|
|
|
Новые положения экологического законодательства и старые проблемы привлечения к ответственности
Ватаев Сергей Юрьевич Партнер юридической фирмы «Dechert»
XII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 25 апреля 2014 г.)
Относительно недавно (в конце 2011 г.) в Экологический кодекс были внесены существенные изменения, касающиеся выбросов и поглощения парниковых газов. Новые нормы вступили в силу с 1 января 2013 года; и как природопользователи, так и органы охраны окружающей среды в течение 2013 года «обкатывали» эти новшества на практике. Как это случается, гладкое планирование на бумаге столкнулось с оврагами реальности, и многие положения закона при их осуществлении начали пробуксовывать. Началось с того, что Национальный план распределения квот на выбросы парниковых газов на 2013 год бsk утвержден в декабре 2012 года, и соответственно, многим природопользователям пришлось заниматься оформлением необходимых документов в течение всего 2013 года. А процесс этот довольно хлопотный - необходимо составить отчет об инвентаризации парниковых газов, программу сокращения выбросов парниковых газов, план мероприятий по реализации проектов по сокращению выбросов парниковых газов, а потом весь этот пакет документов верифицируется аккредитованными экспертами, и только потом можно представлять его в Министерство охраны окружающей среды для получения сертификата на выбросы парниковых газов. На практике получилось так, что этот процесс у некоторых природопользователей занял столько времени, что документы для получения сертификата на выбросы парниковых газов были переданы в Министерство охраны окружающей среды к концу 2013 года. Поначалу между Министерством и природопользователями имело место понимание того, что получить сертификат очень быстро не удастся. Более того, буквальный текст Экологического Кодекса вообще не грозит никакими неприятностями тем природопользователям, у которых сертификата на выбросы парниковых газов на руках нет. В п. 1 ст. 94-2 Кодекса указано, что «запрещается осуществление деятельности без получения квот на выбросы парниковых газов» для определенных категорий природопользователей, а далее в п. 2 этой же статьи указывается, что «квоты на выбросы парниковых газов выдаются в соответствии с Национальным планом распределения квот на выбросы парниковых газов». То есть, для природопользователей факт вненсения его в Национальный план, и отведения этим планом ему определенной квоты, уже должен быть достаточен для того, чтобы, не беспокоясь ни о чем, вести свои дела. Сертификат на выбросы парниковых газов в этой ситуации выглядит, в общем-то, технической формальностью. Действительно, цель и задача этого сертификата не вполне ясны - информация о квоте, содержащаяся в нем, дублирует информацию, приведенную в Национальном плане распределения квот на выбросы парниковых газов. Определение, приведенное в п.1 ст. 94-3 Кодекса: «Сертификат на выбросы парниковых газов является документом, устанавливающим объем разрешенных выбросов парниковых газов, выдаваемым природопользователю в целях выполнения его обязательств по сокращению выбросов парниковых газов и участия в торговле углеродными единицами», наводит на единственную мысль, что, скорее всего, сертификат нежен только для участия в торговле углеродными единицами. Административная ответственность за собственно отсутствие сертификата законом не установлена. Кодекс об административных правонарушениях устанавливает в сфере регулирования парниковых газов ответственность только за превышение установленного объема квоты на выбросы парниковых газов (ст. 243-1) и представление недостоверных данных об инвентаризации парниковых газов, верификации и валидации (детерминации) независимыми аккредитованными организациями (ст. 243-2). Исходя из этого, можно полагать, что законодатель не рассматривал отсутствие у природопользователя сертификата на выбросы парниковых газов как общественно опасное деяние, с которым нужно бороться путем административных наказаний. Это также согласуется с буквальным смыслом Экологического Кодекса, который не говорит, что природопользователь должен получить сертификат, а наоборот, устанавливает обязанность уполномоченного органа в области охраны окружающей среды выдавать такой сертификат: «Уполномоченный орган в области охраны окружающей среды выдает сертификат, предоставляющий право на выбросы парниковых газов от установки (установок) либо от ее частей, в месячный срок с даты получения документов, предусмотренных пунктом 9 статьи 94-2 настоящего Кодекса». (Пункт 2 статьи 94-3 Экологического Кодекса) Эти рассуждения выглядели бы довольно абстрактным теоретизированием, если бы не было печальной правоприменительной практики. В конце 2013 года ряд природопользователей, которым были выделены квоты на выбросы парниковых газов, подверглись проверкам со стороны местных Департаментом экологии, и в качестве одного из выявленных нарушений природопользователям предъявлялось то, что у них отсутствует этот самый пресловутый сертификат, хотя эти природопользователи были внесены в Национальный план распределения квот на выбросы парниковых газов, с выделением им этих самых квот. Причем, в том деле, в котором мне довелось участвовать, никаких иных нарушений найдено не было - ни превышения выбросов над квотами, ни каких-либо иных экологических несоответствий. В вину природопользователю было поставлено только отсутствие сертификата, выдачу которого безосновательно затянул Комитет экологического регулирования и контроля Министерства охраны окружающей среды. Сама идея представить это как нарушение выглядела довольно абсурдной: один орган Министерства охраны окружающей среды не выдает необходимого документы, а другой орган - Департамент экологии проводит проверку и обнаруживает это леденящее душу нарушение. Однако нет таких пределов абсурда, которые не могли бы перейти наши контролирующие органы в своем усердии. В отношении природопользователя, который не смог предъявить к осмотру сертификат на выбросы парниковых газов, был составлен акт о результатах проверки, в котором отсутствие сертификата было указано единственным нарушением, а одного их его должностных лиц оштрафовали по ст. 240 КоАП - «за нарушение норм санитарно-эпидемиологических и экологических требований, а также гигиенических нормативов по охране окружающей среды» (статья, позволяющая наказать природопользователя, когда не удается найти каких-то конкретных нарушений). По всей видимости, у проверяющих было очень большое желание наказать также и самого природопользователя, но КоАП такой возможности им не дал. Как я уже говорил, КоАП не предусматривает наказания за отсутствие сертификата, а привлечь к ответственности юридическое лицо по той же универсальной и всеобъемлющей статье 240 КоАП, к сожалению проверяющих, никак не получалось: санкция ст. 240 КоАП предусматривает для юридических лиц штраф «в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда». При этом особенно обидно для проверяющих, видимо, было то, что никакого ущерба-то природопользователь не нанес, значит, и штраф ему никакой не выпишешь…. У кого-нибудь другого тут руки бы и опустились, но наших экологических инспекторов такими трудностями не запугать. Тем более, что в хитросплетениях законодательства нашей страны они могут найти удивительные обоснования для дальнейших действий, которые не заставили себя долго ждать - департамент экологии подал иск о приостановлении деятельности природопользователя. Не думаю, что есть необходимость обсуждать разумность и соразмерность таких действий. Очевидно, что имеет место ситуация, когда ретивые чиновники не могут смириться с тем, что закон не дает им желаемой свободы действий, и в ход идет креативная интерпретация буквы и духа закона. Полагаю, что этим действиям можно привести такую аналогию - предположим, некоему полицейскому очень не понравилось выражение лица некоего гражданина, а поскольку оштрафовать по подходящей статье по этому поводу КоАП не позволяет, то полицейский этого гражданина просто закроет за решеткой. Основания для этого нет? А зачем какие-то основания - у него же просто есть на это право! Звучит нелепо, но в нашем деле почти так все и происходило. Департамент даже не указывал в своем исковом заявлении, на каком именно основании, в соответствии с какой нормой закона им предъявляется иск о приостановлении деятельности. Согласно ст. 39 Конституции Республики Казахстан права и свободы могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Следовательно, для ограничения конституционного права предпринимательской деятельности, гарантированной статьей 26 Конституции Республики Казахстан, необходимо два условия: (1) наличие законодательного акта, разрешающего такое ограничение и («) необходимость защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Как единственное обоснование права на иск департаментом были процитированы положения ст. 117 Экологического Кодекса, в частности, подпункт 7 пункта 1, гласящий, что должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе: «…предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Республики Казахстан;…». То есть, раз у меня есть право предъявить в суд иск об ограничении, приостановлении и запрещении деятельности, то никаких иных дополнительных оснований мне и не надо! Что особенно печально, и на чем я особенно хотел бы заострить внимание в этом сегодняшнем выступлении - после внимательного изучения законодательства в ходе этого дела я не могу отделаться от мысли, что авторы Экологического Кодекса разделяли эту логику. Иначе как можно объяснить, что во всем Экологическом Кодексе отсутствуют указания на основания, при которых у должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, возникает право на предъявление в суд иска об ограничении, приостановлении и запрещении деятельности? Я сравнил положения Экологического Кодекса и положения ряда специальных законодательных актов Республики Казахстан, которыми предусматривается право уполномоченных государственных органов требовать приостановления деятельности субъектов. В частности, такое право предусматривают: -Кодекс Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года № 193-IV «О здоровье народа и системе здравоохранения» (ст. 21 п.8 пп.4 часть пятая); -Закон Республики Казахстан от 10 июля 2002 года № 339-II «О ветеринарии» (ст. 18 п.1 пп.1 часть четвертая); -Закон Республики Казахстан от 14 апреля 1997 года № 93-I «Об использовании атомной энергии» (ст. 9); -Закон Республики Казахстан от 3 апреля 2002 года № 314-II «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах» (ст. 7 пп. 14); -Закон Республики Казахстан от 22 ноября 1996 года № 48-I «О пожарной безопасности» (ст. 9-1). Как очевидно из названия (и тем более, из их содержания) эти законодательные акты устанавливают определенные случаи, когда допускается ограничение конституционного права, и все они связаны с очевидной необходимостью защиты здоровья, безопасности, общественного порядка и т.п. В Экологическом Кодексе, как ни странно, описания случаев, в которых департамент экологии может требовать приостановления деятельности, не приводится. Представляется, что если бы законодательство о правоприменительных органах, писалось подобно Экологическому Кодексу, то можно было бы ожидать, что вместо перечисления списка ситуаций и указания оснований, на которых полицейский может применить оружие, достаточно просто дать ему такое право. Оно же и заменит собой всякие там необходимые основания и обязательные условия. С другой стороны, меня не оставляла надежда, что все же не может наше законодательство быть столь абсурдным, и я обратился к Кодексу административных правонарушений. Как известно, КоАП рассматривает приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица в качестве одной из мер административного взыскания, которая применяется только в судебном порядке по заявлению органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дело об административных правонарушениях (ст. 53 п. 1 КоАП). Пункт 2 той же статьи 53 КоАП вселяет еще большую уверенность в том, что не все так печально, и что наличие одного лишь права подавать иск у должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, не является достаточным основанием для приостановления деятельности. Он гласит, что исковое заявление о приостановлении или запрещении деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица направляется в суд в порядке и на основаниях, установленных законодательными актами Республики Казахстан. То есть, казалось бы, КоАП четко требует, чтобы иск подавался только на основаниях, установленных законодательными актами Республики Казахстан. Более того, можно было бы полагать, что иск о приостановлении или запрещении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица может подаваться только в тех случаях, когда такая мера административного взыскания прямо предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях. Согласитесь, что это было бы разумно, логично и справедливо. Однако вся эта стройная и логичная конструкция рассыпается в прах, благодаря одному интересному Нормативному Постановлению Верховного Суда Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях». Согласно п. 3 Нормативного Постановления в случаях, когда санкция соответствующей статьи особенной части КоАП предусматривает такую меру взыскания, дело подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства; но если санкция статьи особенной части КоАП не предусматривает указанную меру взыскания, вопрос о приостановлении либо запрещении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица подлежит рассмотрению судом в порядке искового производства. То есть, Нормативное постановление фактически говорит государственному органу - не беда, если КоАП не дает тебе права приостановить деятельность природопользователя, и ничего страшного, если санкцией статьи не предусмотрено дополнительное наказание в виде приостановления или запрещения деятельности: просто подавай иск в порядке гражданского судопроизводства! Самое печальное, что в сочетании с нормами Экологического Кодекса указания этого Нормативного Постановления создают такую гремучую смесь несправедливости и беззакония, какую просто так вообразить не получается. И ведь это не теоретические абстрактные размышления - по словам моего клиента, на одном из семинаров представители экологических органов с гордостью докладывали об успешных приостановлениях деятельности природопользователей ввиду неполучения сертификата. Я очень опасаюсь того, что такая практика подачи исков о приостановлении деятельности природопользователей при любом удобном случае может получить широкое распространение в среде экологических органов. Для того, чтобы предотвратить такие злоупотребления необходимо пересмотреть положения Нормативного Постановления (которому в этом году исполнится уже 10 лет), а также в Экологический Кодекс ясные и четкие нормы о том, что применение такой серьезной меры, как приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица возможна только в тех случаях и при таких обстоятельствах, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |