Проблемы правового регулирования экологических отношений в Казахстане: законодательство и практика (Выступление Елюбаева Ж.С. на VIII Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов «Право и Экология», Москва, 23-24 мая 2013 года)

Елюбаев Жумагельды Сакенович, доктор юридических наук, MCIArb,

доцент кафедры таможенного, финансового и экологического

права Казахского национального университета им. аль-Фараби

Президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли,

Управляющий правовой советник Евразийского подразделения

корпорации «Шеврон»

ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ ПО ТЕМЕ:
«Проблемы правового регулирования экологических отношений в Казахстане: законодательство и практика»

(VIII Международная школа-практикум молодых ученых-юристов

«Право и Экология», город Москва, 23-24 мая 2013 года)

Общее об экологии и праве

Как известно, первый экологический закон в философском его понимании, введенный еще в 19 веке немецким биологом Эрнстом Геккелем, гласит: в мире «Все взаимосвязано со всем». Это означает, что человек своей деятельностью, даже полезной, не может не повлиять на другие объекты природы, не нарушив какие-то упорядоченные процессы окружающей среды.

Это обстоятельство налагает на человека, общество и государство обязательство рационально и в максимальной степени безопасно пользоваться объектами окружающей нас природной среды. Но мы живем в 21 веке и уровень воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду с каждым годом и с каждым десятилетием возрастает. Поэтому, в настоящее время экологический фактор начинает играть все более существенную роль для экономического развития и качества жизни людей. Это стало проявляться как для отдельных стран, так и всей планеты в виде быстро обостряющихся глобальных экологических проблем. В мире стал формироваться техногенный тип экономического развития, связанный с активной разработкой недр, истощением и деградацией природных ресурсов, ростом загрязнения окружающей среды. В той или иной форме тезис о нарастающей угрозе экологического кризиса для развития и существования самой человеческой цивилизации стал общеупотребимым в документах международных организаций, а также в стратегиях и программах многих стран. Не исключение в этом процессе и Республика Казахстан.

Годы независимости в Казахстане стали годами образования и становления совершенно новой государственной системы обеспечения экологической безопасности, управления охраной окружающей среды и природопользованием. В некоторой степени, это обеспечило формирование и последовательную реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Но поскольку на протяжении многих десятилетий в Казахстане складывалась и по сей день существует преимущественно сырьевая система природопользования с экстремально высокими техногенными нагрузками на окружающую среду, то, к сожалению, кардинального улучшения экологической ситуации пока не произошло и она по-прежнему характеризуется деградацией природных систем, что, безусловно, ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее способности поддерживать качество окружающей среды, необходимое для жизнедеятельности общества.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды впервые были заложены в «Концепции экологической безопасности», одобренной распоряжением Президента Республики Казахстан (1996 года), где рассматривались экологические приоритеты переходного периода, направленные на создание системы природоохранного законодательства, государственного контроля и экспертизы, экономических механизмов природопользования, мониторинга окружающей среды.

С момента принятия данной Концепции в Казахстане произошли серьезные перемены в общественном развитии. Разработаны стратегические документы развития государства, создана основа природоохранного законодательства, подписан ряд международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды, создана система управления природоохранной деятельностью. Так, в 1997 году были приняты законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», в 1998 году - «О радиационной безопасности», в 2002 году - «Об охране атмосферного воздуха». В целях упорядочения и рационального природопользования, были приняты - указы Президента РК, имеющие силу закона, «О недрах и недропользовании» и «О нефти», в 2003 году - приняты Лесной, Водный и Земельный кодексы, разработаны и утверждены необходимые подзаконные правовые акты. В 2007 году был принят и Экологический кодекс РК.

В целях совершенствования законодательства в стране был взят курс и на сближение с законодательством развитых стран и внедрение международных стандартов. Налажена система экологической экспертизы, разрешительная и контрольно-инспекционная работа. Несмотря на это, за Казахстаном по сей день остается неутешительный статус государства с экологически уязвимой территорией и нерешенными экологическими проблемами.

Проблемы правового регулирования экологических отношений

Какие же существуют проблемы в вопросах правового обеспечения государственной экологической политики в Казахстане?

Во-первых, - это отсутствие и дефицит политической воли государства к последовательному, эффективному осуществлению деятельности по охране окружающей среды. Практическая деятельность по охране природы, как правило, подменяется словами о важности охраны. В результате остаются не реализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере.

Во-вторых, - это недостаточно совершенное и часто изменяемое законодательство. Несмотря на то, что в стране принят Экологический кодекс и другие нормативные правовые акты, они страдают серьезными дефектами: обилием декларативных положений и неэффективным регулированием процедур экологического нормирования, лицензирования, сертификации, аудита, мониторинга за деятельностью природопользователя. Частое изменение законодательства не способствует и формированию единообразной правоприменительной практики. Множество примеров, когда подзаконные правовые акты противоречат законам или международно-правовым актам.

В-третьих, - это дефекты организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. В стране не существует оптимальной системы специально уполномоченных государственных органов, призванных организовывать и обеспечить исполнение требований экологического законодательства. К примеру, в Казахстане вопросы мониторинга и контроля за состоянием окружающей среды находятся в компетенции нескольких уполномоченных органов, которые соревнуясь между собой в сборе экологических платежей, штрафов и других удержаний с природопользователей для пополнения вечно дефицитного государственного бюджета, забывают о своем главном предназначении.

В-четвертых, - это высокая степень коррумпированности власти, характерной для нашей страны, что влечет за собой ослабление контрольных функций государства, а злоупотребление со стороны чиновников в процессе выдачи экологических разрешений, сертификации, согласовании различных нормативов и других документов, сводят на нет важность контрольных функций государства.

В-пятых, - это отсутствие юридически закрепленных экономических механизмов поощрения природопользователя за природоохранную деятельность, за внедрение экологически чистых производств и технологий и т.д.

В-шестых, - это то, что законодательство Казахстана не предусматривает создание и функционирование Экологического национального фонда, который формировался бы за счет части экологических обязательных платежей, штрафов и сумм, взысканных с причинителей ущерба за причинение вреда окружающей среде.

Решение этих и многих других второстепенных проблем правового обеспечения государственной экологической проблемы, а также международное сотрудничество, особенно соседними странами, на мой взгляд, может в значительной степени минимизировать нагрузку на окружающую среду и упорядочить сам процесс природопользования.

Вопросы реформирования экологического законодательства

Необходимость реформирования казахстанского экологического законодательства очевидна. В течение последних нескольких лет крупные нефтегазовые проекты в Казахстане столкнулись с комплексными экологическими проверками, связанными с загрязнением окружающей среды, многочисленными проверками и налоговыми претензиями, т.н. «убытками за нанесение ущерба окружающей среде» и административными санкциями, которые, как правило, инициируются местными органами охраны окружающей среды. Экологическое законодательство Казахстана, обладающее обратной силой и нечетко сформулированное, предоставляет органам охраны окружающей среды нормативную базу для постоянного предъявления исков к природопользователям, даже к тем, кто соблюдает национальные и международные стандарты, используют современные технологии и практику, обеспечивающие максимальную охрану окружающей среды.

Хотелось бы поделиться с Вами информацией о проекте, который был инициирован транснациональной энергетической корпорацией «Шеврон» в Казахстане. Так, корпорация «Шеврон» в ноябре 2012 года приступила по собственной инициативе к работе по подготовке предложений по изменению действующего экологического законодательства Республики Казахстан. В ходе реализации данной инициативы была проведена огромная работа, к которой были привлечены ученые, специалисты и эксперты в различных отраслях - юристы, экологи, технологи, в числе которых были и доктора, и кандидаты наук, люди без официальных научных степеней, но обладающие высочайшей квалификацией в своей специальности. Мы старались привлечь наиболее компетентные ресурсы к данной работе. Вся работа состояла из 4 этапов.

На первом этапе был проведен анализ действующего экологического законодательства Республики Казахстан, а также законодательства наиболее экологически благополучных иностранных государств, таких как Норвегия, Канада и Саудовская Аравия. Кроме того, было изучено общее законодательство Российской Федерации и некоторых стран, входящих в Европейский союз (Франции, Германии, Австрии, Швеции, Польши, Финляндии, Швейцарии) по отдельным применимым вопросам. Была изучена доступная казахстанская судебная практика по разрешению экологических споров. На данном этапе были также проведены встречи с представителями крупных казахстанских природопользователей на предмет составления реестра наиболее проблемных вопросов, возникающих на практике.

На втором этапе были выработаны возможные варианты решений выявленных проблемных вопросов, изучены доступные существующие предложения по совершенствованию законодательства, отобраны оптимальные решения и разработаны юридические формулировки указанных решений, которые были сформированы в виде проекта закона о внесении изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство. Также были подготовлены сопутствующие документы (концепция, пояснительная записка, сравнительная таблица и др.).

На третьем этапе разработанные документы были презентованы наиболее крупным природопользователям, а также различным профессиональным ассоциациям. На данном этапе была сформирована рабочая группа из числа представителей наиболее заинтересованных природопользователей, которая продолжила работу по совершенствованию текстов предлагаемых формулировок, отбору наиболее приемлемых решений и разработке предложений по решению ряда дополнительно выявленных проблемных вопросов. В рабочую группу вошли представители таких крупнейших компаний, как: «Тенгизшевройл», «Карачаганак Петролеум Оперейтинг», «North Caspian Operating Company». Свои замечания и предложения предоставили члены крупных отраслевых и профессиональных ассоциации: KAZENRGY, КАПУР, KPLA, члены Американской Торговой Палаты в Казахстане и др. Следует отметить, что поступило большое количество предложений по реформированию законодательства, все они были рассмотрены, проанализированы, что, на наш взгляд, значительно улучшило наши предложения.

На четвертом этапе продолжалась работа по совершенствованию формулировок законопроекта, проведена работа по поиску и привлечению экспертов для осуществления ряда необходимых (юридической, налоговой, административной и экологической) экспертиз законопроекта. В настоящее время, проводится большая организационная работа по созыву и проведению Экологического Форума в городе Астане, на котором будут впервые официально озвучены концепция предлагаемого законопроекта о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды. Предлагаемые изменения в экологическое законодательство были подготовлены с участием самого широкого круга заинтересованных лиц и независимых экспертов и представляют собой наиболее компромиссный вариант решения, хотя мы не исключаем, что в процессе дальнейшей работы эти предложения могу претерпеть определенные изменения. При подготовке данных предложений мы старались исходить, прежде всего, из права граждан на благоприятную окружающую среду, интересов государства и природопользователей.

Предлагаемые изменения в экологическое законодательство касаются следующих вопросов.

Во-первых, проведена обширная ревизия применяемых в экологическом законодательстве терминов и определений на предмет их упорядочения и более четкого определения их правового статуса, особенно тех субинститутов, которые связаны с возникновением юридических последствий.

Во-вторых, предложены изменения по снижению административных барьеров при выдаче экологических разрешений на эмиссии. В частности, предлагается ввести принцип «одного окна», презумпцию выдачи экологических разрешений, сокращение срока их выдачи, исключение ряда документов, которые требуются при рассмотрении заявки на выдачу экологического разрешения, и выделение процесса рассмотрения, согласования и утверждения этих документов в отдельные процедуры.

В-третьих, вводится правовая регламентация ряда процессов, таких как повторное рассмотрение заявки на выдачу экологического разрешения на эмиссии, публичные слушания, установление условий природопользования. Восполняются имеющиеся пробелы законодательства, конкретизируются обязанности уполномоченных органов в сфере экологии.

В-четвертых, упорядочены вопросы ответственности природопользователей за причинение вреда окружающей среде. Сам институт ответственности был существенно пересмотрен и переработан. В частности, устраняется «тройная» ответственность за экологическое нарушение, предлагаются меры по приведению экологического законодательства в соответствие с общеправовыми и отраслевыми принципами. Вводится действительный приоритет возмещения причиненного окружающей среде вреда. Устраняются основания для нарушения принципа равенства всех перед законом и единства закона на всей территории Республики. Предлагается создание целевого национального экологического фонда, который будет аккумулировать экологические отчисления от природопользователей, уплачиваемые в связи с причинением неустранимого вреда окружающей среде, и направлять эти средства непосредственно на природоохранные и природовосстановительные мероприятия.

В-пятых, усиливается роль общества и неправительственных структур в решении экологических вопросов. Например, предлагается ввести правовой институт экологического омбудсмена, который мог бы осуществлять медиацию и разрешение экологических споров, усиливается роль и значение экологического аудита.

В-шестых, предлагаются конкретные меры по урегулированию таких вопросов как факельное сжигание и залповые выбросы.

Должен отметить, что за 15 лет моей работы в сфере недропользования, это первый случай на моей памяти, когда все крупные нефтяные компании выступили единым фронтом и не имели каких-либо существенных разногласий во взглядах. Помимо нефтегазовых компаний, данную экологическую инициативу единогласно поддержали также представители различных профессиональных объединений из ключевых для Казахстана отраслей экономики - энергетического сектора, горно-металлургического сектора, и самое главное - инициатива получила поддержку у ассоциации природопользователей, которая объединяет предприятия самого различного профиля. Всё это дает основание выразить надежду на то, что нам удастся обратить внимание властей на серьезность и актуальность поднимаемых вопросов, на неотложность изменения действующих регуляций, на необходимость установления ясных и понятных правил в экологическом законодательстве.