|
|
|
Комментарий к проекту Закона Республики Казахстан
Международный Центр Некоммерческого Права (МЦНП)1 благодарит Гражданский Альянс Казахстана (далее - ГАК) за возможность предоставить комментарии и рекомендации по дальнейшему усовершенствованию законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций в Республике Казахстан» (далее - законопроект). _______________________ 1 Международный Центр Некоммерческого Права (МЦНП) является международной организацией, которая занимается исследованиями, образовательной деятельностью, оказанием услуг и технической помощи по созданию и совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в отношении некоммерческого сектора. МЦНП осуществляет свою деятельность на всех континентах в более чем 90 странах мира. Начиная с 1997 года, МЦНП оказывает помощь в совершенствовании законодательства для некоммерческих организаций в Республике Казахстан. Дополнительную информацию о МЦНП можно найти здесь: www.icnl.org
Данный законопроект был инициирован ГАК в рамках выполнения рекомендаций, разработанных неправительственными организациями (далее - НПО) и зарубежными экспертами на VI Гражданском форуме в ноябре 2013 года. Рекомендации заключались в необходимости расширения форм поддержки НПО механизмом грантов, а также решения существующих проблем государственного социального заказа (далее - ГСЗ), связанным как со спецификой законодательства о государственных закупках, так и с отсутствием механизмов имплементации многих положений Закона «О государственном социальном заказе». В рамках VI Гражданского форума в Астане прошла рабочая секция «Законодательное обеспечение вопросов взаимодействия государства и НПО», в рамках которой прошло широкое обсуждение законопроекта среди НПО из различных регионов Казахстана. В результате работы данной секции, государственные органы совместно с НПО согласились с необходимостью разработать следующие изменения в законодательство: 1. Взять проект Закона о государственной поддержке за основу и доработать его в составе расширенной рабочей группы. (МКИ) 2. Разработать новый механизм грантов. (Минфин, МЭБП, МКИ) 3. Разработать пакет законодательства, который бы разрешал проблемы ГСЗ, связанные с организацией процедур госзакупок услуг НПО (как через отдельный закон, так и путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты). (МКИ, Минфин, МЭБП, МРР, Минюст) 4. Создать такой Реестр, включение в который не является обязательным условием участия в конкурсе, но упрощает порядок участия в конкурсе закупок услуг НПО. НПО, не включенные в Реестр, не будут пользоваться упрощенным порядком. (Минфин, МКИ) 5. Создать расширенную рабочую группу, включающую экспертов из различных отраслей, представляющих государственные органы и НПО, для разработки комплексного пакета изменений в законодательство по внедрению нового механизма грантов и устранению проблем в существующем порядке размещения ГСЗ. (Минфин, МЭБП, МКИ) 6. Создать отдельную рабочую группу, которая будет заниматься анализом и разработкой предложений по совершенствованию механизмов общественного участия (общественных консультативных советов). (МКИ) В результате проделанной работы, в январе 2014 года инициативная группа казахстанских НПО разработала альтернативный законопроект на основе законопроекта «О государственной поддержке НПО» с изменениями, согласованными с разработчиками, и отражающими интересы НПО. Кроме того, инициативная группа подготовила пакет изменений в ряд законодательных актов (Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, а также Правила осуществления государственных закупок), которые позволили бы привести новые положения законопроекта, в частности, положения, касающиеся грантов, в соответствие с другими законами, а также усовершенствовать ГСЗ на уровне подзаконных актов. Усилия казахстанских НПО были направлены на то, чтобы минимизировать отсылочные нормы и необходимость регулирования отношений государственной поддержки подзаконными актами. По мнению МЦНП, данная инициативная группа НПО проделала высококачественную работу по разработке законопроекта, а предложенные ими нормы полностью соответствуют лучшей международной практике. Данный законопроект и проект сопутствующих поправок были переданы в Министерство культуры и информации (сейчас Министерство культуры и спорта) в январе этого года. К сожалению, статус этого законопроекта нам не известен. В данной ситуации, инициатива ГАК по совершенствованию законодательства о государственном финансировании особенно важна. Вместе с тем, внимательно изучив данный законопроект, мы считаем, что его можно серьезно усовершенствовать, чтобы он более полно отвечал интересам государства и НПО, и эффективно решал существующие проблемы государственного финансирования в Казахстане. В частности, было бы полезным включить в законопроект положения о порядке проведения конкурса на предоставление грантов, составе и порядке формирования конкурсной комиссии, критериях отбора, формировании тематики грантов и т.д. Отсутствие таких норм делает закон, в случае его принятия, не исполнимым на практике и даст возможность произвольному толкованию и потенциальным злоупотреблениям. Не четко определено в законопроекте и понятие «оператора в сфере грантового финансирования НПО». К сожалению, кроме самого термина и нескольких статей о порядке формирования его имущества и фондов, в законопроекте отсутствуют нормы о его создании или назначении, функции и структура его управления, меры по урегулированию конфликта интересов и другие важные положения, которые бы гарантировали эффективность и прозрачность работы данного органа. В данном комментарии мы предлагаем свои рекомендации по доработке данного законопроекта.
1. Гранты как альтернативная форма финансирования НПО к государственному социальному заказу
Разработчики законопроекта предлагают внедрить механизм гранта путем внесения изменений в Закон о государственном социальном заказе, одновременно предлагая переименовать его в Закон «О государственном социальном заказе, грантах, и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан». Попытка урегулировать государственные и не государственные гранты Разработчики предлагают ввести две разновидности грантов - государственные и негосударственные в зависимости от источника их формирования - бюджетных или внебюджетных средств. Это очень амбициозная задача - попытаться урегулировать в одном законе и государственное и негосударственное финансирование. Неудивительно, что ни те, ни другие не урегулированы в законопроекте в достаточной степени. Государственное финансирование, в том числе регулирование грантов из государственного бюджета или государственных внебюджетных фондов, должно быть урегулировано в соответствии с бюджетным законодательством, законодательством, устанавливающим полномочия государственных органов, уполномоченных выделять гранты и мониторить их использование, что всегда требует гораздо более детального регулирования по сравнению с грантами из частных источников. Как правило, и бизнес и физические лица могут выдавать гранты или пожертвования по своему усмотрению, на любые легитимные цели, и никакого детального регулирования для этого не требуется. Мы предлагаем ограничиться в законопроекте только регулированием грантов из бюджета и внебюджетных государственных фондов. Нечеткое понятие гранта Понятие гранта, к сожалению, не отражает сути гранта, принятого в международном обороте, так как не указывает на конкурсный порядок его предоставления, а также на его целевой и безвозмездный характер. В пакете наших рекомендаций мы предлагаем понятие гранта, наиболее полно соответствующее лучшей международной практике. Грантовая поддержка исключительно социальной сферы Кроме того, в определении гранта разработчики почему-то указали, что гранты будут выдаваться только для работы в социальной сфере. Возможно, это просто неточная формулировка. Однако необходимо подчеркнуть, что НПО занимаются общественно полезной деятельностью не только в социальной сфере, но и в сфере защиты интересов целевых групп (права инвалидов, потребителей, или женщин, например), а также занимаются иной важной для государства и общества работой, которая, как таковая, не является социальной в понимании социальных услуг (например, правовые услуги слабо защищенным группам населения, экономический и статистический анализ ситуации в стране, повышение правовой грамотности населения). Практика финансирования таких НПО посредством грантов используется государствами во многих странах мира, поэтому мы считаем, что и в Казахстане подобные НПО должны поддерживаться через механизм грантов. Более того, деление НПО на две категории, на работающие в социальной сфере и иные, не слишком эффективно на практике, поскольку многие НПО занимаются самой разнообразной деятельностью. Вместе с тем, такое разграничение позволит оператору-распорядителю бюджетных средств субъективно решать, какой НПО давать финансирование, а какой нет, создавая почву для коррупции. Ограниченная возможность использовать грант для институциональной поддержки Законопроект имеет положение, что не более 10% от суммы гранта может направляться на административные расходы и институциональное развитие. Такое ограничение не отвечает интересам государства, заинтересованного в сильном некоммерческом секторе, способном помогать государству решать важные государственные и социальные задачи. Институциональная поддержка способствует созданию сильных, устойчивых НПО, готовых решать такие задачи. Мы предлагаем убрать ограничение 10% или оставить 10%, но уточнить в законопроекте, что заработные платы, расходы по аренде помещения и иные расходы на осуществление уставной деятельности не включаются при расчете 10%. Отсутствие поправок в другие законы Необходимо также отметить, что законопроект не содержит необходимых поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые бы позволили законодательно разрешить внедрение такой формы финансирования как грант. Поправки в бюджетное и налоговое законодательство являются ключевыми для того, чтобы сделать законопроект не декларативным, а применимым на практике. Мы готовы оказать помощь по разработке таких поправок. Отсутствие порядка предоставления грантов Разработчики не предлагают порядок предоставления грантов и оставляют его разработку на усмотрение Правительства. Грант - это новый механизм, практически ранее не применявшийся в Казахстане. Его эффективность и целесообразность внедрения зависит от того насколько будет эффективен механизм его предоставления. Порядок предоставления гранта является наиболее важной частью регулирования гранта и должен предусматриваться в самом законе, а не в законодательном акте более низкого уровня. Более того, в соответствии с существующей в Казахстане практикой законотворчества, порядок разработки законов является гораздо более прозрачным и доступным для участия общественности и НПО, по сравнению с разработкой подзаконных актов. В процессе разработки законов НПО имеют максимальные возможности предоставить свои комментарии к данным процедурам и помочь в их разработке. Представляется необходимым урегулировать в законопроекте порядок предоставления гранта. Причем разработка данного порядка должна основываться на лучшем международном опыте, и проходить в рамках широких консультаций с учетом рекомендаций НПО и общественности. МЦНП готов оказать помощь по разработке порядка предоставления гранта. Порядок предоставления гранта в законопроекте должен включать, как минимум: • Порядок планирования бюджетных средств для конкурсов на получение гранта, • Порядок формирования конкурсных комиссий по проведению конкурсов на получение гранта, • Порядок проведения конкурсов на получение гранта, • Порядок мониторинга исполнения гранта. Гранты заслуженно являются наиболее распространенным и эффективным механизмом финансирования НПО во всем мире, и мы надеемся, что в рамках данной законодательной инициативы разработчикам удастся внедрить данную форму государственной поддержки НПО в Казахстане.
2. Изменения в регулировании государственного социального заказа
В законопроекте разработчики внесли изменения в понятие «государственный социальный заказ», сделав почему-то акцент на краткосрочности задач в социальной сфере, которые будут реализовываться в рамках данного механизма. Данную поправку мы предлагаем убрать, так как долгие годы НПО добивались того, чтобы проекты по социальному заказу финансировались не только краткосрочно, но и долгосрочно в зависимости от масштаба проекта и его целевой группы. В 2011 году такая поправка в закон о ГСЗ была внесена и уже начала действовать. Более того, возможность долгосрочного заказа существует в законодательстве многих государств.
3. Оператор в сфере грантового финансирования НПО
Разработчики предлагают ввести понятие «оператора в сфере грантового финансирования» в качестве организации, создаваемой решением Правительства в целях распределения грантового финансирования среди НПО. К сожалению, кроме данного понятия, а также нескольких положений, касающихся формирования источников его имущества и фондов, в законопроекте отсутствуют какие-либо процедуры его создания или назначения, структура его управления, меры по урегулированию конфликта интересов и другие важные положения, которые бы гарантировали эффективность и прозрачность работы данного органа. Из текста также не ясна роль Оператора в сфере грантового финансирования НПО - будут ли его полномочия распространяться на грантовое финансирование выделяемого из казахстанского бюджета или же он будет координировать любое грантовое финансирование, выделяемое другими донорами НПО на территории Республики Казахстан. Мировая практика грантового финансирования действительно имеет опыт создания специальных органов (чаще Фондов или Агентств) для поддержки гражданского общества, которые наделяются функциями распределения грантового финансирования НПО. В последнее время существует тенденция выбирать модель, в которой государственное финансирование распределяется посредством специальных органов, предоставляющих гранты, сформированных для этой конкретной цели. Некоторыми из наиболее известных фондов в Европе являются Хорватский национальный фонд развития гражданского общества, Эстонский национальный фонд развития гражданского общества и Венгерский национальный гражданский фонд. Все эти фонды имеют полномочия только при распределении финансирования из государственных источников. Однако процедура создания таких органов является, как правило, открытым процессом, который осуществляется государственными органами совместно с представителями гражданского общества, населением и другими заинтересованными сторонами. При этом разработчики заранее продумывают функции, стратегию деятельности такого органа, разрабатывают кодекс этики, принимают меры для предотвращения конфликта интересов, вырабатывают критерии для отбора, порядок формирования конкурсной комиссии, порядок оценки и мониторинга проектов, а также много других вопросов. Непродуманность хотя бы одного из таких элементов может привести к серьезным последствиям. Так, например, отсутствие правил по предотвращению конфликта интересов, привело к потере доверия общества к Венгерскому национальному гражданскому фонду. Согласно докладу государственного департамента аудита Венгрии от 2002 г., 80% всех правительственных и министерских ассигнований на НПО предоставлялись на основании индивидуальных решений (в противовес открытому конкурсу на получение гранта); более того, 50% средств, предоставленных специальными государственными фондами, были выданы без тендерной процедуры. Кроме того, считалось, что сотрудничество правительства с НПО в Венгрии сильно политизировано, что отражает растущее давление правительства на неправительственный сектор в целом, особенно через создание квази-правительственных организаций. Все это привело к реорганизации данного Фонда в 2011 году, который был заменен на Фонд национального сотрудничества. Мы надеемся, что разработчики законопроекта учтут международный опыт формирования органов поддержки гражданского общества, и максимально отразят функции Оператора, основные процедуры и принципы грантового финансирования в данном законопроекте. Пока же, законопроект создает больше вопросов, чем дает ответов, что в целом не соответствует государственному курсу на сокращение отсылочных норм и принятие законов прямого действия.
Заключение
МЦНП благодарит Гражданский Альянс Казахстана за инициативу в разработке и продвижении проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций в Республике Казахстан». Мы ценим усилия ГАК по изучению анализа лучшей международной практики государственного финансирования НПО. Разнообразные и эффективные механизмы государственной поддержки неправительственных организаций позволят укрепить гражданский сектор, и сделать более эффективным его вклад в решение социальных и экономических задач, поставленных государством. Мы также понимаем, что вопросы финансирования связаны с вопросами фискальной ответственности. Государство совершенно правомерно обязано обеспечить максимально эффективное использование бюджетных средств. Именно поэтому механизмы финансирования требуют детальной проработки, как с неправительственными организациями, так и с уполномоченными государственными органами. Поэтому, мы призываем разработчиков продолжить широкое обсуждение законопроекта, а также запланировать достаточное время для его усовершенствования через процесс, который будет включать общественные слушания, работу рабочих групп, и другие методы вовлечения в процесс заинтересованных сторон. Мы надеемся, что наши рекомендации будут приняты во внимание разработчиками и помогут продолжить практический диалог между представителями заинтересованных государственных органов и НПО для определения практических шагов по улучшению правового регулирования государственного финансирования казахстанских НПО.
*****
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |