| ||||||||||||||||||||
|
|
|
О необходимости совершенствования правового регулирования изъятия неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства земельных участков
Выступление на круглом столе «Проблемы реформирования законодательства Республики Казахстан» (Алматы, 5 сентября 2014 года) Е.В. Нестерова
Введение
Как известно, Глава государства на расширенном заседании Правительства РК 11 октября 2013 года дал поручение вернуть государству неиспользуемые земли. В этой связи профильными государственными органами была активизирована работа по выявлению и изъятию у собственников и землепользователей неиспользуемых земельных участков, а также земельных участков используемых не по целевому назначению или с другими нарушениями законодательства. В ходе этой работы был выявлен ряд несовершенств существующей системы правового регулирования изъятия неиспользуемых земельных участков, которые состоят, главным образом, в чрезмерной сложности, непрозрачности и бюрократичности данной процедуры, а также в излишней широте дискреционных полномочий территориальных органов по управлению земельными ресурсами. Между тем, Постановлением Правительства РК от 17 марта 2014 года № 241 из Мажилиса Парламента РК был отозван проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений», который был направлен на внесение точечных поправок в Земельный кодекс, КоАП и Закон РК «О крестьянском или фермерском хозяйстве» в части регламентации процедуры изъятия неиспользуемых земельных участков. В настоящее время процедура изъятия неиспользуемыхи используемых с нарушением законодательства земельных участков регулируется статьями 92-94 Земельного кодекса. Следует отметить, что регламентация данного вопроса, равно как и вопроса об изъятии земельных участков для государственных нужд, по сути, выведена из-под действия гражданского законодательства ввиду того, что акты земельного законодательства, регулирующие имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, имеют приоритет перед гражданским законодательством, которое к таким отношениям применяется лишьсубсидиарно (п. 4 ст. 6 ЗК РК и п. 3 ст. 1 ГК РК). Между тем, в случае, если на подлежащем изъятию неиспользуемом или используемом с нарушением законодательства земельном участке располагается недвижимость, то к таким отношениям будет применяться во-первых, ст. 255 ГК РК, регламентирующая порядок прекращения права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка, предусматривающая необходимость полной и справедливой компенсации всех потерь собственника такой недвижимости. Во-вторых, если какие-либо строения на подлежащих изъятию земельных участках возведены без надлежащих разрешений или без учета целевого назначения такого участка, то должна действовать статья 244 ГК РК, устанавливающая правовой режим самовольной постройки. Таким образом, для усовершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земельных участков необходимо внести соответствующие поправки в специальный законодательный акт - Земельный кодекс РК. Ниже предлагается обзор предлагаемых поправок в ЗК РК.
1. Усовершенствование механизма административной ответственности за неиспользование земельных участков Ст. 92 ЗК РК посвящена принудительному изъятию у собственника и землепользователя земельного участка, не используемого по назначению. При этом, исходя из буквального содержания данной статьи, единственной санкцией за неиспользование является изъятие без предварительного привлечения собственника (землепользователя к административной ответственности). То есть в действующей редакции ст. 92 ЗК РК существует пробел в отношении административной ответственности за неиспользование земельных участков. Между тем, ст. 251 действующего КоАП РК содержит указание на административную ответственность за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения (аналогичная норма содержится в ст. 338 нового КоАП, который будет введен в действие 01.01.2015 г.). Данная норма КоАП, во-первых, не содержит в себе срока, в течение которого неиспользование земельного участка может служить основанием предусмотренной ответственности, создавая тем самым коррупционный фактор, и, во-вторых, не предусматривает административной ответственности за неиспользование земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства. В целях устранения обозначенных недостатков правового регулирования предлагается предусмотреть в п. 1 ст. 92 Земельного кодекса административную ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, и установить четкий срок такого неиспользования, по истечении которого станет возможным применение санкций к собственнику или землепользователю в виде привлечения их к административной ответственности. Наряду с предлагаемыми поправками в п. 1 ст. 92 ЗК РК необходимым представляется также внесение соответствующих корректив в КоАП РК. При этом санкция в виде изъятия земельных участков будет применяться только после применения мер взыскания, предусмотренных КоАП, что, по нашему мнению, окажется хорошим стимулом для собственников и землепользователей по использованию земельных участков либо добровольному их отчуждению в случае отсутствия реальной возможности для такого использования.
2. Прозрачное установление сроков неиспользования земельных участков, по истечении которых у государства наступает право на изъятие Действующая редакция п. 1 ст. 92 ЗК РК видится несовершенной в связи с тем, что в ней противоречиво и двусмысленно установлены сроки неиспользования земельных участков, позволяющие производить отчуждение. Так, в соответствии с текущей редакцией п. 1 ст. 92 ЗК РК в случаях если земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, не используется в соответствующих целях в течение двух лет (если более длительный срок не предусмотрен законами Республики Казахстан), а земельный участок, предоставленный на праве землепользования для ведения сельскохозяйственного производства, в том числе для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, не используется в общей сложности два года в пятилетний период, исчисляемый с момента первого выявления неиспользования земельного участка по назначению, то такой земельный участок подлежит принудительному изъятию у собственника и землепользователя… Из приведенной редакции, во-первых, не понятно соотношение таких сроков применительно к неиспользованию земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, и земельных участков, предоставленных на праве землепользования для ведения сельскохозяйственного производства, в том числе для ведения крестьянского или фермерского хозяйства. Почему в первом случае срок неиспользования составляет просто два года, а во втором - в общей сложности два года в пятилетний период, исчисляемый с момента первого выявления неиспользования земельного участка по назначению? Во-вторых, в отношении первого двухгодичного периода не установлено, с какого момента он исчисляется, что создает чрезмерно широкую свободу усмотрения государственных органов, применяющих данную норму, создавая тем самым коррупционных фактор. Еще большая неопределенность возникает в отношении второго обозначенного выше срока. То есть, по сути, определение «момента первого выявления неиспользования» полностью зависит от усмотрения территориальных органов по управлению земельными ресурсами и может вовсе не наступить в зависимости от каких-либо субъективных обстоятельств. В этой связи предлагается единообразно применительно ко всем категориям земельных участков установить такой срок в пределах двух лет, привязав начало его течения к моменту возникновения у собственника и землепользователя соответствующего права. В качестве сравнительного подхода следует отметить, что именно таким образом данный вопрос решен в законодательстве Российской Федерации с той лишь разницей, что в России данный срок составляет три года.
3. Введение обязанности по предъявлению иска об изъятии Согласно текущей редакции п.п. 2 и 3 ст. 94 ЗК РК иск о принудительном изъятии земельного участка может быть предъявлен. В целях повышения эффективности процедуры изъятия неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства земельных участков и минимизации условий для совершения коррупционных правонарушений в данной сфере предлагается установить обязанность территориальных органов по управлению земельными ресурсами по предъявлению исков об изъятии вместо права, которое у них имеется согласно действующей редакции ст. 94 ЗК РК.
4. Сокращения срока, в течение которого после предупреждения собственника (землепользователя) следует производить изъятие В соответствии с п. 2 ст. 94 ЗК РК иск о принудительном изъятии земельного участка в случае, предусмотренном статьей 92 настоящего Кодекса, может быть предъявлен только после письменного предупреждения собственника или землепользователя о необходимости использовать земельный участок по целевому назначению, сделанного не менее чем за год до предъявления иска и при условии, что за это время собственник земельного участка либо землепользователь не принял необходимые меры по использованию такого участка по целевому назначению. Представляется необходимым сократить этот срок до 6 месяцев.
5. Исключение обязанности теркомов по изменению целевого назначения земельных участков в рамках процедуры их изъятия Согласно части второй п. 3 ст. 94 ЗК РК если нарушение законодательства Республики Казахстан собственником земельного участка или землепользователем заключалось в использовании такого участка не по целевому назначению, территориальный орган по управлению земельными ресурсами области, города республиканского значения, столицы до предъявления иска о принудительном изъятии обязан направить предложения в местный исполнительный орган области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения, акиму города районного значения, поселка, села, сельского округа по месту нахождения такого участка об изменении его целевого назначения по заявке собственника земельного участка или землепользователя. Иск в этом случае может быть предъявлен лишь при отрицательном решении вопроса об изменении целевого назначения такого участка. Предлагается исключить из п. 3 ст. 94 ЗК РК норму об обязанности органа по управлению земельными ресурсами осуществлять посредничество между собственником (землепользователем) и местным исполнительным органом по изменению целевого назначения земельного участка. Так, п. 2 ст. 49-1 ЗК РК предусмотрено, что физические и юридические лица, заинтересованные в изменении целевого назначения земельного участка, подают заявление в местный исполнительный орган области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения по месту нахождения земельного участка. Поэтому наличие соответствующей обязанности органа по управлению земельными ресурсами представляется излишним, усложняющим процедуру изъятия используемых не в соответствии с целевым назначением земельных участков, создающим коррупционное поле.
6. Введение нормы, определяющей порядок компенсации потерь собственника (землепользователя) при невозможности реализации изымаемого земельного участка или права землепользования на торгах Согласно части третьей п. 4 ст. 94 ЗК РК при невозможности реализации такого земельного участка или права землепользования на него после проведения не менее трех торгов (конкурсов, аукционов) в течение одного года земельный участок зачисляется по решению суда в специальный земельный фонд. Данная редакция видится несовершенной в связи с тем, что в ней не предусмотрены способы компенсации потерь собственника (землепользователя) при невозможности реализации изымаемого земельного участка или права землепользования после проведения не менее трех торгов (конкурсов, аукционов) в течение одного года. В этом случае земельный участок зачисляется по решению суда в специальный земельный фонд, а собственник или землепользователь не получает никакой компенсации. Полагаем, что такое положение дел противоречит конституционным основам права собственности и создает предпосылки для неоправданного ущемления прав собственника (землепользователя). В целях устранения обозначенных недостатков правового регулирования предлагается распространить порядок оценки земельного участка при прекращении права собственности или землепользования, предусмотренный ст. 96 ЗК РК на обозначенный выше случай невозможности реализации изымаемого земельного участка или права землепользования на торгах.
Обзор предлагаемой поправки в КоАП РК Согласно ст. 251 КоАП (ст. 338 нового КоАП): Нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения влекут… Действующая редакция ст. 251 КоАП РК (ст. 338 нового КоАП) содержит указание на административную ответственность за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения. Данная норма КоАП, во-первых, не содержит в себе указания на срок, в течение которого неиспользование земельного участка может служить основанием предусмотренной ответственности, создавая тем самым коррупционный фактор, и, во-вторых, не предусматривает административной ответственности за неиспользование земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства. В целях устранения обозначенных недостатков правового регулирования предлагается предусмотреть в КоАП административную ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, и установить четкий срок такого неиспользования, по истечении которого станет возможным применение санкций к собственнику или землепользователю в виде привлечения их к административной ответственности. При этом такая ответственность не должна распространяться на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не достигших восемнадцатилетнего возраста.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |