Проблемы применения законодательства об административных правонарушениях: взгляд корпоративного юриста (А. Бордзилов, правовой советник по работе с контролирующими органами договорно-правового отдела СП «Тенгизшевройл»)

Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан

В последних числах апреля в Атырау состоялась XI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан». Участники конференции - ведущие юристы республики, представители министерств и ведомств, а также зарубежные гости - осветили ряд вопросов, требующих разрешения. Сегодня мы предлагаем вашему вниманию ключевые доклады участников конференции. 

Проблемы применения законодательства об административных правонарушениях: взгляд корпоративного юриста

А. Бордзилов, правовой советник по работе с контролирующими органами договорно-правового отдела СП «Тенгизшевройл»

Ниже представляются некоторые из проблем применения законодательства об административных правонарушениях, с которыми часто сталкиваются юристы нефтегазодобывающей компании.

Отсутствие стабильности законодательства об административных правонарушениях, порождающее возникновение противоречий

Наиболее ярко существующие противоречия в нормах можно представить на примере известной статьи КоАП, которая не раз была объектом обсуждения как в рамках подобных конференций в прошлом, так и в рамках правовых публикаций юристов, и является уникальным примером того, сколько противоречий в самом кодексе может выявить правовая практика ее применения. Речь идет о пресловутой статье 243 КоАП («Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения»), применение которой началось, по нашему мнению, именно в Атырауской области с взыскания беспрецедентных для того времени административных многомиллиардных в тенговом эквиваленте административных штрафов.

(1) Так, санкция статьи 243 кодекса в виде штрафа, выражаемого в процентах от «ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий» не соответствует положениям статьи 48 Общей части Кодекса, устанавливающей понятие административного штрафа, его виды (выражаемые в процентах), а также максимальные и минимальные пределы административного штрафа. Абзацем вторым части 1 статьи 48 кодекса установлено, что в случаях, предусмотренных в статьях Особенной части кодекса размер штрафа выражается в процентах от:

- суммы нанесенного окружающей среде вреда;

- суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обязательства;

- суммы сделки (операции), совершенной (проведенной) с нарушением финансового законодательства Республики Казахстан;

- других установленных статьей сумм.

Закрепленный статьей 48 КоАП перечень состоит из десяти таких сумм и является исчерпывающим. При этом в перечне отсутствует сумма, выраженная в процентах от «ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий». В этой связи вполне ожидаемо и логично возникает вопрос о правомерности применения санкции, незакрепленной в Общей части кодекса.

(2) Далее указанная санкция статьи 243 кодекса для субъектов крупного предпринимательства не соответствует максимально допустимому размеру административного штрафа, установленному Общей частью кодекса. Так, частью 3 статьи 48 кодекса установлено правило, согласно которому размер штрафа, налагаемого на юридическое лицо - субъекта крупного предпринимательства, не может превышать 2000 МРП (или около 3,5 миллиона тенге). Из этого правила имеется единственное исключение: штраф, исчисленный в соответствии с абзацем вторым части 1 настоящей статьи (речь здесь идет об указанном выше перечне сумм), может быть установлен в размерах, превышающих или менее установленных размеров штрафов. Это означает, к примеру, что размер штрафа, выраженный в процентах от установленных частью первой статьи 48 КоАП сумм, может превышать 2000 МРП. Однако, как указывалось выше, санкция статьи 243 КоАП, выраженная в процентах «от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий», не содержится в статье 48 КоАП, следовательно, на нее не распространяется это единственное исключение из указанного правила. Таким образом, вполне логично, что административный штраф, налагаемый по статье 243 КоАП не должен превышать 2000 МРП. Вполне объяснимо, что к такому заключению должны прийти и органы (должностные лица), суды, рассматривающие административные правонарушения в соответствии с установленными правилами и принципами кодекса, однако на практике этого не происходит, а описанная логика не работает.

(3) Должностные лица уполномоченного органа в области охраны окружающей среды не имеют полномочий налагать по статье 243 кодекса административные штрафы в размере, превышающем 2000 МРП. Полномочия указанных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также пределы наложения ими административных взысканий установлены статьей 554 кодекса. Указанные лица уполномочены налагать следующие взыскания:

- штраф на физических лиц до 50, на должностных лиц - до 150, на юридических лиц - до 2000 размеров МРП, а также

- штраф, выраженный в процентах от суммы операции, проведенной с нарушением законодательства Республики Казахстан, либо суммы нанесенного окружающей среде вреда.

Обращаем внимание, что такого административного взыскания как штраф, выраженный в процентах «от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий» данная статья также не содержит. Таким образом, положения статьи 554 Кодекса ограничивают должностных лиц уполномоченного органа в области охраны окружающей среды налагать административные штрафы по статье 243 кодекса, превышающие 2000 МРП.

(4) санкция статьи 243 кодекса вступает в противоречие с принципом равенства, установленным Конституцией Республики Казахстан. Так, санкция статьи 243 предусматривает административную ответственность для физических лиц, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства в виде штрафа в определенном размере МРП, однако для субъектов крупного предпринимательства установлен штраф, выраженный в процентах от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий.

Возникают вопросы: к чему такая избирательность; чем субъект крупного предпринимательства отличается от других лиц, привлекаемых к административной ответственности по данной статье; Чем отличаются эмиссии, произведенные с превышением разрешения или без него субъектом крупного предпринимательства, от подобных же эмиссий, произведенных другими перечисленными выше природопользователями? Какая существует разница с точки зрения охраны окружающей среды между, скажем, размещением условной тонны вредного вещества, осуществленным субъектом крупного предпринимательства, и другими лицами? Поскольку статья 243 кодекса устанавливает ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды, обратимся к положениям Экологического кодекса, регулирующего данный вид отношений. Пункт 71 статьи 1 и статья 11 Экологического кодекса устанавливают, что эмиссии в окружающую среду и (или) пользование природными ресурсами осуществляется природопользователями. К последним ЭК относит физических и юридических лиц. Важно отметить, что, при этом деление природопользователей на субъектов крупного, среднего или малого предпринимательства отсутствует. Статьей 14 Конституции установлен принцип равенства всех перед законом и судом, который в данном случае означает, что независимо от имущественного или иного положения, например, среднегодовой численности работников или общей стоимости активов, по одним и тем же основаниям, установленным законодательными актами, субъекты имеют одинаковые права и должны выполнять одинаковые обязанности, а также располагают равной защитой этих прав со стороны государства, и должны нести равную ответственность по закону и суду. Следовательно, если ответственность за превышение эмиссий в окружающую среду для одних природопользователей установлена в виде штрафа в определенном количестве МРП, то для других природопользователей она также должна устанавливаться в виде штрафа в определенном количестве МРП, а не выражаться в процентах от каких-либо сумм, и наоборот.

Теперь перейдем к еще одной часто возникающей проблеме применения законодательства об административных правонарушениях, - игнорирование органами, рассматривающими дела об административных правонарушениях, основных принципов законодательства, имеющих особое значение при рассмотрении административных дел.

1. Принцип «презумпция невиновности» (статья 12 кодекса).

В соответствии с этим принципом никто не обязан доказывать свою невиновность. Любые сомнения в виновности толкуются в пользу лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В его же пользу должны разрешаться и сомнения, возникающие при применении законодательства об административных правонарушениях.

Выше приводилось несколько примеров, когда противоречия в законодательстве в отношении статьи 243 кодекса действительно вызывают сомнения при его применении. В соответствии с принципом презумпции невиновности любые такие сомнения в указанных случаях должны были разрешаться в пользу лица, в отношении которого было возбуждено дело, однако на практике происходит обратное - приходится прилагать большие усилия по доказыванию своей невиновности.

2. Следующий принцип - «язык производства» (статья 21 кодекса) - предполагает, что участвующим в деле лицам, не владеющим или недостаточно владеющим языком, на котором ведется производство по делу, бесплатно обеспечивается перевод, а процессуальные документы, подлежащие вручению правонарушителю и потерпевшему, подлежат переводу на их родной язык или язык, которым они владеют.

Обеспечить исполнение этого принципа в судах очень трудно, а в государственных органах, рассматривающих дела об административных правонарушениях - практически невозможно. В результате, к примеру, работники организации, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, не могут полноценно участвовать в административном производстве, и вынуждены самостоятельно изыскивать возможности осуществления перевода. В большинстве подобных случаев такие расходы несет на себе организация - работодатель, что не является правильным, и не соответствует данному принципу.

3. Принцип - «свобода обжалования процессуальных действий и решений» суда, органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, закрепленный статьей 26 кодекса. Этот принцип сочетается с конституционным принципом, закрепившим право каждого на судебную защиту своих прав и свобод (статья 13 Конституции и статья 27 кодекса). Такое право подразумевает возможность прямого обращения в суды (любой инстанции) в целях защиты своих прав и свобод.

Однако существующая, к примеру, процедура пересмотра вступивших в законную силу постановлений, решений по делам об административных правонарушениях не соответствует такому пониманию. Главой 40 кодекса установлен исключительный порядок пересмотра указанных актов, в соответствии с которым пересмотр таких актов возможен только по протесту прокурора. Таким образом, чтобы обжаловать акт в Верховный Суд нужно лицу, в отношении которого возбуждено производство, обязательно обратиться в органы прокуратуры.

На наш взгляд, такой порядок значительно ограничивает доступность правосудия, ставит реализацию конституционного права на судебную защиту в зависимость от решений органов прокуратуры.

Между тем интересно, что теоретически материалы административных дел все-таки могут быть предметом рассмотрения в Верховном Суде по жалобе лица, в отношении которого возбуждено административное производство, без участия органов прокуратуры. Такое возможно в случае обжалования протокола об административном правонарушении, возбужденного должностным лицом государственного органа, в суд общей юрисдикции в порядке главы 27 ГПК. Потенциально лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, может искать защиту своих прав и свобод вплоть до Верховного Суда, что на практике было однажды реализовано. Получается, что, с одной стороны, протоколы об административных правонарушениях можно обжаловать в суд общей юрисдикции (как было сказано выше), и довести их до Верховного Суда, а с другой - в случае если административное производство рассматривалось специализированным административным судом, такое «прямое» право отсутствует.

4. В этой связи проект нового кодекса решает изложенную проблему: проект кодекса предусматривает право определенных участников производства обжаловать вступившие в силу постановления по административному делу в судебном порядке без посредничества органов прокуратуры. Приведем также конституционный принцип - «Каждый имеет право быть выслушанным». Данный принцип относится к судам, однако отчасти реализуется и в законодательстве об административных правонарушениях через установленную процедуру и порядок рассмотрения дел, предусматривающую право лиц, в отношении которых возбуждено производство, заявлять ходатайства, давать объяснения, знакомиться с материалами дела и пр. Очевидно, что такая процедура и порядок должны соблюдаться государственными органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. На практике порядок рассмотрения дел часто не соблюдается: не раз возникают случаи, когда, приходя на назначенное первое слушание по рассмотрению административного дела, получаешь готовое постановление без рассмотрения. Иногда готовое постановление вручается одновременно с протоколом об административном правонарушении. Часто бывает, что готовое постановление вручается сразу после «рассмотрения дела», которое больше похоже на неформальную беседу, нежели на порядок, изложенный в главе 38 кодекса.

5. Равноправие сторон.

По некоторым категориям дел суды довольно часто и открыто отдают предпочтение государственным органам, чьи постановления обжалуются. Это может, проявляться в виде консультаций с должностными лицами как со специалистами, экспертами, к примеру, судья может, сославшись на отсутствие специальных познаний в методологии подсчета ущерба, консультироваться у представителей государственного органа, чей акт обжалуется, и принимать безосновательно ответы таких представителей для формирования своей позиции по делу. В других случаях, ссылаясь на отсутствие специальных познаний в законодательстве о таможенном деле, судья может консультироваться у представителей таможенных органов, чей акт обжалуется. Мнение же стороны, которая обжалует акты государственных органов, может не учитываться, а ходатайства о назначении независимых экспертиз, или приглашении независимых специалистов, экспертов - оставляться без удовлетворения.

Некоторые примеры из правоприменительной практики, возникшие ввиду отсутствия четкости в нормах законодательства об административных правонарушениях.

(1) Так, должностные лица государственного органа по результатам внеплановой проверки вынесли протоколы об административном правонарушении, составленные с нарушениями норм материального и процессуального права, со ссылками на законодательство, которое не подлежит применению. Вынесенные протоколы были обжалованы в суд в порядке главы 27 ГПК РК. Несоответствие протоколов законодательным требованиям были очевидны, и при объективном рассмотрении дела должны были повлечь признание их незаконными. Вместо этого судом была принята позиция представителей государственного органа о том, что в протоколах были допущены механические ошибки ввиду большого объема работы. На протяжении срока рассмотрения дела в суде должностными лицами государственного органа неоднократно предоставлялись суду так называемые определения об исправлении ошибок в протоколах. Выносились такие определения несколько раз, поскольку также содержали «механические ошибки». Между тем действующее законодательство ограничивает возможности органов (должностных лиц) вносить изменения в уже вынесенные Протоколы об административных правонарушениях, тем более в случаях, когда они обжалованы в судебном порядке. В результате суд признал, что оспоренные протоколы были вынесены в соответствии с законом, несмотря на то, что их содержание постоянно менялось на протяжении судебного процесса. Такое решение суда было поддержано всеми инстанциями областного суда, а Верховный Суд не нашел оснований для пересмотра. Это очень печальный пример того, как принципы правосудия оставляются на втором плане.

(2) Другой пример. В отношении предприятия было возбуждено административное производство за непредставление в установленный законодательством срок полной таможенной декларации. Дело для рассмотрения было передано в суд. Статья Особенной части за данный вид нарушения предусматривала санкцию в виде административного штрафа с приостановлением действия лицензии, специального разрешения или квалификационного аттестата. Согласно положениям Общей части кодекса приостановлению подлежал разрешительный документ в области таможенного дела, поскольку нарушение было допущено в данной сфере. Предприятие не имело подобного документа (лицензии). Санкция же статьи Особенной части кодекса изложена безальтернативно - «с приостановлением действия лицензии». В результате постановлением суда предприятие было подвергнуто административному штрафу с приостановлением действия лицензии на вывоз мазута до шести месяцев. При этом в постановлении не объяснялось, почему была выбрана именно такая лицензия, особенно принимая во внимание, что предприятие не только не занимается деятельностью по вывозу мазута, но даже и не использует его в своей деятельности. Постановление было оставлено в силе вышестоящей инстанцией.

(3) Еще пример: иностранные работники предприятия при пересечении границы Таможенного союза перевозили с собой переносные компьютеры (лэптопы), выданные им предприятием для исполнения трудовых функций во время заграничных командировок.

Предприятие было подвергнуто таможенным органом административному штрафу за нарушение таможенных правил, выразившееся якобы в том, что не сообщило таможенному органу о перемещении своего товара через таможенную границу и не подало соответствующую декларацию о вывозе.

Постановление было обжаловано в судебном порядке. Суд отказал в удовлетворении жалобы, сославшись на то, что убытие товаров с территории Таможенного союза допускается с разрешения таможенного органа, оформляемого в виде проставления соответствующей отметки на таможенной декларации. Следовательно, поскольку переносные компьютеры являлись собственностью предприятия, то оно должно было уведомить таможенный орган об их убытии, в виде подачи соответствующей декларации. Суд рассмотрел дело поверхностно, даже не изучив законодательные нормы и основанные на них доводы предприятия о том, что подача таможенной декларации не применима в принципе к такому виду отношений, как временное перемещение физическими лицами лэптопов, поскольку подача декларации на товар подразумевает присутствие коммерческих отношений, наличие перевозчика товара, отправителя и получателя товара. Интересно то, что через некоторое время предприятию удалось убедить центральный таможенный орган в том, что данные действия по перемещению лэптопов предприятия его работниками через таможенную границу не являются нарушением законодательства. Вслед за этим практика местных таможенных органов была изменена. Однако незаконные судебные акты продолжают действовать. Обжалование через органы прокуратуры результата не дало. Никто не хочет портить статистику «законно» вынесенных решений.

(4) Приостановление эксплуатации объекта предприятия вследствие привлечения работников к административной ответственности. Территориальным органом в области пожарной безопасности по итогам внеплановой проверки за нарушение правил пожарной безопасности были привлечены к административной ответственности работники предприятия. Одновременно в суд было направлено заявление в порядке статьи 53 КоАП о приостановлении эксплуатации отдельного механизма (барабана) цеха грануляции серы.

По установленному правилу подаче заявления о приостановлении или запрещении деятельности объекта предшествует составление протокола об административном правонарушении предприятия, а не работников. Данное правило основано на положениях нормативного постановления Верховного Суда № 18 от 26 ноября 2004 года, согласно которому соответствующий орган (должностное лицо) к исковому заявлению обязан приложить протокол об административном правонарушении, составленный в отношении лица, вопрос о приостановлении или запрещении деятельности которого подлежит разрешению судом, либо постановление о привлечении к административной ответственности.

Несмотря на указанные нормы, суд первой инстанции такое заявление принял к производству, и вынес решение об удовлетворении иска государственного органа о приостановлении эксплуатации объекта предприятия. В ходе рассмотрения данного дела в судах последующих инстанций указанные выше доводы юридического лица, основанные на положениях действующего законодательства, были полностью проигнорированы. Судьи надзорной коллегии Верховного Суда оснований для пересмотра такого решения также не нашли, указав при этом в постановлении, что «статьей 9-5 Закона «О пожарной безопасности» определено, что по результатам проведенного госконтроля в зависимости от установленных нарушений требований законодательства в области пожарной безопасности госинспекторами выносятся акты, в том числе постановление о привлечении виновных лиц к административной ответственности. В материалах дела имеются постановления о привлечении к административной ответственности должностных лиц, что в полной мере корреспондируется с названной нормой закона». Очевидно, что судами не была дана оценка приведенного предприятием довода, что привело к вынесению незаконного решения и последующему приостановлению эксплуатации объекта. Данный пример в очередной раз показывает, что позиция государственных органов может иметь большее значение для судей, при принятии решения.

(5) И последний пример. В декабре 2012 года на одном из железнодорожных объектов предприятия была рассыпана сера, о чем предприятием был поставлен в известность в соответствии с установленными законодательными требованиями территориальный орган в области охраны окружающей среды. В январе 2013 года указанным органом было вынесено постановление о взыскании с предприятия административного штрафа по статье 250 КоАП. При этом уполномоченным органом был использован месячный расчетный показатель 2013 года, сумма которого была увеличена по сравнению с 2012 годом. Как известно, законы, устанавливающие или усиливающие ответственность за административное правонарушение или иным образом ухудшающие положение лица, совершившего правонарушение, обратной силы не имеют (статьи 5, 6 КоАП, статья 77 Конституции), а лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности на основании законодательства, действующего во время совершения этого правонарушения. Постановление было обжаловано в судебном порядке, однако суд отказал в удовлетворении жалобы, со ссылкой на статью 48 КоАП, в соответствии с которой административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству МРП, установленного на момент наложения административного взыскания. Очевидно, что положения статьи 48 КоАП противоречат указанным выше нормам Конституции, статям 5, 6 КоАП, и в такой ситуации подлежал применению принцип презумпции невиновности. Данный пример очень наглядно показывает, как несоответствие норм законодательства, а также сомнения в их применении разрешается судом в пользу государственного органа, вынесшего постановление о взыскании штрафа, а не в пользу лица, привлеченного к административной ответственности.

Заключение

В данном докладе освещены лишь некоторые проблемы применения законодательства об административных правонарушениях, на самом деле таковых гораздо больше, о чем говорит множество статей и докладов ученых и практиков на эту тему. Очевидно одно: такие проблемы требуют срочного разрешения путем принятия соответствующих законодательных актов, или учета их в проекте нового кодекса. При этом должна быть соблюдена их направленность на предотвращение в условиях рыночной экономики избыточного государственного регулирования, в том числе контрольно-надзорных функций. И, как предусмотрено в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами, а при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения.