительство при содействии акимата Мангистауской области завода по производству газовых и газопоршневых двигателей. Таким образом, в ходе реализации всех этих мер, ситуация с оборудованием необходимым для утилизации, подготовки и переработки ПНГ значительно улучшилась. Анализируя недавнее прошлое, следует констатировать, что все мы стали очевидцами бессистемности принимаемых государством мер, направленных на сокращение объемов сжигания ПНГ. Резкое введение запрета на сжигание газа в факелах при наличии неподготовленной инфраструктуры, отсутствия производимого оборудования в РК, внедренной практики добычи при которой факельное сжигание являлось составляющим элементом технологического процесса - было изначально труднореализуемой задачей для недропользователей. Особенно затруднительным это стало для малых, средних недропользователей, так как помимо прочих причин для них еще актуальным являлся вопрос о финансовых вложениях. Ведь организация эффективного процесса утилизации ПНГ, его переработка требовали значительных капиталозатрат, которые повышали стоимость проекта почти вдвое. Вместе с тем, на некоторых месторождениях из-за слабого и неоднородного притока ПНГ невозможно было реализовать стандартные подходы в решении проблем утилизации, в таких случаях требовалось дополнительное детальное исследование скважины, и внедрение иной схемы утилизационного проекта, специально разработанного с учетом отдельных особенностей месторождения, а это плюс ко всему требовало еще и времени, которого у них не было. Впервые «запрет на сжигание попутного газа» был обозначен 1 декабря 2004 года путем внесения поправок в законы «О недрах» и «О нефти», тогда запрет вводился в действие с 1 января 2005 года. То есть правительство без учета специфики решения вопроса утилизации ПНГ и необходимости более продолжительного периода для внедрения проектов по утилизации, нежели 1 месяц, практически запретило промышленную разработку скважин без утилизации ПНГ, исключениями являлись только аварийные ситуаций и угрозы жизни персоналу компаний. В дальнейшем, вникнув в сложность процесса и приняв во внимание критику и обращения недропользователей в уполномоченные органы, вплоть до президента страны, сроки стали откладываться и растянулись почти на 10 лет. Первоначально срок перенесли на 1 июля 2006 года, затем на 2008-ой, 2010-2011 годы и наконец, срок, утвержденный как окончательный для тушения всех факелов - это 01.01.2015 года. Этот срок обозначен в рамках внесенных изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам энергосбережения и повышения энергоэффективности. Фактически последние 7 лет ситуация с утилизацией ПНГ складывалась следующим образом: недропользователи разделились на две группы, те у кого на момент введения запрета вообще отсутствовали технологий по утилизации и те у которых они были, но у них объемы добычи газа на месторождениях превышали текущие возможности его утилизации. Ускоренно решая проблему, в основном с целью уменьшения штрафных санкций, часть компаний пытались уменьшить объем сжигания путем увеличения объемов ПНГ закачиваемых в пласты для поддержания давления, то есть ушли в сторону «консервации газа», часть пыталась увеличить мощность существующих установок по утилизации. Ну и отдельно следует отметить, ряд крупных компаний, которые капитально начали вкладывать и решать эту проблему полностью, в числе которых следует отметить ТШО. На мой взгляд, при введении реформы нацеленной на запрет сжигания ПНГ, Правительством были допущены две стратегические ошибки. Первая - это отсутствие (непредставление) официально утвержденного первоначального переходного периода, то есть, введя законодательный запрет на сжигание, необходимо было отложить вступление его в действие и определить переходный период сроком на те же 5-7 лет, которые и так впоследствии были предоставлены путем периодического оттягивания сроков. Вторая - запрет на сжигание ПНГ необходимо было вводить в привязке к этапам реализации программы развития отечественного нефтегазового машиностроения, тогда большая часть средств недропользователей была бы вложена в казахстанскую экономику, в укрепление позиций отечественных заводов-производителей оборудования. А так как эти вещи развивались разнопланово, то на первом этапе выполнения программ утилизации ПНГ недропользователями было закуплено иностранного оборудования на миллиарды долларов. Таким образом, в ходе необдуманного и бессистемного подхода к решению проблем утилизации ПНГ и развития отечественного машиностроения - мы практически выкинули из экономики страны миллиарды долларов и вложили их в экономику других стран. Основными импортерами нефтегазового оборудования в рассматриваемый период стали Россия, Китай, США и пр. Не представив недропользователям законодательно гарантированный период для постепенного внедрения проектов по утилизации ПНГ, мы практически заставили их в спешке скупать иностранное оборудование, обогащая при этом иностранных производителей и посреднические компании, заполнившие наш рынок. Общий объем финансов потраченных недропользователями на импортную продукцию, на мой взгляд, просчитать практически невозможно. Только в 2007 году объем рынка нефтегазового оборудования, по экспертным оценкам, составил 4-5 млрд. долларов США, при этом отечественными производителями спрос на эту продукцию был удовлетворен на 3,1%, или на 65 млн. долларов США /4/. Последующие годы потребность снизилась и, тем не менее, на 2012 год она все еще составляла 1,4 млрд. долларов. Но ведь в 2012 году ситуация с производством нефтегазового оборудования значительно лучше, более 53 казахстанских заводов уже производили большую часть необходимого недропользователям оборудования и являлись конкурентоспособными. А это цифры из официальной статистики, которые значительно меньше тех, которые подсчитаны независимыми экспертными организациями, но и здесь проглядывается низкий уровень восполнения общей потребности отечественной продукцией: «По данным МНиГ РК, в 2008 году при общем объеме рынка в 168 млрд. тенге, потребность в нефтегазовом оборудовании на 150 млрд. тенге была удовлетворена за счет импорта, следовательно, продажа отечественной продукции от общего объема составила 12%» /5/. Статистика говорит сама за себя. Я полагаю, что предоставив недропользователям временную нишу в реализации программ утилизации ПНГ, необходимо было их дополнительно стимулировать размещать свои заказы на оборудование на отечественных машиностроительных предприятиях. Понимая, что не все заводы на тот момент соответствовали мировым стандартам качества и требованиям заказчиков, и во избежание закупа некачественной продукции, можно было бы предусмотреть заключение предварительных договоров либо соглашений о намерениях закупа продукции, при ее соответствии установленным стандартам качества. В таких соглашениях можно было установить конкретные международные стандарты, прописать регулярный технический аудит со стороны Заказчика и т.д. В свою очередь, для контролирующих недропользователей отраслевых министерств (в настоящее время Министерство нефти и газа РК) способом стимулирования сотрудничества являлось бы наличие такого меморандума или соглашения о намерениях, предварительных договоров с отечественными производителями, которые можно было бы прикладывать к программам по утилизации ПНГ. В таких случаях, при наличии таких соглашений отраслевое Министерство могло бы предоставлять отсрочку в реализации программы утилизации ПНГ, в связи с ожиданием освоения и начала производства оборудования казахстанским заводом, в пределах разумного срока. Таким способом правительством было бы решено одновременно несколько задач: 1) по утилизации ПНГ; 2) по развитию отечественного нефтегазового машиностроения; 3) вопросы казахстанского содержания в товарах; 4) поддержка предпринимательских инициатив. И это всего лишь при предоставлении временной отсрочки реализации программ утилизации ПНГ. В противовес возможным комментариям относительно неразвитости и ненадлежащем качестве оборудования, производимого отечественными производителями, хочу заметить. С начала этого года, поприсутствовав на крупных форумах, проводимых в Астане с участием Премьер-министра, отраслевых министров, посвященных нефтегазовому сервису, отечественному машиностроению - хочу отметить, что отечественные производители хотят и стремятся к конкурентоспособному производству, изготовить конкурентоспособную продукцию и получить долгосрочный контракт - это их прямой интерес. Однако в этом их стремлении их не всегда хотят поддержать те же добывающие компании, которым значительно проще напрямую заказать необходимое оборудование за рубежом. А Правительство, в свою очередь, не смогло эффективно замотивировать недропользователей инициативно сотрудничать с казахстанскими предприятиями машиностроения, выстроить систему взаимодействия между ними и наладить открытый диалог. Кстати, очень частыми жалобами со стороны машиностроителей является отсутствие у крупных недропользователей единых стандартов и требований к качеству оборудования. И самое обидное, что здесь уже ничего не исправишь, я склонна рассматривать прошедший период как упущенные возможности казахстанских предприятий нефтегазового машиностроения, ставше Более того, в ближайшем будущем отечественным машиностроителям предстоит нелегкий период, связанный с вступлением в ВТО и ЕЭП. Те предприятия, которые в течение этого года не подпишут долгосрочные контракты - снова окажутся под ударом. Проанализировав проблемы, стоит перейти к перспективам, предложениям по улучшению ситуации. В этом контексте я считаю, нужно учесть мировой опыт в стимулировании предпринимательских инициатив и развивать рынок ПНГ, предоставив предпринимателям, максимальное количество возможных преференций, мер поддержки. Государственная поддержка могла бы осуществляться за счет дорожных карт - поддержки бизнеса, фондов «Даму», «Атамекен», Группы компаний «Казмунайгаз» и т.д. В рамках такого проекта можно было бы сформировать несколько программ, отдельно для малых, удаленных от транспортной инфраструктуры и средних недропользователей, затрудняющихся в финансировании программы по утилизации ПНГ. А также для тех предпринимателей либо компаний, которые согласны и хотят заниматься проектами по переработке ПНГ в готовую товарную продукцию и организации ее реализации либо экспорта. В процессе переработки ПНГ при внедрении соответствующих технологий можно получать несколько видов углеводородов в готовом, подлежащем реализации виде. Это может быть как сухой отбензиненный газ, так и пентан-гексановая фракция, бутан, шфлу (широкая фракция легких углеводородов) и т.д. Все эти составляющие ПНГ в доведенном до товарного состояния виде крайне востребованы как в РК, так и в странах ближнего и дальнего зарубежья, в особенности для развивающейся у нас нефтехимической отрасли. Государство могло бы в рамках специально созданной компании либо одной из дочерних компаний ФНБ «Самрук-Казына» содействовать в этому процессу путем решения вопросов транспортной инфраструктуры (подвода газопроводов, сетей к месту выработки), организации надлежащего рынка сбыта полученной в ходе переработки продукции, попытаться предоставить необходимое отечественное оборудование в обмен какого-нибудь процента участия в предприятии (доли акций) либо долгосрочными обязательствами закупа сырья и т.д. Вариантов соглашений может быть тысячи, в каждом конкретном случае под каждый проект можно было бы составить приемлемые для обеих сторон условия. Не факт, конечно, что большинство недропользователей либо предпринимателей пошло бы на этот шаг, но сам факт наличия такой перспективы уже свидетельствовал бы о внедрении государством не только карательных, но и поощрительных, поддерживающих мер в этом вопросе. Предусмотрев такие поощрительные, поддерживающие механизмы в вопросах утилизации ПНГ, государство решило бы сразу три проблемы: уменьшение объемов сжигания ПНГ в факелах, улучшение экологической обстановки и поддержка бизнеса, предпринимательских инициатив. Конечно же, наличие мер стимулирования не означает отмену либо сдерживание карательных мер за несанкционированное сжигание ПНГ либо не соблюдение требований законодательства. Но ведь применение метода «кнута и пряника» не раз подтверждало свою эффективность, тогда как, по настоящее время, основным инструментом, используемым государством в этом направлении является карательный метод, предусматривающий санкции, штрафы и т.д Все эти вопросы и сегодня нельзя снимать с повестки дня. Ведь в настоящее время у недропользователей осталось еще много проблем, к примеру, установив газотурбинные электростанции, установки по подготовке и осушке газа - большинство не может найти рынок сбыта производимой электроэнергии, либо газа, и это с учетом удовлетворения своих технологических нужд и потребностей. Это результат неразвитой инфраструктуры электро- и газораспределительных сетей, неразвитости рынка сбыта и потребления товарной продукции, полученной в ходе переработки ПНГ и т.д. Учитывая большой количественный показатель сопутствующих утилизации ПНГ проблем, полагаю, что рассмотрению механизмов их решения необходимо посвятить отдельную статью.
1. Программа Дорожная карта бизнеса-2020, утвержденная постановлением Правительства 13 апреля 2010 года № 301; Программа ускоренных мер по развитию малого и среднего предпринимательства в РК на 2005-2007 годы, утвержденная постановлением Правительства от 12.05.2005 г. № 450; Рамочное соглашение о финансировании между Правительством Республики Казахстан, Азиатским банком развития и акционерным обществом «Фонд развития предпринимательства «Даму», одобренное постановлением Правительства РК от 11 мая 2011 г. № 499 и т.д. Информационная система «Параграф», 2013 г. 2. Программа по развитию машиностроения в Республике Казахстан, утверждена постановлением Правительства РК от 30.09.2010 г. № 1002. Информационная система «Параграф», 2013 г. 3. «Необходимо отметить, что в 1998 году, когда программа КМГ по содействию развитию машиностроения в стране была только введена, отечественными производителями было освоено всего 20 наименований нефтегазового оборудования, в котором нуждалась группа компаний КМГ. По состоянию на 01.12.2012 г. отечественными машиностроительными предприятиями республики освоено 370 наименований нефтегазового оборудования, тогда как общее количество размещенных компанией заказов соответствует 420 наименованиям. По оценкам КМГ, освоение 420 наименований нефтегазового оборудования планируется к 2015 году». Программа по развитию казахстанского содержания в РК на 2010-2014 годы, утверждена постановлением Правительства РК от 29.10.2010 г. № 1135. Информационная система «Параграф» 2013 г. 4. Информационно-аналитический портал нефтегазовой отрасли Казахстана. Статья «Производство нефтегазового оборудования в РК» от 30.03.2012 г. munaigaz.kz. 5. Программа по развитию машиностроения в Республике Казахстан, утверждена постановлением Правительства РК от 30.09.2010 г. № 1002, раздел 3.3.1. Информационная система «Параграф», 2013 г.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |