|
|
|
Правовые основы деятельности некоммерческих организаций в Центральной и Восточной Европе
Дуглас Ратцен, Дэвид Мур, Майкл Дарем1
Введение
После 1989 года правовые основы деятельности некоммерческих организаций (НКО) в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ)2 претерпели существенное реформирование. В начале переходного периода законодательная база деятельности НКО была либо несовершенной, либо устаревшей. К примеру, в Болгарии действовал закон 1949 года, а Румыния даже «пробудила спящую красавицу» - закон 1924 года, который коммунисты не потрудились отменить. Другие страны поспешили принять новые законы об НКО. Тогдашняя Чехословакия приняла новый закон об общественных объединениях всего через четыре месяца после «Бархатной революции». А Македония приняла новый закон об «Общественных организациях и объединениях» еще до проведения многопартийных выборов. К середине 1990-х гг. весь регион стал свидетелем возобновления усилий по реформированию законодательства об НКО. Страны региона обнаружили, что существующее законодательство не способно поддерживать начавшееся «возрождение гражданского общества»3. В ряде случаев страны пришли к выводу, что поспешно принятые законы несовершенны. К примеру, Гражданский кодекс Албании содержал всего десять общих положений о фондах. Пробелами в законодательстве воспользовались «пирамидные схемы», усугубившие тот гражданский хаос, который царил в Албании в середине 1990-х. Законы других стран были, напротив, слишком обременительными. Румынский закон требовал для создания общественного объединения наличия 20 учредителей, а закон Федерации Боснии и Герцеговины (БиГ) - 30 учредителей. Более того, Федерация требовала, чтобы учредители были гражданами страны, тем самым беженцам и вынужденным переселенцам отказывалось в праве создавать общественные объединения. ______________ 1 Дуглас Ратцен - Президент Международного центра некоммерческого права (МЦНП). Дэвид Мур - Директор Программ Европейского центра некоммерческого права в Будапеште. Майкл Дарем - юрист в фирме «Каплин и Драйсдейл», в прошлом стажер МЦНП. Авторы выражают признательность Нильде Буллейн, Драгану Голубовичу, Катерине Хаджи-Мицевой, Любену Панову, Гжегожу Маковскому и Элейн Скаддер за их существенный вклад в подготовку этой статьи. Появление на свет данного исследования стало возможным, благодаря щедрой поддержке американского народа, оказанной через Агентство международного развития США (USAID). Содержание этой публикации является предметом ответственности авторов и не обязательно отражает точку зрения AMP США или Правительства США. 2 Для целей данной статьи регион ЦВЕ включает Албанию, Боснию и Герцеговину, Болгарию, Хорватию, Чешскую Республику, Эстонию, Венгрию, Косово, Латвию, Литву, Македонию, Черногорию, Польшу, Словакию, Словению и Сербию. 3 Douglas Rutzen, «The Renaissance of Civil Society,» Select Legislative Texts and Commentaries on Central and East European Not-for-Profit Law (ICNL and EEC, 1994), p. vii.
Такой же ограничительный характер носили налоговые и финансовые законы. В ряде стран НКО облагались налогами так же, как коммерческие предприятия, а стимулы для благотворительности почти отсутствовали. В то же время некоторые страны ограничили возможности НКО заниматься предпринимательской деятельностью, хотя бюджетное финансирование чаще носило характер шефской помощи, нежели служения обществу. Без налоговых льгот, стимулирования благотворительности, возможностей получать доход или государственное финансирование шансы поддержания финансовой автономности НКО были весьма невелики. Однако вскоре в одной стране за другой началось формирование рабочих групп по пересмотру законов, политики и практики. Под эгидой видных государственных лидеров и в преддверии новых перспектив правовые основы деятельности НКО существенно улучшились и получили мировое признание. Как писали в 1999 году Лестер Саламон и Хельмут Анхайер, «во многих отношениях появляющиеся в этом регионе новые правовые структуры явно превосходят по качеству свои западные аналоги, разработка которых велась гораздо более бессистемно»4. Настоящее исследование посвящается всем тем замечательным людям, которые так много сделали для совершенствования нормативно-правовой базы гражданского общества в этом регионе. Их преданность делу, профессионализм и честность вдохновляют нас на дальнейшую работу по решению проблем гражданского общества в этом регионе и во всем мире.
I. ПОЛОЖЕНИЯ ОБЩИХ ЗАКОНОВ
Нормативно-правовая база деятельности НКО состоит не из одного-единственного «закона об НКО», а из целого ряда различных законов и нормативных актов, к которым среди прочих относится основной закон государства, налоговое законодательство, законы о государственных закупках, законы, регулирующие предоставление социальных услуг, а также правовые основы гражданского участия5. Степень ясности и согласованности нормативно-правовой базы в разных странах не одинакова. Процедуры регистрации могут представлять собой простой одноэтапный процесс (Косово); двухэтапный разрешительный процесс (Румыния); или вязкую трясину дублирующих друг друга законов (Сербия). В одних странах налоговые законы предусматривают соответствующие льготы для НКО и стимулы для доноров, тогда как в других НКО облагаются налогами как коммерческие предприятия. Бюджетное финансирование НКО может быть довольно прозрачным (Венгрия) или во многом остается процессом закрытым. Таким образом, несмотря на колоссальные усилия по реформированию правовой системы, предпринимаемые с 1989 года, в законах региона все еще сохраняются пробелы, противоречия и обременительные положения. В большинстве стран продолжается работа над усовершенствованием нормативно-правовой базы и вводом в действие законов, влияющих на деятельность НКО. _______________ 4 Lester Salamon, Helmut Anheier and Assoc, «Civil Society in Comparative Perspective,» (Гражданское общество в сравнительной перспективе) in Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector (Baltimore, MD: The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, 1999), p. 34. 5 В данной публикации не рассматриваются правовые основы деятельности профсоюзов, политических партий или других аналогичных организационных форм.
Б. Общие конституционно-правовые основы
Каждая страна Центральной и Восточной Европы гарантирует право на свободу общественных объединений. В большинстве стран Конституция прямо разрешает формирование таких организаций, как клубы, общества, объединения и - как в Польше - фонды. Кроме того, некоторые страны прямо признают право граждан вступать в организации (Чешская Республика, Венгрия, Косово, Македония), равно как право не быть членом объединения (Чешская Республика, Македония и Черногория). Любопытно, что принятая в 2007 г. Конституция Черногории гарантирует «национальным и этническим группам право создавать образовательные, культурные и религиозные объединения при финансовой поддержке государства» (курсив наш) (Статья 79 Конституции Черногории, 2007). В некоторых странах право на свободу объединений закреплено только за гражданами (Статья 20 Конституции Македонии; Статья 40 Конституции Румынии), тогда как в других это право прямо предоставляется «всем и каждому» (Статья 2(3)(g) Конституции Боснии и Герцеговины; Статья 43 Конституции Хорватии; Статья 48 Конституции Эстонии; Статья 63 Конституции Венгрии; Статья 58 Конституции Польши; Статья 29 Конституции Словакии). В конституционных документах часто проводится различие между правом создавать объединения (предоставляется всем без исключения) и правом формировать политические партии (предоставляется только гражданам). При этом каждая Конституция формулирует конкретные ограничения права на свободу объединений. К числу этих ограничений относятся: • ограничения, обоснованные интересами национальной или общественной безопасности, предотвращения беспорядков или преступлений, защиты здоровья или нравственности, либо защиты прав и свобод других лиц (Босния, Чешская Республика, Косово, Черногория, Польша, Сербия и Словакия); • запрещается создание объединений, имеющих целью подрыв государственного суверенитета, территориальной целостности, конституционного строя или национального единства (Болгария, Хорватия, Эстония, Македония, Черногория, Польша, Румыния и Сербия); • запрещается разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной вражды (Болгария, Чешская Республика, Македония, Черногория, Польша, Сербия и Словакия); • запрещается пропаганда нацизма, фашизма или коммунизма (Польша); • запрещаются цели и деятельность объединений, направленные на подрыв политического плюрализма или основ государства, управляемого верховенством права (Румыния); • запрещаются вооруженные организации, имеющие политические цели (Венгрия) или военизированные структуры, стремящиеся к достижению своих целей посредством насилия (Болгария); • запрещаются объединения, имеющие целью проведение политической деятельности, которая является сферой деятельности политических партий (Болгария); • запрещаются объединения, преследующие цели политических партий, церквей и религиозных общин, либо функционирующие как таковые (Чешская Республика, Словакия). В странах ЦВЕ эти конституционные права и ограничения должны применяться на основе международного права, а именно Статьи 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) (1953), принятой 47 членами Совета Европы и всеми странами этого региона. В соответствующем разделе ЕКПЧ предусматривается, что: 1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. 2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства. ЕКПЧ учредила тщательно разработанный механизм разрешения споров, в состав которого входит Европейский Суд по правам человека - первый международный судебный орган, занимающийся исключительно вопросами прав человека. К настоящему времени значимые решения Европейского Суда твердо установили, что по нормам международного законодательства существует право на создание официально зарегистрированных объединений и, будучи созданными, они вправе претендовать на широкую правовую защиту7.
В. Типы организаций
В странах ЦВЕ существуют две основные организационно-правовые формы НКО: объединения (universitas personarum) и фонды (universitas rerum). Объединения - это основанные на членстве организации, чьи члены или их выборные представители составляют высший руководящий орган организации. Они могут быть сформированы в общественно-полезных целях или в общих интересах своих членов. Фонды традиционно учреждаются на базе имущества, предназначенного для конкретных целей, и управляются бессменным советом директоров (к примеру, совет директоров сам назначает преемников ушедших в отставку членов). В некоторых странах фонды могут создаваться в частных интересах, хотя во многих других они должны служить на благо общества. _______________ 6 См. http://conventions.сое.int/. ЕКПЧ была ратифицирована Великобританией в 1953 г. и Черногорией в 2007 г. 7 См., например, Объединенная коммунистическая партия Турции и др. против Турции, Европейский Суд по правам человека, (133/1996/752/951) (решение Большой Палаты от 30 января 1998); Сидиропулос и др. против Греции, Европейский Суд по правам человека (57/1997/841/1047) (решение Палаты от 10 июля 1998); Партия свободы и демократии (OZDEP) против Турции, Европейский Суд по правам человека, (93 1998/22/95/784) (решение Большой Палаты от 8 декабря 1999). Дополнительно по этой теме см. Zvonimir Mataga, Handbook on Freedom of Association under the European Convention for Human Rights and Fundamental Freedoms (2007, on file with ICNL).
И объединения, и фонды прямо или косвенно связаны «запретом на распределение доходов». В некоторых юрисдикциях применяется «позитивная формулировка»: так, закон Албании устанавливает, что НКО обязаны использовать свой доход и имущество в целях, предусмотренных уставом организации. В других странах применяется «негативная формулировка»: в Косово НКО «запрещается распределять между кем-либо чистые доходы или прибыли, как таковые». Независимо от конкретной формулировки, запрет на распределение доходов является тем общим признаком, который отличает НКО (иногда более точно именуемые «неприбыльными организациями») от коммерческих компаний.
1. Объединения
Все страны региона признают общественные объединения, хотя в разных странах их деятельность регулируется разными правовыми нормами и процедурами. К примеру, как видно из прилагаемых таблиц, существует широкое многообразие в том, кто может быть учредителем объединения: в Венгрии и Словении требуются 10 учредителей, а в Польше - 158; в Эстонии и Латвии достаточно только двух учредителей. В Болгарии и Румынии учредителями объединения могут выступать юридические лица; в Македонии и Словении им это запрещено. В Албании, Чешской Республике и Венгрии учредителями объединения могут быть иностранные граждане; тогда как в Боснии и Герцеговине, за исключением Республики Сербской, иностранцы вправе быть учредителями, только если они постоянно проживают или зарегистрированы в Боснии9. Польша предусматривает еще одну организационную форму - «простое объединение». Большинство стран разрешают иностранцам создавать объединения. В Словакии иностранные граждане не могут быть учредителями объединений. Некоторые страны, например, Македония и Сербия разрешают создавать особые «объединения иностранных граждан», но ограничивают перечень целей, которые им разрешено преследовать10. Для общественных объединений капитализация обычно не обязательна. Единственным исключением из этого правила является Румыния, где Закон об общественных объединениях и фондах требует, чтобы объединения указывали размер своего «первоначального капитала». ________________ 8 Польша также предусматривает альтернативную членскую структуру - «простое объединение», для которого достаточно всего двух членов. В Литве тоже существовали две формы членства до 2004 года, когда было решено упростить и консолидировать обе формы в единую гибкую форму общественного объединения. 9 Читателю следует учесть, что в конституционной системе Боснии и Герцеговины предусмотрены три органа государственной власти: собственно государство и два отдельных «государственных образования». В 2001 году государство Босния и Герцеговина приняло общегосударственный Закон об общественных объединениях и фондах, регулирующий деятельность НКО во всей Боснии. Республика Сербская (PC, государственное образование в составе Боснии) приняла Закон об общественных объединениях и фондах в октябре 2001 г. Федерация Босния и Герцеговина приняла Закон об общественных объединениях и фондах в 2002 г. Все три закона, в основном, согласуются с передовой региональной практикой и международными стандартами. 10 В мае 2006 г. Черногория провела референдум о независимости. По итогам референдума на месте Союзной Республики Сербия и Черногория возникли два суверенных государства. В Сербии по сей день действует Федеральный закон об общественных объединениях 1990 г. (Федеральный закон). Более того, большинство объединений зарегистрировались в соответствии с Федеральным законом, а не Законом Сербии «Об общественных организациях и объединениях граждан» 1982 г. (Сербский закон), предпочтя менее суровые требования и практику регистрации.
2. Фонды
Практически во всех странах региона существуют организационные формы, именуемые «фондами». Для некоторых стран форма фонда является довольно новой. Так, Македония признала фонды только в 1998 году. В других странах фонды признаны и существуют уже давно. К примеру, в Болгарии коммунистический Закон о человеке и семье 1949 года разрешал создавать фонды, а польский Закон о фондах был принят еще в 1984 г. Страны обычно предпочитают один из двух подходов к определению понятия «фонд». Одни, как Чешская Республика и Словакия, требуют наличия значительных вкладов, признавая фонды организациями, существующими, главным образом, за счет пожертвований, и грантодающими организациями (хотя они вправе заниматься и другими видами деятельности). Эти страны, как правило, предусматривают и другие организационные формы нечленских НКО без целевого капитала. Аналогичным образом, некоторые страны четко указывают, что фонд должен бессрочно служить своим целям, сохраняя для этого в неприкосновенности свои активы. Другие страны - например, Болгария и Эстония - дают более широкое определение фондов, включая в это понятие грантодающие фонды и фонды, реализующие свои программы - как временные, так и постоянные. В этих странах общественные объединения - это, как правило, членские НКО, а фонды являются нечленскими НКО, и потому нет нужды в дополнительных организационных формах. Разнообразие сущностных и процедурных требований к созданию фонда весьма значительно. В таких странах, как Чешская Республика и Словакия, фонды должны служить общественному благу. В других странах, например, в Эстонии фонды вправе служить и частным целям11. Почти во всех странах фонды могут учреждаться одним физическим или юридическим лицом. _________________ 11 Иными словами в Эстонии группа друзей могла бы зарегистрировать клуб любителей пешего туризма как фонд, тогда как в Чешской Республике - нет. Само собой, в обоих случаях фонд не имел бы права распределять между кем-либо свои прибыли или чистые доходы, как таковые.
Кроме того, некоторые страны четко указывают минимальный размер пожертвования, требуемый для регистрации фонда. Так, Чешская Республика устанавливает минимальный размер фонда 500 тыс. крон, а Словакия - 200 тыс. крон. Другие страны избрали более гибкие подходы к этому вопросу. Например, законы Словении, Хорватии и Сербии не устанавливают минимальных требований к уставному фонду12, предпочитая указывать, что размер активов фонда должен быть достаточным для осуществления его целей. Подобным образом венгерский закон ограничивается требованием, чтобы капитализация была достаточной для начала деятельности фонда. Требования к продолжительности существования фондов тоже не повсюду одинаковы. В таких странах, как Чешская Республика, Словакия и Словения, закон подразумевает, что фонд будет осуществлять свою деятельность на бессрочной основе. Другие, например Эстония и Албания, разрешают учреждать фонды с ограниченным сроком существования.
3. Дополнительные организационные формы
Около половины стран региона дополнили общественные объединения и фонды, по меньшей мере, одной организационной формой. Особого упоминания заслуживают три конкретных формы. Во-первых, некоторые страны проводят различие между грантодающими организациями и организациями по оказанию услуг. Определяя фонды как, в первую очередь, грантодающие организации, они создают особую форму нечленских НКО, которые выполняют свои задачи, в основном, за счет грантов или доходов от экономической деятельности. Зачастую эти НКО являются организациями по оказанию услуг - больницами, институтами и учебными центрами. Эта организационная форма существует под разными названиями - от «общественно-полезных компаний» в Чешской Республике до «центров» в Албании. Во-вторых, в ряде стран (в том числе во всех странах, требующих сохранения в неприкосновенности определенных активов фонда для обеспечения его бессрочной деятельности) предусмотрена вторая форма грантообразующей организации - «общественный фонд». Хорватия, например, определяет общественный фонд точно так же, как благотворительный фонд с той лишь разницей, что для общественного фонда устанавливается конкретный срок деятельности (т. е. менее пяти лет). Подобным образом Чешская Республика признает «общественные фонды», а Словакия признает «инвестиционные фонды», для учреждения которых (в отличие от благотворительных фондов) не требуется дарственный вклад. Однако этим формам предоставляется меньше финансовых и налоговых льгот, нежели благотворительным фондам, и соответственно меньше ограничивается использование их активов. В-третьих, в нескольких странах созданы «открытые фонды» - организации, одновременно имеющие характерные признаки объединений и фондов. С фондами они схожи в том, что предназначают определенное имущество для достижения конкретной (обычно общественно-полезной) цели. В то же время им присущ ряд типичных черт членских организаций (хотя они не всегда считаются таковыми). Главная из них состоит в том, что позднейшие жертвователи вправе «вступать» в открытый фонд, становясь его соучредителями. Организация может также иметь право «исключать» других учредителей, не выполняющих своих обязанностей. Под эту общую организационную категорию подпадают благотворительные и спонсорские фонды Литвы. Учредители открытых фондов обычно наделены широкими и бессрочными полномочиями в определении характера деятельности организации; в Литве, например, они образуют высший руководящий орган фонда. _______________ 12 Проект нового закона Сербии «О дарственных, благотворительных и общественных фондах» требует для организации, преследующей общественно-полезные цели, минимального первоначального вклада в размере 갠50,000 и 갠100,000 - для организации, преследующей цели взаимной выгоды.
Этот тип гибридной организации довольно редко встречается в регионе, особенно там, где общественным объединениям и фондам даны широкие определения в национальном законодательстве13.
4. «Общественно-полезный статус»14
Во многих странах различные организационные формы вправе претендовать на получение функционального эквивалента общественно-полезного статуса. В отдельных странах некоторые организационные формы (например, фонды в Чешской Республике) обязаны по определению служить общественному благу и, как таковые, пользуются всеобъемлющими налоговыми/финансовыми льготами. В иных ситуациях льготы проистекают не из четко определенной «организационной формы», а из конкретного «статуса», предоставляемого различным организационным формам. Так, в Болгарии общественные объединения и фонды - две основные формы НКО - могут быть отдельно зарегистрированы как общественно-полезные организации (ОПО) при условии их соответствия квалифицирующим критериям. В Польше НКО и частные компании, учрежденные на основании Кодекса коммерческих компаний, вправе претендовать на получение общественно-полезного статуса. В основополагающем законодательстве ряда стран содержатся конкретные положения, определяющие общественно-полезный статус НКО; именно так обстоит дело в Боснии, Болгарии и Румынии. Другие страны приняли специальные законы «об общественной пользе». Венгрия приняла такое закон в 1997 г., а Польша приняла Закон об общественно-полезной деятельности и волонтерстве в 2003 г.15
Г. Цели
Как сказано выше, общественные объединения обычно вправе осуществлять деятельность на благо общества или в общих интересах своих членов. В большинстве стран региона фонды могут создаваться только в общественно-полезных целях; однако в меньшинстве стран ЦВЕ фонды могут служить и частным целям. Другие организационные формы, как правило, имеют более узкий диапазон дозволенных законом целей. Так, общественно-полезные компании в Чешской Республике обязаны «оказывать населению общественно-полезные услуги на объективных и равноправных условиях». Для того чтобы претендовать на статус «общественно-полезной организации», объединение или фонд (или иная организационно-правовая форма НКО) должен большей частью посвящать свою работу общественно-полезным целям и деятельности. _______________ 13 Некоторые страны признают также публично-правовые фонды, не рассматриваемые в данной статье (которая ограничивается субъектами частного права). 14 Углубленный анализ правовой трактовки понятия «общественно-полезные организации» см. в публикации ICNL's Model Provisions for Laws Affecting Public Benefit Organizations (2002), ICNL's White Paper on Public Benefit Organizations (July 2004), а также в выпуске журнала International Journal for Not-for-Profit Law, посвященном этой теме: http://www.icnl.org/knowledge/iinl/vol8iss2/. 15 Этот же закон дает определение «неправительственной организации», которое включает корпоративные и некорпоративные объединения, не финансируемые из государственного бюджета, как указано в Законе о государственных финансах, не функционирующие с целью извлечения прибыли и учрежденные на основании соответствующих положений закона.
Перечень общественно-полезных целей будет, безусловно, разниться в разных странах, отражая потребности, ценности и традиции конкретного государства. Приведенный ниже список содержит большинство видов общественно-полезной деятельности, признаваемых в одной или нескольких странах Европы: A. Любительский спорт; B. Искусство; C. Оказание помощи инвалидам или их защита; D. Оказание помощи беженцам; E. Благотворительность; F. Гражданские права или права человека; G. Защита прав потребителей; Н. Культура; I. Демократия; J. Экология или защита окружающей среды; K. Образование, профессиональное обучение и просвещение; L. Ликвидация дискриминации на расовой, этнической, религиозной почве или любой другой запрещенной законом формы дискриминации; М. Ликвидация нищеты; N. Здоровье или физическое благополучие; О. Охрана исторических памятников; Р. Гуманитарная помощь или помощь при стихийных бедствиях; Q. Медицинская помощь; R. Защита детей, молодежи и обездоленных; S. Защита или оказание помощи раненым или незащищенным животным; Т. Облегчение бремени государственных органов; U. Религия; V. Наука; W. Социальное сплочение; X. Социальное или экономическое развитие; Y. Социальное обеспечение; Z. Любая другая деятельность в целях поддержки или содействия общественному благу.
Д. Требования к регистрации или инкорпорации
Во всех странах Центральной и Восточной Европы НКО могут получить права юридического лица только после регистрации. В нижеследующих пунктах рассматриваются различные проблемы, возникающие в процессе регистрации.
1. Компетентный государственный орган
Ключевой вопрос - кому именно следует поручить регистрацию: судебному органу, министерству или другому административному органу. Примерно в половине стран ЦВЕ регистрационные полномочия возложены на министерство или другой административный орган. Главной проблемой этого подхода является то, что эти органы зачастую подвержены политическим влияниям. К тому же в отдельных странах -например, в Македонии до 1998 г. - регистрацию осуществляло Министерство внутренних дел, что с учетом его прежних связей с аппаратом госбезопасности оказывало сковывающий эффект на деятельность общественных объединений. Распространенной, хотя и не повсеместной тенденцией является передача министерских полномочий в делах регистрации другим органам. Кроме того, в некоторых странах предпринимаются шаги к созданию специализированных аполитичных органов регистрации организаций. Так, в начале 2007 года правительство Македонии внесло изменения в закон, освободив судебные органы от регистрации объединений и фондов и возложив эту функцию на Центральный Регистр. Вторая проблема состоит в том, должна ли регистрация проводиться на местном или национальном уровне. Регистрация на местах существенно облегчает жизнь местным общественным группам, желающим зарегистрировать НКО. Соответственно целый ряд стран, в том числе Болгария, Чешская Республика и Эстония разрешают, по меньшей мере, некоторым типам организаций регистрироваться в окружных судах. Само собой, преимуществами децентрализованной регистрации можно пользоваться и без обращения в судебные органы; общественные объединения Словении и Хорватии могут регистрироваться в региональных административных органах. Недостаток децентрализованной регистрации в том, что в этом случае труднее принимать последовательные и согласованные решения. Любопытно отметить, что в мае 2001 года Албания передала все регистрационные полномочия окружному суду Тираны, отобрав их у местных окружных судов. Правда, этот шаг причинил немалые неудобства НКО, действующим за пределами столицы. Большинство стран возлагают на какой-то один орган функции регистрации определенных форм НКО, независимо от целей их деятельности. Однако в некоторых странах для разных организационно-правовых форм НКО предусмотрены раздельные процедуры регистрации. Так, в Чешской Республике объединения регистрируются в Министерстве внутренних дел, а суды регистрируют благотворительные, общественные фонды и общественно-полезные компании. Некоторые страны - особенно когда речь идет о фондах - привлекают к процессу регистрации министерство, курирующее сферу деятельности НКО. Так, Словения, возлагает регистрационные полномочия на министерство, предметом компетенции которого является сфера деятельности данного фонда, тогда как в Хорватии за регистрацию фондов отвечает Центральный административный орган, но при обязательном согласии курирующего министерства. Такое разделение регистрационных полномочий не только порождает неразбериху и бюрократические проволочки, если организация не подпадает в точности под надзор одного министерства, но и по утверждениям местных экспертов повышает риск неправомерного прямого и косвенного контроля над НКО со стороны государства.
2. Процедуры регистрации
Процедуры регистрации существенно разнятся, в зависимости от страны и организационно-правовой формы НКО. Однако, как правило, НКО, подающая заявку на регистрацию, обязана представить регистрационному органу следующие документы: учредительный акт, уставные документы и заявление о регистрации. Эта документация должна, разумеется, содержать основные требуемые законом сведения (название, адрес, цели и характер деятельности, учредители, процедуры внутреннего управления и т.д.). В ряде стран, как минимум, некоторые организационно-правовые формы обязаны представить ряд дополнительных документов. Так, в Румынии объединения и фонды обязаны получить и представить разрешение министерства или специализированного центрального административного органа, курирующего сферу деятельности данного объединения. В Венгрии от ОПО (специализированная форма НКО16) требовалось представление «контракта об общественной пользе», заключенного с государственным ведомством. В Польше действуют отдельные процедуры регистрации, выдачи разрешений на осуществление экономической деятельности и предоставления общественно-полезного статуса. Регистрационные сборы, если таковые взимаются, обычно носят символический характер и не имеют целью создание препятствий или помех для регистрации НКО. Так, в Хорватии общественные объединения и фонды платят регистрационный сбор в размере около 갠10. В Сербии расходы на регистрацию составляют около 갠8. Венгрия вообще не взимает регистрационных сборов с объединений и фондов, но требует уплаты в казну эквивалента 갠100 за регистрацию некоммерческих компаний.
3. Основания для отказа
Во многих странах регистрационный орган может отказать НКО в регистрации только в том случае, если регистрационные документы страдают существенной неполнотой, не удовлетворены основополагающие требования закона, или противозаконна цель организации. Однако в некоторых странах по-прежнему обязательно тщательное изучение целесообразности или осуществимости задач потенциальной НКО. Так, законодательство ряда стран запрещает регистрировать НКО, если ее деятельность «безнравственна» (см., например, Закон Хорватии о фондах). При этом закон не дает четких разъяснений, что именно считается «безнравственным», и в результате чиновники регистрационных органов получают широкое поле для субъективных толкований, определяя, какие цели являются безнравственными. К этому хорватский закон добавляет еще один повод для отказа: чиновники вправе отказать в регистрации «если не существует серьезных оснований для учреждения фонда, особенно, если цель фонда явно несерьезна»17. _____________________ 16 С 1 июля 2007 г. организационно-правовая форма «общественно-полезная компания» прекратила свое существование и была заменена «некоммерческой компанией», которая тоже может претендовать на общественно-полезный статус. Нельзя исключить, что некоммерческая компания тоже будет обязана включить в документацию контракт с государственным ведомством. 17 Статья 6 Закона Хорватии о фондах (1995).
Аналогичным образом в Сербии чиновники могут отказать в регистрации, если не сочтут учреждение фонда «уместным»18. Подобные субъективные положения оказались на деле весьма проблематичными, и сегодня в этих странах действуют инициативы по реформированию законов с целью большей конкретизации оснований для отказа в регистрации.
4. Процессуальные гарантии
Большинство стран региона приняли меры (по меньшей мере, на бумаге) к тому, чтобы решения о регистрации принимались быстро и с соблюдением закона. Обычно регистрационные органы обязаны принять решение о регистрации НКО в четко указанный срок продолжительностью от 10 дней до 3 месяцев19. Чтобы гарантировать соблюдение временных рамок, некоторые страны дополнительно установили, что по истечении указанного срока организация будет считаться зарегистрированной по умолчанию20. Кроме того, как указано в прилагаемых таблицах, многие страны разрешают учредителям обжаловать отказы в суде или в административном порядке.
5. Регистрация общественно-полезной организации
Определяя порядок регистрации (или сертификации) ОПО, страны отдавали предпочтение разным подходам. В одних эта функция возложена на налоговые органы. В других общественно-полезный статус предоставляет суд или государственный орган, например, Министерство юстиции. Как правило, НКО, подающие заявку на получение общественно-полезного статуса, обязаны представить документацию, в которой подтверждается: (1) квалифицирующая общественно-полезная деятельность; (2) соблюдение требований внутреннего управления, включая гарантии предотвращения конфликта интересов и операций в собственных интересах; (3) соблюдение требований к характеру деятельности (масштабы общественно-полезной деятельности) и ограничений деятельности (коммерческая, политическая и т.д.). Так, Венгрия и Польша приводят перечень конкретных положений, которые должны быть включены в учредительный документ организации, претендующей на общественно-полезный статус. Кроме того, как и при первоначальной регистрации НКО, процедуры регистрации/сертификации ОПО обычно содержат процессуальные гарантии защиты заявителей, в частности жесткие сроки принятия решения о регистрации и право на обжалование отказа путем обращения к независимому арбитру. ____________________ 18 Статья 24 Закона Сербии о дарственных, благотворительных и общественных фондах (1989). 19 Если НКО отказано в регистрации вследствие технического недочета в заявлении о регистрации или уставе, в ряде стран прямо предусмотрено, что регистрирующий орган обязан уведомить НКО о наличии проблемы и разрешить ей повторно подать документы в установленный срок (обычно в течение месяца).
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |