| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Вопросы государственного контроля за деятельностью нефтяных компаний:
Елюбаев Жумагельды Сакенович Управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон», кандидат юридических наук
VII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 3 апреля 2009 г.)
Казахстан обладает огромным потенциалом углеводородного сырья, собственником которого в соответствие с Конституцией (часть 3 статьи 6) является государство, которое в свою очередь предоставляет право добычи нефти и газа частным и государственным хозяйствующим субъектам. Естественно, что государство, передав право управления определёнными участками недр частным и государственным компаниям, вправе и обязан осуществлять контроль за деятельностью недропользователей с применением законных механизмов и способов, а также с обеспечением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. В нашей стране принят ряд правовых актов, регулирующих отношения, связанные с деятельностью государственных органов, обладающих контрольными функциями. Эти акты можно подразделить на общие и специальные. Так, правовыми актами общего характера являются: 1. Закон РК «О частном предпринимательстве» от 31 мая 2006 года №124 (далее - Закон РК «О частном предпринимательстве»); 2. Указ Президента РК «О дополнительных мерах по реализации государственных гарантий свободы предпринимательской деятельности» от 14 июня 1996 года №3036 (далее - Указ Президента РК от 14 июня 1996 года №3036); 3. Указ Президента РК «О защите прав граждан и юридических лиц на свободу предпринимательской деятельности» от 27 апреля 1998 года №3928 (далее - Указ Президента РК от 27 апреля 1998 года №3928); 4. Инструкция «О введении государственной регистрации, статистического учёта и контроля проверок», утверждённая Приказом Генерального прокурора РК от 14 ноября 2007 года №46 (далее - Инструкция от 14 ноября 2007 года №46). Специальными правовыми актами, например, являются: 1. Налоговый кодекс РК от 10 декабря 2008 года (далее - НК РК); 2. Экологический кодекс РК от 9 января 2007 года (далее - ЭК РК); 3. Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года №2828 (далее - Закон о недрах); 4. Закон РК «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение» от 4 ноября 2003 года №490 (далее - Закон от 4 ноября 2003 года №490); 5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июля 2004 года №810 «Об утверждении перечня объектов отраслей экономики, имеющих стратегическое значение, в отношении которых осуществляется государственный мониторинг собственности»; 6. Постановление Правительства РК «Об утверждении перечня крупных налогоплательщиков, подлежащих мониторингу» от 31 декабря 2008 года №1344; 7. Приказ Министерства государственных доходов РК «О координации действий структурных подразделений Министерства государственных доходов РК» от 19 сентября 2000 года №1110а; 8. Положения о министерствах и центральных ведомствах, утверждённые Правительством РК; 9. Положения о территориальных (местных) государственных органах, утверждённые соответствующими центральными министерствами и ведомствами; 10. Иные акты. На основе перечисленных и других нормативных правовых актов государственные контролирующие органы строят свои отношения с недропользователями, используя различные механизмы и способы, установленные этими актами, например: через механизм осуществления налогового мониторинга; через лицензионно-разрешительную систему; путём установления различных нормативов и стандартов деятельности хозяйствующих субъектов; путём сбора отчётов и иной информации о деятельности компаний и их анализа и т.д. Как выше указывалось Законом РК «О частном предпринимательстве» установлены виды государственного контроля и надзора, осуществляемые конкретными уполномоченными органами, многие из которых прямо касаются деятельности предприятий нефтегазового сектора. Так, Государственный орган в области электроэнергетики, по использованию недр и обеспечения радиационной безопасности осуществляют контроль и надзор, в частности: за соблюдением выполнения условий контрактов в области недропользования; в области изучения и использования недр; в области проведения нефтяных операций; за производством и оборотом отдельных видов нефтепродуктов. Государственный орган по управлению земельными ресурсами осуществляют контроль и надзор за использованием и охраной земель, за геодезической и картографической деятельностью. Государственный орган в области охраны окружающей среды осуществляют контроль: в области охраны окружающей среды, воспроизводства и использования природных ресурсов; за экологически опасными видами хозяйственной деятельности; за обращением с отходами; в области обязательного экологического страхования. Государственный орган в области чрезвычайных ситуаций осуществляют контроль: в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах; в области пожарной безопасности. Государственный орган в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляют санитарно-эпидемиологический контроль. Государственный орган в области труда и социальной защиты населения осуществляют контроль: за соблюдением законодательства о труде, безопасности и охране труда; за соблюдением законодательства об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности за причинение вреда жизни и здоровью работника при исполнении им трудовых обязанностей. Государственный орган, обеспечивающий налоговый контроль за исполнением налоговых обязательств перед государством, осуществляют контроль: за поступлением налогов и других обязательных платежей в бюджет; за полнотой и своевременным перечислением обязательных пенсионных взносов; за поступлением неналоговых платежей; за применением трансфертных цен; за производством и оборотом подакцизной продукции. Государственный орган по вопросам таможенного дела контролирует за правильностью осуществления таможенных операций, за импортом и экспортом, за соблюдением валютного законодательства. Государственный антимонопольный орган осуществляет контроль за недопущением злоупотребления доминирующим монопольным положением субъекта рынка. Особая роль в осуществлении надзора за соблюдением законодательства РК принадлежит органам прокуратуры, которые могут проводить проверки по широкому спектру деятельности любого предприятия. Компетенция этого государственного органа практически безгранична. Здесь приведён неполный перечень государственных контролирующих органов. Названы только лишь те органы, которые прямо или косвенно и наиболее часто осуществляют контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов в сфере недропользования. Следует иметь в виду, что в Приложении к Закону РК «О частном предпринимательстве» указаны 29 видов государственного контроля и надзора, что не означает, что существует только 29 государственных органов, которые вправе проводить проверки и инспекции на предприятиях. Каждый вид государственного контроля могут осуществлять как центральные, так и территориальные (местные) уполномоченные органы. Прямой арифметический подсчёт свидетельствует о том, что таких уполномоченных органов может быть 58 (29 х 2) и больше. Кроме того, порой действующее законодательство предусматривает, что один и тот же вид контроля могут осуществлять различные государственные органы, например, контроль за поступлением обязательных платежей за эмиссии в окружающую среду могут осуществить налоговые органы и экологические службы, при чём как местные, так и центральные. Таким образом, количество контролирующих органов значительно больше количества видов государственного контроля и всё это основывается на положениях нормативных правовых актов. Практика показывает, что нефтяные компании ежемесячно подвергаются минимум двум или трем проверкам в месяц, что требует значительных людских ресурсов, так как каждую проверку определённое число штатных работников предприятия, непосредственно обеспечивают работу инспектирующих, не занимаясь своими прямыми служебными обязанностями. Такое положение дел нельзя признать наилучшей практикой осуществления государственного мониторинга за деятельностью хозяйствующих субъектов. Более того, существующая законодательная база и система осуществления государственного контроля и надзора за деятельностью предприятий, на мой взгляд, создаёт серьёзную почву для процветания коррупции и злоупотребления служебным положением. Порой, сами проверяющие с трудом разбираются в особенностях деятельности того или иного нефтегазового предприятия, в используемых технологиях, в вопросах обеспечения промышленной безопасности и охраны здоровья и т.д. Не могу не вспомнить случай, происшедший пару лет назад, когда представитель уполномоченного органа за использованием и охраной недр пожелал посетить и проверить ситуацию на нефтяных скважинах совместного предприятия «Тенгизшевройл» (далее - ТШО). И когда представители ТШО сопроводили инспектирующего к одной из действующих добывающих скважин, он засомневался, на тот ли производственный объект его привезли; оказывается, он ожидал увидеть нефтяную качалку или что-то подобное ей. Что может проверить такой инспектор? Многие проверяющие с трудом соглашаются пройти инструктаж по технике безопасности, когда они посещают производственные объекты нефтяных компаний, мотивируя тем, что они имеет право на беспрепятственное посещение таких объектов. А разве право на беспрепятственное посещение инспектируемого объекта исключает прохождение обязательного инструктажа по технике безопасности? Известно, что на производственные объекты инспектирующего сопровождает представитель компании, и он обязан обеспечить безопасность проверяющего и если он не проведет обязательный инструктаж, то будет отвечать за возможные нежелательные последствия. Таких примеров можно привести множество. В этой связи следует отметить, что наиболее прогрессивными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере осуществления государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, являются Указы Президента Республики Казахстан. Так, например, согласно Указу Президента РК от 27 апреля 1998 года №3928 Правительству РК запрещено издавать нормативные правовые акты, наделяющие центральные и местные органы полномочиями по взиманию с субъектов предпринимательской деятельности платежей, не предусмотренных законодательными актами РК. Между тем, в жизни много случаев, когда это положение Указа Главы государства не выполняется. К примеру, можно ли признать законным и обоснованным Приказ Министра охраны окружающей среды РК №169-п от 31 мая 2007 года «Об утверждении Классификатора отходов», которым сера отнесена к категории отходов 4 класса опасности? Включение серы в категорию отходов производства само по себе повлекло обязанность производителя этой продукции производить обязательную плату за ее размещение на производственных площадках хозяйствующего субъекта. На основании этого акта, противоречащего законодательству РК, местные и центральные налоговые и природоохранные органы практически получили полномочия по взиманию таких платежей, а также осуществлять контроль за правильностью их производства. Другой Указ Президента РК от 14 июня 1996 года №3036 устанавливает, что государственные органы, осуществляющие надзорные и контрольные функции вправе проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц не чаще одного раза в год, за исключением проверок своевременности выплат заработной платы, пенсий, пособий, соблюдения порядка перечисления обязательных платежей в Пенсионный фонд РК и только в пределах своей компетенции. Этим же правовым актам поручено ежегодно утверждать внутриведомственные комплексные планы проверки, исключающие их дублирование. Указом также предусмотрено, что в случае заведомо незаконного вмешательства должностных лиц государственных органов, осуществляющих надзорные и контролирующие функции, а также акимов всех уровней в предпринимательскую деятельность граждан и юридических лиц, издания незаконных актов и дачи незаконных поручений, препятствующих предпринимательской деятельности, они подлежат увольнению с государственной службы и привлечению к ответственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Тем не менее, на практике часто встречаются факты несоблюдения и этих положений Указа Президента РК. Здесь особо следует остановиться на положениях Инструкции «О введении государственной регистрации, статистического учёта и контроля проверок», утверждённой Приказом Генерального прокурора РК от 14 ноября 2007 года №46. Так, согласно этому правовому акту, «субъектами государственной регистрации, статистического учета и контроля проверок являются все государственные органы, уполномоченные на осуществление контрольных и надзорных функций, в том числе правоохранительные органы», которые до начала инспекции обязаны пройти государственную регистрацию в соответствующих подразделениях Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК или в самом Комитете, если проверяющим органом является центральное ведомство. Между тем в нефтегазовой отрасли и не только в этой отрасли достаточно примеров, когда проворящие из госгортехнадзора, санэпидемстанции, государственной пожарной службы, органов внутренних дел приходят на предприятие, требуя допустить их для осуществления проверки определенной деятельности хозяйствующего субъекта либо проверки конкретных производственных объектов. Такой процедура осуществления проверки является противозаконным действием со стороны уполномоченного контролирующего органа. В связи с этим, хотелось бы привести ряд важных положений вышеназванной Инструкции, исполнение которых является обязательным для всех субъектов государственной регистрации и учета: Во-первых, проверяющий орган должен иметь/издать специальный правовой акт о назначении проверки. Таковыми могут быть: постановление, предписание, приказ задание, направление, письмо-поручение или другой документ, которые должны содержать всю необходимую информацию (основание проверки, название и реквизиты предприятия, дата начала проверки, срок проведения проверки, предмет проверки и т.д.). Во-вторых, в этом правовом акте должен быть указан вид проверки: плановый, внеплановый, по обращению третьих лиц, совместный, встречный, рейдовый, контрольный (пункт 7 Инструкции). В-третьих, на основании зарегистрированного акта о назначении проверки может быть проверен только один объект проверки и только по вопросам, указанным в зарегистрированном акте (пункт 8 Инструкции). В-четвертых, уполномоченный регистрирующий орган обладает правом отказа в регистрации акта проверяющего органа (пункт 17 Инструкции). В-пятых, субъекты государственной регистрации, статистического учета и контроля проверок обязаны участвовать в формировании единого государственного банка актов о назначении проверок, и других информационных учетных документов (пункт 41 Инструкции). В Инструкции от 14 ноября 2007 года №46 приведены также основания, наличие которых могут быть причиной отказа в регистрации акта проверяющего органа. Эти основания следующие (пункт 23 Инструкции): o несоблюдение временных интервалов по отношению к предшествующим проверкам при назначении плановой проверки; o назначение государственными органами проверок объектов по вопросам, не входящим в их компетенцию; o превышение или истечение сроков проведения проверки, указанных в акте о назначения проверки; o назначение проверки объекта по анонимному обращению; o назначение центральными государственными органами проверки деятельности одного и того же объекта, по одному и тому же вопросу, если ранее этот объект подвергался аналогичной проверке; o назначение контрольной проверки, если ранее проведённой проверкой не были выявления нарушения; o отсутствие письменных подтверждений основания проведения проверки; o иные основания, указанные в Инструкции. Несоблюдение контролирующими государственными органами правил проведения проверок и отсутствие данных о регистрации являются законным основанием к отказу хозяйствующего субъекта в допуске проверяющего на свои объекты (пункт 4 статьи 38 и подпункт 1 пункта 1 статьи 40 Закона РК «О частном предпринимательстве»). Особо следует остановиться на правах и обязанностях субъекта предпринимательства при проведении государственного контроля, предусмотренных статей 40 Закона РК «О частном предпринимательстве». В частности, субъект частного предпринимательства вправе: 1. Не допускать к проверке должностных лиц государственных органов, прибывших для проведения проверки на объект, в случае, если: не представлены документы, указанные в пункте 4 статьи 38 Закона РК «О частном предпринимательстве» (акт о назначении проверки с отметкой о регистрации в органе по правовой статистике; служебное удостоверение; при необходимости, разрешение компетентного органа на посещение режимного объекта; план проверки, утвержденный руководителем государственного органа; медицинский допуск, наличие которого необходимо для посещения объекта, например, на объект общественного питания); должностные лица не указаны в акте о назначении проверки; дата начала проверки не наступила или истекла; акт о назначении проверки не оформлен в соответствии с пактом 2 статьи 38 Закона РК «О частном предпринимательстве» (в акте о назначении проверки указываются - номер и дата акта; наименование государственного органа; Ф.И.О и должность лица/лиц, уполномоченного на проведение проверки; наименование субъекта предпринимательства, его местонахождение, идентификационный номер; предмет назначенной проверки; дата начала и окончания проверки; правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовое акты, обязательные требования которых подлежат проверке; проверяемый период; подпись лица, уполномоченного подписывать акты, и печать государственного органа). 2. Не представлять сведения, если они не относятся к предмету проводимой проверки или не относятся к периоду, указанному в акте. 3. Обжаловать акт о назначении проверки и акт о результатах проверки и действия (бездействия) должностных лиц государственных органов в порядке, установленном законодательством РК. 4. Не исполнять не основанные на законе запреты государственных органов или должностных лиц, ограничивающих частное предпринимательство. Хотелось бы привести один пример касательно последнего положения. Совсем недавно, прокурор Жылыойского района Атырауской области внес представление в адрес ТШО с требованием запретить используемую компанией систему спутникового контроля за движением автотранспорта в целях обеспечения безопасности дорожного движения и охраны здоровья водителей и пассажиров. Свои требования прокурор обосновывал тем, что действия ТШО нарушают Конституцию РК, Правила дорожного движения, Законы РК «Об органах внутренних дел» и «Об оперативно-розыскной деятельности». Так, по его мнению, ТШО нарушает право граждан на свободное передвижение по территории республики и свободу выбора места жительства, что якобы не соответствует статье 21 Конституции РК. Между тем, господина прокурора не смутило то обстоятельство, что автотранспорт на котором установлена вышеуказанная система контроля принадлежит самому ТШО или его подрядным организациям, а сами водители состоят с ТШО или с подрядными организациями в трудовых отношениях и обязаны соблюдать внутренние правила компании и организаций. Далее прокурор полагает, что на автомагистралях, где установлена скорость движения транспорта не более 110 км/час, а на остальных дорогах - не более 90 км/час, ТШО не имеет право ограничивать скорость движения собственных автомашин, поэтому действия ТШО, направленные на ограничение скорости до 70 км/час или ниже по погодным условиям и другим факторам, якобы противоречит положения Правил дорожного движения. И последнее, умозаключение прокурора касается того, что такие системы контроля вправе устанавливать только органы внтуренних дел и в связи с проведением оперативно-розыскных мероприятий. При этом, уважаемый прокурор не принял во внимание требования Правительства РК и лично Премьер-Министра РК о том, такие системы контроля необходимо устанавливать на всех видах транспорта и, в первую очередь, на транспорте, используемом для перевозки людей. Во-вторых, в стране, многие компании, как зарубежные, так и национальные в целях обеспечения безопасности дорожного движения, охраны жизни и здоровья людей применяют такие системы контроля. Это мировой положительный опыт, который по мнению представителя органа надзора не может быть распространен в Казахстане. Можно ли такое требование признать соответствующим закону? На мой взгляд нет, поскольку его исполнение посягает на право и обязанность хозяйствующего субъекта обеспечивать безопасное использование автотранспорта, охрану здоровья людей, а также устанавливать общие правила для всех транспортников, являющихся работниками компании, соблюдать внутренние правила ведения бизнеса. К сожалению, этот акт был безуспешно обжалован в прокуратуру области. Остается только надежда на то, что это требование прокурора района будет отозвано вышестоящими прокурорами либо признано незаконным. Для ТШО же остается только одно - не исполнять этот противозаконный акт и продолжать его оспаривание. Далее, особое место в контролирующей функции государства занимает система осуществления государственного мониторинга собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение. Эти отношения регулируются специальным Законом РК «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение» от 4 ноября 2003 года № 490. Согласно этому правовому акту к отраслям экономики, имеющие стратегическое значение относится - добыча и переработка топливно-энергетических полезных ископаемых (угля, нефти, газа, урана и металлических руд), машиностроение, химическая промышленность, транспорт и связь, производство и распределение электроэнергии, а также отрасли, производящие продукцию военно-промышленного назначения. Следует отметить, что основными задачами государственного мониторинга собственности являются: o повышение эффективности управления объектами мониторинга; o сохранение ресурсно-энергетической основы государства; o обеспечение достоверных экономических прогнозов и научного обоснования экономической политики государства; o анализ выполнения обязательств и условий контрактов, заключенных с государственными органами; o предупреждение ситуаций, наносящих ущерб экономической безопасности государства. В статье 12 данного закона установлено, что Правительство РК по представлению уполномоченного органа «утверждает перечень объектов отраслей экономики, имеющих стратегическое значение, в отношении которых осуществляется государственный мониторинг собственности». В силу этого положения и на основании правительственного акта нефтегазовая отрасль и отдельные хозяйствующие субъекты включены в этот перечень, поэтому уполномоченные государственные органы рамках осуществляемого мониторинга вправе проводить проверки нефтяных компаний на предмет оценки эффективности управления собственностью. Однако, эти проверки, на наш взгляд, должны проводиться с соблюдением основных правил, установленных законодательством РК, которые были приведены выше. В рамках осуществления налогового мониторинга необходимо отметить, что существует перечень крупных налогоплательщиков, подлежащих обязательному и системному мониторингу со стороны государства. Этот перечень утвержден специальным Постановлением Правительства РК от 31 декабря 2008 года №1344. Согласно этому акту такие крупные нефтяные компании, как: АО «СНПС-Актобемунайгаз», ТОО «Тенгизшевройл», ТОО «Арнаойл», АО «Разведка Добыча КазМунайГаз», Казахстанский филиал «Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.», АО «Тургай-Петролиум», АО «Мангистаумунайгаз», АО «Каражанбасмунай», а также ТОО «Атырауский нефтеперерабатывающий завод» и многие другие крупные хозяйствующие субъекты, подлежат обязательному налоговому мониторингу. И в заключение, хотелось бы отметить, что хозяйствующие субъекты должны быть более активными в этих правоотношениях, они не должны бояться проверок, осуществляемых государственными органами, конечно, если сами являются законопослушными. Для предотвращения конфликтных ситуаций, для упорядочения отношений с проверяющими, реализации тех прав и обязанностей предусмотренных законодательством Республики Казахстан, я бы предложил следующее рекомендации: 1. В целях отслеживания количества и характера проверок (инспектирований) со стороны государственных контролирующих органов необходимо ввести в компаниях единый учёт таких проверок по форме (см. Приложение 1); 2. Руководители отделов и других структурных подразделений компаний, к которым обратились проверяющие (представители государственных контролирующих органов) должны потребовать от них специальное мотивированное предписание (постановление, приказ или иной акт), утверждённое руководителем этого ведомства и которым предписывается проведение проверки финансово-хозяйственной или иной деятельности компании. Такие акты, как ранее было указано, должны быть предварительно зарегистрированы в органах прокуратуры; 3. При отсутствии такого акта (постановления, предписания, приказа), зарегистрированного в установленном порядке, проверяющим должно быть отказано в допуске к проверке деятельности компании, при этом необходимо ссылаться на нормы Указов Президента Республики Казахстан №3036 от 14 июня 1996 года и №3928 от 27 апреля 1998 года, также на положения Инструкции «О введении государственной регистрации, статистического учёта и контроля проверок», утверждённой Приказом Генерального прокурора РК от 14 ноября 2007 года №46; 4. Необходимо помнить, что в соответствии с законодательством Республики Казахстан действия государственных контролирующих органов, должностных лиц и представителей этих органов могут быть обжалованы в вышестоящий орган либо в суд; 5. Руководители отделов и других структурных подразделений компаний, которые приняли решение о допуске представителей государственных контролирующих органов к проверке деятельности хозяйствующего субъекта, должны сразу же информировать ответственное в компании лицо по учёту таких проверок о проводимом инспектировании по форме (см. Приложение 1), а после окончании проверки сообщить о её результатах и представить копию акта (заключения), составленного проверяющими; 6. Лицо, ответственное в компании за ведение общего учёта проверок, осуществляемых государственными контролирующими органами, обязано ежемесячно представлять высшему менеджменту компании информацию о проведённых проверках и её результатах; 7. В случае, если высший менеджмент компании придёт к выводу о необоснованности и незаконности проведённой проверки, то принимает решение об обжаловании действий государственного контролирующего (надзорного) органа в вышестоящий органы или в суд. Такое решение может быть принято и до начала проверки с обязательным письменным извещением проверяющих. Приведённый перечень Рекомендаций не являются исчерпывающими, поскольку в каждом конкретном случае могут быть приняты и другие решения, однако приводимые рекомендации помогут упорядочить допуск проверяющих на объекты компаний.
Приложение № 1
Форма учета проверок (инспектирований)
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |