Вопросы соблюдения экологических стандартов при недропользовании: законодательство и практика (Ж.С.Елюбаева) (27-29 мая 2009 года, город Уральск)

Доклад Ж.С.Елюбаева на конференции

«Надировские чтения»

(27-29 мая 2009 года, город Уральск)

Вопросы соблюдения экологических стандартов при недропользовании: законодательство и практика

Журнал «Нефть и газ», № 3, 2009 год

В условиях перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию государство обязано уделять самое пристальное внимание вопросам охраны окружающей среды при недропользовании. При этом, под «устойчивым развитием» понимается такое развитие общества, при котором удовлетворение потребностей настоящего поколения осуществляется без ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее препрерывный прогресс человеческой цивилизации. Термин «устойчивое развитие» был введен в широкое употребление Международной комиссией по окружающей среде и развитию в 1987 году.

Не секрет, что недропользованию всегда сопутствуют иные виды полезной хозяйственной деятельности такие, как землепользование и природопользование, что налагает на недропользователя большую ответственность не только за правильную разработку и охрану недр, но и за сохранение природной среды. Эти три вида антропогенной деятельности неразделимы, а потому они должны регулироваться как законодательством о недрах и недропользовании, так и экологическим и земельным законодательством. Каждый недропользователь должен осуществлять работы по освоению недр в строгом соответствии с существующими экологическими стандартами и нормативами. Именно об этом пойдёт речь в этой работе.

Обратимся к положениям Закона РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828, где указано, что правовое регулирование отношений, связанных с недрами и недропользованием, основывается, в частности, на принципах: обеспечения рационального, комплексного и безопасного использования недр; обеспечения охраны недр и окружающей среды; обеспечения в сфере недропользования безопасности продукции, процессов её жизненного цикла для жизни и здоровья человека и окружающей среды (статья 3). В целях реализации этих принципов уполномоченными органами разрабатываются необходимые стандарты и нормативы хозяйственной деятельности недропользователей, осуществляющих разведку и/или добычу минерального сырья. Известно, что добываемое из недр минеральное сырье, как правило, кроме полезного ископаемого, имеет ряд сопутствующих веществ, которые по своей структуре и содержанию могут быть опасны для жизни и здоровья человека и окружающей природной среды (например, радиоактивные, химические и др. вещества). В силу этого для минимизации опасности этих сопутствующих веществ для природной среды, в процессе добычи минерального сырья производится его первичная переработка или обогащение.

Здесь уместно будет привести законодательную интерпретацию (пункт 38 статьи 1 Экологического кодекса РК) термина «первичная переработка (обогащение) минерального сырья», под которой понимается: «вид горно-промышленной деятельности, который включает сбор на месте, дробление или измельчение, классификацию (сортировку), брикетирование, агломерацию и обогащение физико-химическими методами (без существенного изменения минеральных форм полезных ископаемых, их агрегатно-фазового состояния, кристаллохимической структуры), а также может включать перерабатывающие технологии, являющиеся специальными видами работ по добыче полезных ископаемых (подземная газификация и выплавление, химическое и бактериальное выщелачивание, дражная и гидравлическая разработка россыпных месторождений)».

В этой связи стоит вспомнить одно из событий 90-х годов прошлого века, когда в Уральской области (ныне Западно-Казахстанская область) на одном из крупных газоконденсатных месторождений учёные-нефтехимики обнаружили повышенный радиационный фон в добываемом углеводородном сырье и предложили свою технологию нейтрализации нефти от этого опасного фона. Однако уже пришедшие на это месторождение иностранные инвесторы инициировали пересмотр существующих стандартов и обнаруженный повышенный радиационный фон стал нормативным показателем. Следует признать, что это не лучшая практика решения таких проблем, поскольку стандарты и нормативы, установленные для видов хозяйственной деятельности в сфере недропользования и природопользования должны быть направлены, если уж не на улучшение качества окружающей среды, то хотя бы на его охрану и снижения уровня вредного воздействия на неё. Между тем, предложенный учеными-нефтехимиками метод нейтрализации углеводородного сырья в недрах, то есть еще до поднятия минерального сырья на поверхность земли, способствовало бы максимальному снижению опасного радиационого фона в добываемом углеводородном сырье.

Другой пример, который необходимо расценивать как положительное явление, это отделение сернистого газа из нефти, добываемого на Тенгизском и Королёвском месторождениях Атырауской области. При первичной переработке углеводородного сырья (нефти) из сернистого газа получают элементарную техническую серу самого высокого качества, которая востребована на мировых рынках сбыта. Излишнюю серу совместное предприятие «Тенгизшевройл» размещает и хранит на специальных производственных площадках (серных картах) с соблюдением действующих стандартов и нормативов. При этот, данный вид деятельности нефтяной компании основан на мировом опыте, передовой технологии и осуществляется по согласованию с уполномоченными органами в области охраны недр и окружающей среды. Хотя следует отметить, что накопленные объемы серы волнуют общественность, поскольку существует мнение, что такое размещение и хранение серы вредно воздействует на окружающую среду. Между тем такое мнение не основано на результатах научных исследований, по крайней мере, нет достоверных доказательств того, что существующая технология размещения и хранении тенгизской серы является реальным источником опасности для человека и окружающей среды.

В связи с этим, хотелось бы отметить, что охрана недр и окружающей среды, изучение и использование недр в соответствии с законодательством (статья 47 Закона РК «О недрах и недропользовании») включают в себя целую систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий, направленных на: охрану жизни и здоровья населения; рациональное и комплексное использование ресурсов недр; сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель, иных геоморфологических структур; сохранение свойств энергетического состояния верхних частей недр с целью предотвращения землетрясений, оползней, подтоплений, просадок грунта; обеспечение сохранения естественного состояния водных объектов. Всякое нарушение этой системы может привести катастрофическим последствиям. Даже контролируемое использование недр, в рамках действующих стандартов и нормативов, влекут за собой определенное воздействие на природную среду, здесь нужно вспомнить землетрясение, происшедшее несколько лет назад на территории Мангистуаской и Атырауской областей, если иметь ввиду, что этот регион не отнесен к опасным сейсмическим зонам. Проведение активных разведочных и иных видов хозяйственной деятельности в акватории и на шельфе Каспийского моря, а также близи реки Жайык (Урал) привело к изменению направлений миграции птиц, диких животных, рыб и т.д. По всей территории Казахстана, особенно в индустриальных его районах, можно увидеть старые карьеры, где земля после завершения работ по изъятию природных ресурсов осталось не раскультивированной. К сожалению, надо признать, что так поступают в основном национальные недропользователи, иностранные же компании более ответственны в этих вопросах, поскольку у них больше рисков потерять предоставленное им право на недропользование.

Между тем, согласно Закону РК «О недрах и недропользовании», на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном плане должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные экологическим законодательством Республики Казахстан. Основными требованиями по охране недр и окружающей среды при проведении операций по недропользованию являются: сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений; предотвращение техногенного опустынивания земель; сокращение территорий нарушаемых и отчуждаемых земель путем операжающего до начала операций по недропользованию строительства автомобильных дорог по рациональной схеме, согласованной с органами охраны природы; внедрение кустового способа строительства скважин; применение технологий с внутренним отвалообразованием; использование отходов добычи и переработки минерального сырья; предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов вскрышных пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания; изоляция поглощающих и пресноводных горизонтов для исключения их загрязнения; предотвращение истощения и загрязнения поверхностных и подземных вод; применение нетоксичных реагентов при приготовлении промывочных жидкостей; очистка и повторное использование буровых растворов; ликвидация буровых и горюче-смазочных материалов в окружающей среде экологически безопасным методом; очистка и повторное использование нефтепромысловых стоков в системе поддержания внутрипластного давления нефтяных месторождений; предотвращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; ликвидация последствий нанесенного ущерба окружающей среде по проекту ликвидации или консервации месторождения.

Таким образом, законодательстовом четко определены экологические требования к недропользователю, тем не менее, ряд этих требований «нарушаются» недропользователями в рамках контролируемой хозяйственной деятельности на основе существующей разрешительно-лицензионной системы. Так, например, недропользователи осуществляют: закачку сточных вод, бурового шлама и кислого газа в недра; выбросы вредных веществ в атмосферу и сбросы таких веществ в/на наземные накопители и т.д. Такое воздействие на окружающую среду следует оценивать как вынужденные действия, без которых трудно предположить всякую антропогенную деятельность. Однако, на мой взгляд, государство должно ужесточать требований к недро - и природопользователям, поскольку современные технологии разработки недр предполагают возможность использования более прогрессивных методов работы, сокращающих или исключающих вредное воздействие на природную среду либо позволяющих в максимальной степени утилизировать побочные вредные материалы и вещества. Такие обязанности вытекают и из законодательного положения (пункты 1, 1-1, 5, 16 и 17 статьи 63 Закона РК «О недрах и недропользовании»). Для того, чтобы стимулировать недропользователя к применению наилучших и чистых технологий в недропользовании, видимо, необходимо предусмотреть для них определенные льготы и преференции наравне с установлением более высоких ставок обязательной платы за природопользование. Именно такой дифференцированный подход позволит достичь желаемого положительного результата как в сфере недропользования, так и в природопользовании.

К сожалению, существуют много проблем в экологическом нормировании. Нормативы качества окружающей среды, ставки платы за «эмиссии в окружающую среду» и иные стандарты недро- и природопользования устанавливаются только через призму пополнения государственного бюджета. Такое положение дел является «приоритетом» в деятельности государственных контролирующих органов. Огромные денежные суммы, исчисляемые десятками и сотнями миллиардов тенге, поступающие в бюджет в виде «обязательных платежей» в соответствии с налоговым законодательством, а также «штрафы и пени» и иные денежные суммы, взысканные в возмещении ущерба причинённого окружающей среды, направляются в общую расходную часть государственного бюджета. Только лишь малая их часть используется на восстановление окружающей природной среды и на её защиту. В этой связи следует отметить, что наступило время и реальная необходимость создания Государственного Экологического Фонда, куда бы направлялись хотя бы 50% вышеприведённых сборов, которые могли бы быть использованы по целевому назначению - для восстановления нарушенного состояния природной среды и решения иных задач экологического характера. При этом, расходная часть этого Фонда должна в обязательном порядке утверждается Парламентом страны для обеспечения контролируемого и прозрачного процесса использования этих средств.

Говоря о нормировании качества окружающей среды надо отметить, что порой и нормативы: предельно-допустимые выбросы (ПДВ), предельно-допустимые сбросы (ПДС), предельно-допустимые концентрации (ПДК) и др. показатели, устанавливаются без достаточно проведённого исследования естественного состояния окружающей среды и без научного обоснования. Есть много примеров, когда нормативы качества окружающей среды, установленные для конкретного производственного объекта бывают выше естественного фона (состояния) природной среды. Такой подход заведомо ставит недро- и природопользователя в условия потенциального нарушителя, обязывающего производить обязательную плату за воздействие на окружающую среду в повышенных размерах. Кроме этого, хозяйствующий субъект подвергается иным видам юридической ответственности: гражданско-правовой, налоговой, административной и уголовной. Такое положение нельзя признать законным, обоснованным и справедливым.

В заключение, хотелось бы остановиться на вопросах экологического основания для проведения операций по недропользованию. Согласно статье 50 Закона РК «О недрах и недропользовании» «необходимым экологическим основанием для проведения операций по недропользованию являются положительное заключение государственной экологической экспертизы на проведение этих операций и выданные на его основе экологические разрешения уполномоченным органом в области охраны окружающей среды в соответствии с экологическим законодательством, с включением в контракт соответствующих экологических требований как обязательных условий». Между тем в приведенной норме закона «заключение государственной экологической экспертизы», на мой взгляд, не совсем корректно указано в качестве основания для выдачи экологических разрешений. Поскольку Глава 8 Экологического кодекса РК предусматривает несколько иные основания для выдачи экологических разрешений, которые бывают двух видов - разрешения на эмиссии в окружающую среду и комплексные экологические разрешения. Такие несоответствия в законодательных актах различного уровня являются причиной возникновения конфликтных ситуаций, споров между уполномоченными государственными органами и недропользователями, что не способствует формированию единообразной правоприменительной практики.

В соответствии пунктом 2 статьи 50 Закона РК «О недрах и недропользовании» недропользователь обязан обеспечить представление на государственную экологическую экспертизу всей предпроектной и проектной документации, содержащей оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и раздел «Охрана окружающей среды» с мероприятиями на период разведки и добычи, прекращения операций по недропользованию или консервации разработки месторождения. В этой норме опять упускается важный вид хозяйственной деятельности недропользователя, как «ликвидация» всей разработки месторождения либо ликвидация, например, добывающих или разведовательных скважин, которые требуют особого подхода в плане разработки и реализации природоохранных мероприятий.

Таким образом, приведенные примеры из практики недропользования и природопользования требуют дальнейшего совершенствования действующего законодательства, регулирующего отношения в этой важной сфере промышленности и экономики страны. Разрабатываемые на их основе нормативы и стандарты должны быть научно обоснованны и выверены, они не должны усложнять процесс полезной деятельности в сфере недропользования, однако должны быть эффективными механизмами контроля за воздействием недропользователей на окружающую природную среду. Только такой баланс действия права, технических актов и внедряемых технологий может обеспечить безопасное использование недр нашей страны.