|
|
|
Ж.С.Елюбаев
Роль и место государства в контрактах на недропользование[1]
Журнал «Вестник» Евразийского национального университета им. Л.Н.Гумилева, № 5(66), 2008
Республика Казахстан согласно гражданскому законодательству может самостоятельно выступать как субъект гражданско-правовых отношений, заключать сделки и быть стороной в договорах/контрактах через институты государственной власти: Президента, Правительство, центральные министерства и ведомства, территориальные органы власти. Между тем, в настоящее время, о роли и месте государства в контрактах на недропользование много полемики, как среди учёных-юристов, так и юристов-практиков. Существует неоднозначная оценка действующего законодательства и практики его применения, имеются теоретические споры по правовому обеспечению баланса интересов государства и недропользователей. Также современная наука административного права и теория управления с отставанием реагируют на динамичные изменения в сфере недропользования, в частности в нефтегазовом секторе и не располагают достаточными теоретическими знаниями, способными положительно повлиять на эффективность его деятельности. Примером такого положения может служить затянувшаяся теоретическая полемика между двумя мэтрами юридической науки, академиками С.З.Зимановым и М.К.Сулейменовым. Основным предметом этого спора являются вопросы обеспечения баланса интересов участников контракта на недропользование, вопросы о роли государства в этих отношениях, а также вопросы соотношения публичного и частного права. Так, например, суть позиции академика С.З Зиманова заключается в том, что государство в контракте на недропользование занимает особое положение, поскольку здесь действуют начала не только частного, но и публичного права. Как отмечается в его публикациях касательно этого вопроса, само участие государства в контракте на недропользование придает контрактным отношениям «неравенство в равенстве». В статьях С.З.Зиманова также отстаивается и особый характер контрактов на недропользование, в которых, по его мнению, государство обладает исключительным правом собственности на недра, и это якобы обуславливает его особую роль с властно-распорядительными функциями, выходящими за пределы контракта[2]. Позиция же академика М.К.Сулейменова основывается на том, что согласно Гражданскому кодексу РК (далее - ГК РК), государство, вступая в контрактные (договорные) отношения, выступает таким же субъектом гражданского права, как физические и юридические лица, поэтому в этих отношениях не должно быть особой превалирующей роли государства перед другими субъектами контрактных отношений и не должно быть нарушения принципа равенства сторон в договоре. Далее, М.К.Сулейменов отмечает, что государство действительно обладает исключительным правом собственности на недра, и это обуславливает его особую роль с властно-распорядительными функциями, выходящими за пределы контракта на недропользование. Однако пути и способы распоряжения могут быть различны и их выбор является волей государства, который должен быть закреплен в законе. По его мнению, если государство выбрал контрактный способ предоставления права на недропользование, предусмотренный законодательными актами, то оно согласилось с переходом отношений целиком на гражданско-правовые рельсы и не должно отступать от гражданско-правовых принципов, таких как: равенство сторон, неприкосновенность собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и т.д. Преклоняясь перед признанными авторитетами в области юридической науки и не умаляя значимость их теоретических выкладок, хотелось бы высказать и собственную позицию по данному вопросу. Для этого обратимся к конституционному положению (часть 3 статьи 6 Конституции РК), где действительно закреплено, что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности». В этой норме, как и в других нормах Конституции не указывается какая-та особенная процедура и правила владения, пользования и распоряжения собственностью государства. Наоборот имеются положения о том, что «в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность»; что «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу»; что «субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом» (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК). А раз так, то мы должны руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения возникающие в связи с владением, пользованием и распоряжением собственностью. Приведем основополагающее положение, определяющее, что «право собственности есть признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежщим ему имуществом». При этом «право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества», однако «осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства» (статья 118 ГК РК). В части 1 статьи 2 ГК РК указывается, что «гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты». Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особые правила владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. В силу этого, при всем уважении к личности и авторитету академика С.З.Зиманова, трудно согласится с его позицией об особой роли государства в контрактных (договорных) отношений в сфере недропользования, посягающей на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях[3]. В этой связи один из основателей цивилистической школы Казахстана, Ю.Г.Басин, писал, что «казахстанское государство может от своего имени вступать в гражданско-правовые обязательства, существенной и непременной чертой каковых является взаимонезависимость участников, их полное равенство и их взаимная ответственность за нарушение принятых на себя гражданско-правовых обязательств»[4]. Эта позиция полностью соответствует требованиям части 1 статьи 111 ГК РК, где указывается, что «Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским кодексом, на равных началах с иными участниками этих отношений». Это положение ГК РК полностью соответствует вышеприведенному конституционному положению о том, что «субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом». Далее, обратимся к нормам законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования, в частности, к положениям, устанавливающим порядок предоставления права недропользования. Так, например, по ранее действовавшему Кодексу Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года (далее - Кодекс о недрах), недра могли предоставляться в пользование предприятиям с иностранным участием, иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии, то есть на договорных условиях (часть 3 статьи 10). Другая норма Кодекса о недрах (статья 14) устанавливала, что «право предоставления недр для добычи и переработки минерального сырья, пользования в иных целях реализуется Правительством Республики Казахстан или местными Советами народных депутатов путем заключения договора с пользователем недрами». Согласно ныне действующему Закону РК № 2828 «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года (далее - Закон о недрах) предоставление, передача или переход права на недропользование также осуществляется на основе контракта или путем заключения иной гражданско-правовой сделки, а также в соответствии с нормами гражданского законодательства (пункт 1 статьи 13, пункт 5 статьи 14, статья 16). Приведённые положения свидетельствуют, что государство должно участвовать во всех этих гражданско-правовых сделках на равных с другими участниками правоотношений, поскольку любые контракты должны заключаться с соблюдением основополагающих принципов гражданского законодательства. Между тем нельзя не признать особую роль государства и его институтов власти в регулировании отношении в сфере недропользования, вытекающую из права собственности Республики Казахстан на недра. И эта роль, а также место государства в контрактах на недропользование выражается посредством реализации законодательных положений. Так, например, в статье 7 Закона о недрах закреплена компетенция Правительства Республики Казахстан. В частности, высший исполнительный орган государства: 1. организует управление государственным фондом недр как объектом государственной собственности; 2. устанавливает правила пользования недрами и их охраны, основываясь на положительной практике разработки месторождений; 3. определяет участки недр, предназначенные для удовлетворения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах минерального сырья, устанавливает ограничения на пользование недрами в целях обеспечения национальной безопасности, сохранности окружающей среды, безопасности населения, производит консервацию участков недр для сохранения запасов минерального сырья в интересах будущих поколений; 4. утверждает перечень участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение; 5. определяет перечень общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ); 6. определяет порядок уплаты специальных платежей и налогов для недропользователей, осуществляющих деятельность в различных отраслях добывающей промышленности; 7. определяет порядок представления права недропользования; 8. утверждает перечень участков недр, за исключением участков недр, содержащих ОПИ, подлежащих выставлению на конкурс, в том числе с долевым участием национальной компании; 9. разрабатывает и утверждает модельные контракты; 10. определяет комптентный орган по заключению и исполнению контрактов на недропользование, за исключением ОПИ; 11. утверждает перечни геологических, геоморфологических и гидрогеологических объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского и международного значения и определяет порядок их ограниченного хозяйственного использования, а также утверждает перечни участков недр, представляющих особую экологическую, научную, культурную и иную ценность, отнесенных к категории особо охраняемых природных территорий республиканского значения; 12. утверждает порядок формирования и ведения реестра товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию, и их производителей, включая критерии их оценки для внесения в данный реестр; 13. определяет порядок осуществления мониторинга и контроля за соблюдением выполнения условий контрактов; 14. определяет порядок выдачи разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых; 15. определяет порядок захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; 16. утверждает технические регламенты в сфере недропользования. Следует отметить, что эта компетенция, хотя и предусмотрена в специальном законе, она прямо вытекает из Конституционного закона РК № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года, которым установлено, что к компетенции Правительства РК относится организация управления государственной собственностью, выработка и осуществление мер по ее использованию, обеспечение защиты права государственной собственности (пункт 8 статьи 9). Кроме этого, в Постановлении Конституционного Совета РК № 4/2 «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан» от 19 марта 1999 года признается, что собственником государственного имущества выступает сама Республика Казахстан, которая, определяя в законодательном акте полномочия Правительства, наделяет его правомочиями пользования, владения и распоряжения государственным имуществом. В ранее действовавшей редакции Закона о недрах к компетенции Правительства РК было отнесено и «осуществление иных полномочий в области недропользования», предоставленных ему названным законом и иными законодательными актами РК. Однако, эти «размытые» и неконкретные полномочия были совершенно правильно исключены из Закона о недрах. Важной частью законодательного регулирования недрами, находящимися в государственной собственностью, является деятельность государственного компетентного органа, в основные функции которого входят: подготовка и организация конкурса для предоставления права недропользования; ведение переговоров с недропользователями об условиях контракта; организация проведения экспертизы проектов контрактных документов; заключение и регистрация контрактов на недропользование; мониторинг и контроль за выполнением недропользователями условий контрактов и иные полномочия, предусмотренные в статье 8 Закона о недрах. Здесь следует отметить, что в Законе о недрах предусмотрена и компетенция уполномоченного органа по изучению и использованию недр, который реализует государственную политику в области геологического изучения и комплексного использования недр, утверждает планы (проекты) развития горных работ, утверждает проекты разработки месторождений по добыче полезных ископаемых, за исключением углеводородного сырья; выполняет иные функции, предусмотренные статьей 8-1 Закона о недрах. В настоящее время, согласно Постановлению Правительства РК № 311 от 12 марта 2004 года компетентным уполномоченным органом Республики Казахстан, осуществляющим функции в области использования и охраны недр является Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК. В сфере недропользования имеют определенные полномочия и другие государственные органы, которые прямо вытекают из права государства на осуществление контроля за эффективным и правильным использованием недр. Это - уполномоченный орган в области охраны окружающей среды (Министерство охраны окружающей среды и его территориальные органы), уполномоченный орган в области государственного регулирования торговой и индустриальной политики (Министерство торговли и индустрии) и областные исполнительные органы (Акиматы). Согласно статьи 67 Закона о недрах Республика Казахстан имеет первоочередное право на приобретение полезных ископаемых недропользователя по ценам, не превышающим цены мирового рынка, при этом, предельный объем приобретаемых полезных ископаемых, порядок определения их цен и вид оплаты оговариваются в контракте. Из приведенного законодательного положения усматривается, что государство может реализовать это свое право с соблюдением двух обязательных условий: во-первых, государство должно приобретать полезные ископаемые по ценам не выше мировых и во-вторых, объем приобретаемых полезных ископаемых, порядок определения цен и вида оплаты должны оговариваться в контракте. Данное обстоятельство свидетельствует, что государство не сможет воспользоваться вышеуказанным правом, если таковое право и правила его реализации не закреплены в контракте, заключенным между компетентным органом и недропользователем. Государство также не может требовать от недропользователя продажи полезных ископаемых по ценам ниже мировых, по крайней мере, вопросы цены должны быть основаны на договоре и они не должны быть выше мировых цен. Республика Казахстан, в чрезвычайных ситуациях, имеет право и на реквизицию полезных ископаемых (в случае войны, стихийных бедствий или в иных случаях, прямо предусмотренных законодательством о чрезвычайных ситуациях) у недропользователей вне зависимости от формы собственности. Однако такая реквизиция должны осуществляться на возмездной основе (статья 68 Закона о недрах). В соответствии с частью 3 статьи 71 Закона о недрах государство для сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны во вновь заключаемых, а также ранее заключенных контрактах на недропользование, за исключением контрактов по подземным водам и общераспространенным полезным ископаемым, имеет приоритетное право на приобретение отчуждаемого права недропользование (его части) и (или) доли участия (пакета акции) в юридическом лице, обладающим правом недропользования. И наконец, государство в лице компетентного государственного органа вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контрактов с целью восстановления экономических интересов Республики Казахстан, а при наступлении определенной ситуации - расторгнуть контракт в одностороннем порядке (статья 45-2 Закона о недрах). В настоящее время, эти права государства (два последних случая) остаются самыми спорными в теории и практике. Существуют различные точки зрения по этому вопросу, некоторые из них, а также точка зрения автора этой статьи, были изложены в начальной части настоящей работы. Главным здесь является то, что реализация этих двух законодательных положений противоречит принципу «стабильности контрактных положений» и применимому праву, обеспечивающему действие приведенного принципа. Можно надеяться, что с принятием нового Закона или Кодекса о недрах и недропользовании эти спорные моменты в действующем праве будут устранены во благо обеспечения законности, правопорядка в широком смысле этого слова, баланса интересов государства, общества и недропользователя.
[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву. [2] См. Юридическую газету, №41 от 26 мая 2004 года и Казахстанскую правду за 28 мая 2004 года. [3] С.З.Зиманов, Государство и контракты в сфере нефтяных операций, Научно-практическое пособие, Алматы, Жеті Жарғы, 2007 год. [4] Ю.Г.Басин, журнал Юрист, №8, 2004 год.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |