|
|
|
Доклад Ж.С.Елюбаева на Международной научно-практической в рамках ежегодных цивилистических чтений «Гражданское право и гражданское законодательство» (13-14 мая 2009 года, город Алматы)
Проблемы соотношения норм гражданского и горного права[1]
Журнал «Юрист», № 9, 2009 год
В соответствии с общей теорией права известно, что право Республики Казахстан образует определенную систему, наиболее крупные звенья, которой называются отраслями права. В качестве основных критериев разграничения отраслей права обычно используют предмет и метод правового регулирования. Именно эти критерии позволяют выделить гражданское и горное право из единой системы казахстанского права, выявить их особенности, а также соотношение[2] их норм. Однако прежде чем приступить к предмету данного исследования, хотелось бы привести классические положения о предмете и методе каждой названной отрасли, закрепленные в национальном законодательстве, что позволит в дальнейшем найти схожие и различные критерии их разграничения. Если обратиться к статье 1 Гражданского кодекса Республики Казахстан (далее - ГК РК)[3], то предмет гражданского права следует определять как «товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имущественными личные неимущественные отношения». При этом, участниками регулируемых гражданским правом отношений в Казахстане являются граждане, юридические лица, государство, а также административно-территориальные единицы. Хотелось бы остановиться именно на этом законодательном определении предмета гражданского права, хотя в теории существуют и иные мнения касательно предмета этой отрасли права. Согласно действующего законодательства предметом же регулирования горного права являются отношения, связанные с использованием и охраной недр, в частности с проведением операций по недропользованию[4]. Такое понимание предмета горного права перекликается с ранними высказываниями Н.Б.Мухитдинова, одного из первых исследователей этой отрасли права в Казахстане, который определял предмета горного права как «общественные отношения по пользованию и охране недр»[5]. Позже, Н.Б.Мухитдинов и С.П.Мороз в их совместной научной работе к предмету горного права отнесли «отношения по использованию и охране недр и некоторые другие, тесно взаимосвязанные с ними отношения, возникающие по поводу недр»[6]. Однако, здесь следует иметь ввиду, что в теории горного права существуют и иные определения предмета этой отрасли права. Различные точки зрения по этому вопросу имеются и у российских ученых в области горного права. Так, например, М.Е.Певзнер к предмету горного права относит «общественные отношения в сфере взаимодействия общества с недрами». И эти отношения (отношения недропользования), по его мнению, возникают и развиваются в связи с изучением, использованием, воспроизводством и охраной ресурсов недр»[7]. Я.В.Манин предметом горного права считает «общественные отношения по освоению недр Земли»[8]. Б.Д.Клюкин определяет горное право как «комплексную отрасль права, представляющую собой систему взаимосвязанных норм, регулирующих общественные отношения: имущественные, земельные, трудовые, финансовые, административные, природоохранные в сфере горнопромышленной и связанной с нею деятельности»[9]. Таким образом, в теории существуют различные, хотя и схожие, мнения по определению предмета горного права, что в некоторой степени усложняет развитие теории горного права и совершенствование горного законодательства. Однако на основе системного анализа имеющихся теоретических разработок касательно горного права и действующего законодательства о недрах и недропользовании следует отметить, что наиболее правильным было бы определять предмет горного права, как отношения в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр. При этом, все другие отношения - имущественные, земельные, водные, налоговые, природоохранные, административные и иные, хотя и связанные с использованием и охраной недр, должны регулироваться другими отраслями права и они не должны быть предметом регулирования горного права. Вследствие чего, горное право нельзя признавать комплексной отраслью права[10], наоборот, горное право, являясь самостоятельной отраслью права входит в структуру природоресурсного права. Поскольку между предметом и методом правового регулирования существует весьма тесная связь, то метод предопределяется особенностями предмета правового регулирования. Касательно гражданского права, как отмечает российский ученый Н.Д.Егоров, наличие общего родового свойства, присущего всем общественным отношениям, входящим в предмет этой отрасли права, предопределяет и применение к ним единого метода правового регулирования[11]. Известно, что общественные отношения, составляюшие предмет гражданского права носят взаимооценочный характер. Взаимная же оценка участников общественных отношений, по мнению того же Н.Д.Егорова, может правильно формироваться лишь при условии равенства оценивающих сторон[12]. Отсюда товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имущественными личные неимущественные отношения регулируются на основе равенства сторон. Из этого вытекает, что в гражданском праве основным методом правового регулирования является метод юридического равенства сторон. При определении же метода правового регулирования горного права надо учитывать следующие обстоятельства. Поскольку под методом правового регулирования понимается совокупность юридических приемов (способов) правового воздействия на общественные отношения, следует сказать, что к особенностям метода правового регулирования отношений в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр относятся: 1. основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношений по использованию недр - разрешительный (лицензия) сочетаемый с договорным (контракт на недропользование); 2. общие юридическое положение субъектов правоотношений в сфере недропользования характеризуется правом недропользователя на получение, продление лицензии и/или контракта, на отказ от них, неуклонное подчинение действующим стандартам (юридическим правилам, нормам), обеспечивающим технологический процесс конкретного вида недропользования; 3. императивное установление государством правил использования и охраны недр в форме стандартов недропользования, сочетающегося с дозволением (предоставлением права недропользователю заключать контракт на использование недр с уполномоченным органом, самостоятельно выбирать вид недропользования, ограничивать или расширять свою деятельность, не выходя за пределы лицензии и/или контракта); 4. характер связи субъектов правоотношений в сфере использования и охраны недр - возмездный с сочетанием элементов власти и подчинения, пределы которых ограничены законом или лицензией/контрактом. Основываясь на вышеизложенных понятиях предмета и метода гражданского и горного права, остановимся на их соотношении. Прежде всего обратимся к положению, содержащемуся в пункте 3 статьи 2 ГК РК, где указывается, что к «отношениям по использованию природных ресурсов» гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются законодательством об использовании природных ресурсов. При этом, в понятие использование природных ресурсов входит и использование недр на основе положений горного законодательства (законодательства о недрах и недропользовании). Основным же правовым актом, регулирующим отношения связанные с изучением, использованием, воспроизводством и охраной недр является Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828 (далее - Закон о недрах). Согласно этому нормативному правовому акту «гражданско-правовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства», если они не урегулированы нормами названного закона. Таким образом приведенные два законодательных положения свидетельствуют о соотношении гражданского и горного права и возможности регулирования определенных отношений в сфере недропользования нормами гражданского законодательства, хотя в этом вопросе очень много споров, как на теоретическом уровне, так и на практике. Примером этому может служить публичная теоретическая полемика известных метров казахстанской юриспруденции - академиков С.З.Зиманова и М.К.Сулейменова и их сторонников. Основным предметом этого спора являются вопросы обеспечения баланса интересов участников контракта на недропользование, вопросы о роли государства в этих отношениях, а также вопросы соотношения публичного и частного права. Так, например, суть позиции академика С.З Зиманова заключается в том, что государство в контракте на недропользование занимает особое положение, поскольку здесь действуют начала не только частного, но и публичного права. Как отмечается в его публикациях касательно этого вопроса, само участие государства в контракте на недропользование придает контрактным отношениям «неравенство в равенстве». В статьях С.З. Зиманова также отстаивается и особый характер контрактов на недропользование, в которых, по его мнению, государство обладает исключительным правом собственности на недра, и это якобы обуславливает его особую роль с властно-распорядительными функциями, выходящими за пределы контракта[13]. Позиция же академика М.К.Сулейменова основывается на том, что согласно ГК РК государство, вступая в контрактные (договорные) отношения, выступает таким же субъектом гражданского права, как физические и юридические лица, поэтому в этих отношениях не должно быть особой превалирующей роли государства перед другими субъектами контрактных отношений и не должно быть нарушения принципа равенства сторон в договоре. Далее, М.К.Сулейменов отмечает, что государство действительно обладает исключительным правом собственности на недра, и это обуславливает его особую роль с властно-распорядительными функциями, выходящими за пределы контракта на недропользование. Однако, пути и способы распоряжения могут быть различны и их выбор является волей государства, который должен быть закреплен в законе. По его мнению, если государство выбрал контрактный, то есть договорный способ предоставления права на недропользование, предусмотренный законодательными актами, то оно согласилось с переходом отношений целиком на гражданско-правовые рельсы и не должно отступать от гражданско-правовых принципов, таких как: равенство сторон, неприкосновенность собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и т.д. Системный анализ действующего законодательства дают основание утверждать, что отношения в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр регулируются нормами как специального горного законодательства, например, Закона о недрах, так и нормами ГК РК. При этом, если положения Закона о недрах, регулирующие отношения, отвечающим признакам, указанным в пункте 1 статьи 1 ГК РК противоречат положениям Гражданского кодекса, то в этом случае, уже по правилам иерархии нормативных правовых актов[14], нормы ГК РК должны иметь превалирующее значение и применяться напрямую. В связи с этим, сравним некоторые положения ГК РК и Закона о недрах. Так, например, в соответствии со статьей 45-2 Закона о недрах «в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение, приводит к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, компетентный орган вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контрактов с целью восстановления экономических интересов Республики Казахстан». Далее, эта же норма закона позволяет компетентному органу расторгнуть контракт в одностороннем порядке по девяти основаниям либо в одностороннем порядке отказаться от исполнения контракта на недропользование (статья 45-3Закона о недрах). Следует отметить, что приведенные положения Закона о недрах прямо противоречат нормам ГК РК, регулирующим вопросы изменения и расторжения договоров (контрактов). При этом известно, что Гражданский кодекс по своей иерархии является правовым актом более высокого уровня, чем закон. В силу этого обстоятельства, отношения, связанные с изменением, дополнением и прекращением контракта на недропользование, на наш взгляд, должны регулироваться напрямую нормами ГК РК. В связи с этим выводом обратимся к соответствующим положениям гражданского законодательства. Так, согласно статье 401 ГК РК изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено законодательными актами и договором. Расторжение же договора одной из сторон возможно только на основании решения суда: при существенном нарушении договора другой стороной; и в иных случаях, предусмотренных законодательными актами и договором. Кроме того, односторонний отказ от исполнения договора возможен только по условиям, предусмотренным в статье 404 ГК РК, в частности, в случаях: невозможности исполнения обязательства, основанного на договоре[15]; признания в установленном порядке другой стороны банкротом; изменения или отмены акта государственного органа, на основании которого заключен договор; когда договор заключен без указания срока. Между тем основания изменения и прекращения контракта (договора) на недропользование, а также основания одностроннего отказа от исполнения контракта, предусмотренные в Законе о недрах (статьи 45-2 и 45-3) значительной степени отличаются от вышеприведенных положений ГК РК, являющегося нормативным правовым актом более высокого уровня, чем Закон о недрах. Отсюда вопрос, каким законодательным актом должен руководствоваться орган, рассматривающий подобные споры? На наш взгляд, такой орган должен разрешить возникший спор на основании норм правового акта более высокого уровня. Соотношение норм различных отраслей права должно обеспечиваться их логической взаимосвязью и непротиворечивостью их положений. Только при соблюдении этих принципов нормы различных отраслей права способны эффективно регулировать отношения в сфере любой полезной деятельности физического и юридического лица, в том числе в сфере недропользования. Противоречивость же положений, содержащихся в этих нормах, создают условия для возникновения споров между сторонами, заключившими договор (контракт). В связи с этим, обратимся к пункту 2 статьи 383 ГК РК, где указывается, что «если после заключения договора законодательством устанавливаются обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда законодательством установлено, что его действия распространяются на отношения, возникшие из ранее заключенных договров». Поскольку Законом о недрах предусмотрено, что предоставление права недропользования осуществляется путем заключения контракта (договора) между компетентным государственным органом и недропользователем (пункт 1 статьи 13), то реализация положений этого контракта (договора) должно отвечать требованиям как Закона о недрах, так и ГК РК. При этом, нормы ГК РК имеют превалирующее значение перед нормами Закона о недрах, как акта более высокого уровня, при их противоречивости. Какие же, в настоящее время, существуют проблемы касательно этого вопроса в отношениях между государственными контролирующими органами и недропользователями? Так, например, действующем Законе о недрах есть ряд законодательных новелл, которых не было ни в первой редакции закона, ни в ранее действовавшем Кодексе РК о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года, в период действия, которых были заключены наиболее крупные контракты на недропользования с известными транснациональными энергетическими компаниями. В частности, действующий Закон о недрах предусматривает: 1. образование недропользователем Ликвидационного фонда, использование которого осуществляется с разрешения компетентного органа; 2. обязанность недропользователя соблюдать условия Меморандума о взаимопонимании в отношении реализации Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей в Республике Казахстан[16]; 3. обязанность недропользователя использовать оборудование, материалы и готовую продукция, произведенные в Республике Казахстан; 4. обязанность недропользователя привлекать казахстанские организации для выполнения работ и услуг при проведении операций по недропользованию, включая использование воздушного, железнодорожного, водного и других видов транспорта; 5. обязанность недропользователя при проведении операций по недропользованию отдавать предпочтение казахстанской рабочей силе; 6. обязанность недропользователя принимать на баланс все ранее пробуренные скважины (прежними недропользователями - замечание автора), находящиеся на контрактной территории и проводить по ним мониторинг; 7. а также другие обязанности. В целом, эти новые законодательные положения с точки зрения государственных интересов и интересов казахстанского общества являются обоснованными и правильными, поскольку большинство из этих требований внесены в закон с целью поддержки местной составляющей экономики страны. Однако, вся проблема в том, что методы и способы реализация этих норм закона избраны государством неверные, а требования государственных уполномоченных органов по неукоснительному соблюдению их недропользователями не совсем укладываются в законодательные рамки, когда это касается ранее заключенных контрактов на недропользование. Следует отметить, что согласно нормам ГК РК (пункт 2 статьи 383), Закона о недрах (статья 71) эти правила могут быть реализованы только путем внесения изменений и дополнения в контракт на основе добровольного волеизъявления сторон либо если самим законом установлено, что эти новые положения распространяются на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. К сожалению, компетентные государственные органы вопреки этим правилам требуют от недропользователя выполнения новых обязанностей без изменения контракта и в отсутствие соответствующих указаний по этому поводу в самих законах, которыми вносились изменения и дополнения в Закон о недрах[17]. В этой связи необходимо обратиться к положениям Закона РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213, который определяют, что: при наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня; и что нормы законов в случае их расхождения с нормами кодексов РК могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений. Между тем, эти законодательные положения игнорируются уполномоченными государственными органами. На основании вышеизложенного необходимо отметить, что нормативное определение сферы применения гражданского права для регулирования отношений в сфере недропользования приводит к четкому разделению предметов гражданского и горного права. На основании этого вывода, полагаем, что гражданским правом и гражданским законодательством должны регулироваться в сфере недропользования отношения: связанные с: а) проведением конкурса на предоставление участков недр для разведки и разработки; б) предоставлением права недропользования на основании совершенной гражданско-правовой сделки путем подписания соответствующего контракта; в) с изменением и прекращением права недропользования (при этом условия, при которых изменяется или прекращается право на такой вид деятельности, могут быть предусмотрены в законодательстве о недрах и недропользовании); г) исполнением обязательств, предусмотренных контрактом на недропользование (выплата подписного бонуса, финансирование социальных проектов, передача части полезного ископаемого или продукции государству по заранее оговоренной цене, передача государству геологических данных и т.п.); д) исполнением обязательств по привлечению казахстанских товаров и услуг; е) исполнением обязательств по привлечению казахстанских рабочей силы.
[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву. [2] Под термином соотношение понимается - взаимное отношение, связь, зависимость между чем-либо. См. Большой Толковый Словарь русского языка, Санкт-Петербург, 1998 год. [3] Здесь и далее будут сделаны ссылки на нормативные правовые акты, действующие на момент подготовки настоящей работы, то есть по состоянию на 1 мая 2009 года. [4] Операции по недропользованию - это «работы, относящиеся к государственному геологическому изучению недр, разведке и добыче, в том числе работы, связанные с разведкой и добычей подземных вод, а также работы по строительству и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанные с разведкой и (или) добычей» (пункт 11 Закона РК от 27 января 1996 года №2828). [5] Н.Б.Мухитдинов, Основы горного права, Алма-Ата, 1983 год. [6] Т.Б.Мухитдинов, С.П.Мороз, Горное право в Республике Казахстан, Алматы, 2004 год. [7] М.Е.Певзнер, Горное право, М., 2009 год. [8] Я.В.Манин, О некоторых вопросах правового регулирования горного дела», М., 2008 год. [9] Интернет сайт: http://eyu.sci-lib.com/article. [10] А.Астахов, В.Зайденварг, М.Певзнер, В.Харченко, Краткий словарь важнейших правовых, экономических, экологических терминов и понятий, М., 2002 год; Н.Б.Мухитдинов, С.П.Мороз, Горное право в Республике Казахстан Алматы, 2004 год. [11] Н.Д.Егоров, Учебник Гражданское право, том 1, под ред. А.П.Сергеева и Ю.К.Толстого, М., 2000 год. [12] См. там же. [13] См. Юридическую газету, №41 от 26 мая 2004 года и Казахстанскую правду за 28 мая 2004 года. [14] См. положения, закрепленные в пункте 2 статьи 1, статьях 4 и 6 Закона РК от 24 марта 1998 года № 213. [15] См. подробно об этом положении в статьей 374 ГК РК. [16] «Меморандум о взаимопонимании в отношении реализации Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей в Республике Казахстан» подписан 5 октября 2005 года рядом энергетических компаний, работающих на территории Республики Казахстан. [17] См. Законы Республики Казахстан 11 августа 1999 года №467, от 1 декабря 2004 года №2, от 14 октября 2005 года №79, от 29 декабря 2006 года №209, от 12 января 2007 года №226.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |