|
|
|
Интервью в связи с проведением Евразийским подразделением корпорации «Шеврон» семинара для журналистов
Вопрос: Как Вы охарактеризуете законодательный режим работы нефтегазовых компаний в Казахстане?
Ответ: Откровенно скажу, что действующее законодательство Республики Казахстан, регулирующее отношения в сфере недропользования, в частности в нефтегазовом секторе, является вполне нормальным, хотя я лично часто критикую отдельные его положения в своих публикуемых работах и со страниц СМИ. Критикую, потому что хочется, чтобы наше законодательство было стабильным, чтобы в его основе лежали общепризнанные правовые принципы, чтобы оно обеспечивало баланс интересов государства, общества и недропользователя. Надо с удовлетворением сказать, что Республика Казахстан в новейшей своей истории, уже в 1992 года, создал правовой институт предоставления права недропользования на основе специального контракта, что явилось предпосылкой и юридической основой для прихода транснациональных энергетических компаний в Казахстан, в частности в нефтегазовую отрасль. Например, Тенгизский, Карачаганакский и другие большие и малые проекты были начаты именно благодаря положениям этого нормативного правового акта (Кодекс о недрах и переработке минерального сырья). В последующем, Указы Президента РК, имеющие силу закона («О нефти», 1995 года; «О недрах и недропользовании», 1996 года), а также Законы РК: «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» (2005 года), Закон РК «О недрах и недропользовании» (2010 года) закрепили контрактную форму предоставления права на недропользование в качестве основного правового инструмента для всех субъектов недропользования. На основе этих законодательных актов были приняты ряд подзаконных и ведомственных нормативных актов, которые способствовали упорядочению отношений в сфере недропользования, в частности в нефтегазовой отрасли. Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании является наиболее совершенной на постсоветском пространстве, и если бы Правительство РК обеспечило бы его стабильность, то многих существующих проблем в этом секторе экономики не было бы. Законотворческий зуд характерный в деятельности уполномоченных государственных органов и желание государства решать все проблемы путем внесения бесконечных изменений в действующее законодательство, привело к нарушению системности нормативной базы и к некоторому хаосу процесса правового регулирования недропользования. Негативным фактором является и отсутствие единообразной правоприменительной практики, в том числе судебной, что также способствует «повышению температуры» в отношениях между уполномоченными органами государства и недропользователями. Резюмируя свой ответ, скажу, что совершенных законов нет и быть не может. Действующее законодательство Республики Казахстана о недрах и недропользовании, нельзя отнести к категории «образцовых» нормативных правовых актов, но и оно может нормально регулировать отношения в сфере недропользования, поэтому правовой режим для деятельности нефтегазовых компаний в Казахстане существует. При равном и добросовестном исполнении всеми субъектами правоотношений положений действующего законодательства, можно в максимальной степени снизить риски в деятельности нефтегазовых компаний и обеспечить торжество закона. Правда, здесь, кроме законов, должны работать общеправовые принципы законности, справедливости и равноправия всех субъектов правоотношений.
Вопрос: Каковы основные положения Закона РК «О недрах и недропользовании»?
Ответ: Не вторгаясь глубоко в упомянутый законодательный акт, на мой взгляд, наиболее важными положениями его являются нормы о том, что: недра находятся в государственной собственности; юридические лица Казахстана и иностранные юридические лица, а также граждане Республики Казахстан и лица без гражданства пользуются равными правами и несут равные обязанности в сфере недропользования; отношения в сфере недропользования строятся в основном на возмездной основе; полезные ископаемые могут быть как в собственности государства, так и недропользователя; право недропользования предоставляются в большинстве случаев на основе контракта; государству принадлежит приоритетное право в сфере недропользования; контракт на недропользование может быть заключен на длительный срок; промышленная разработка нефтегазовых месторождений без переработки и/или утилизации природного газа запрещена; недропользователь обязан создавать ликвидационный фонд; споры, связанные с исполнением, изменением или прекращением контракта могут быть разрешены не только с соответствии с законодательством Республики Казахстан, но и на основе международных договоров, ратифицированных государством. Конечно, действие некоторых этих положений обусловлено рядом условий, специальными правилами и процедурами. Тем не менее, эти нормы действующего Закона РК «О недрах и недропользовании» являются весьма важными в регулировании отношений в сфере недропользования, в том числе в нефтегазовой отрасли.
Вопрос: Можно ли говорить, что правовой режим для недропользователей в Казахстане более мягкий, чем в других странах, или же он более жесткий?
Ответ: Я не думаю, что правовой режим, регулирующий деятельность недропользователей в Казахстане мягкий либо жесткий по сравнению с существующими режимами в других странах. На мой взгляд, правовой режим нормальный и вполне приемлем для развития этого сектора экономики. Скажу больше, этот режим еще и привлекателен для иностранных инвесторов. Он не мягче и не жестче существующих режимов в других странах, правда, есть своя специфика, то есть свой «казахстанский почерк», обусловленный переходным периодом от плановой экономики к рыночной, от одной политической системы к другой, давайте назовем ее переходом к демократическим институтам власти. Между тем, наш правовой режим, к сожалению, отличается наличием сложных бюрократических процессов, например, в сфере разработки, согласования и утверждения проектных документов, получения различных разрешительных документов, коррупциогенностью некоторых существующих процедур, чрезмерным вмешательством различных уполномоченных в хозяйственную деятельность недропользователей и т.д. Однако эти негативные стороны казахстанского правового режима не препятствуют развитию недропользования в нашей стране, которая и на сегодняшний день остается «паровозом» экономики Казахстана.
Вопрос: Существуют ли какие-либо противоречия в законодательстве Казахстана, регулирующем нефтегазовую сферу, в частности, в сфере защиты прав инвесторов, регулирования цен на рынке либо в вопросах геологоразведки и защиты национальных интересов? Как Вы видите решение данных проблем?
Ответ: Конечно, существуют противоречия в законодательстве, которые в некоторой степени влияют и на инвестиционный климат, и на развитие нефтегазовой отрасли. Некоторые противоречия носят фундаментальный характер, исключение которых положительно может сказаться на улучшении правового режима деятельности недропользователей, на приток иностранных инвестиций. Другие имеют локальный характер, которые также в той или иной степени влияют на процесс регулирования отношений в сфере недропользования. Здесь надо отметить, что отношения в этой области экономики регулирует не только законодательство о недрах и недропользовании. Например, ряд отношений в недропользовании регулируется гражданским, экологическим, налоговым, земельным, инвестиционным законодательством, поэтому их нормы также должны сочетаться и быть в гармонии с законодательством о недрах и недропользовании. К примеру, Закон РК «О недрах и недропользовании» предусматривает право компетентного органа требовать изменения и дополнения условий контракта на недропользование с целью защиты экономических интересов Республики Казахстан. Поскольку контракт на недропользование имеет в основе гражданско-правовую природу, то внесение всяких изменений в контракт должен осуществляться в соответствии с общими нормами гражданского законодательства по соглашению сторон либо по решению суда (статья 402 ГК РК), а также в порядке, предусмотренном в контракте. Как правило в контрактах предусматривается процедура внесения изменений в контракт на основе согласия сторон. Необходимо отметить, что названный Закон не содержит специальной нормы, регулирующей порядок внесения изменений в контракт, а значит, в данном случае, должны работать нормы гражданского законодательства. Здесь важное значение имеет и вопрос о том, а кто должен определять и каким способом факт нарушения «экономических интересов» Республики Казахстан - компетентный орган, конкретный чиновник? По все видимости, это обстоятельство должно подтверждаться не вызывающим сомнения экспертным заключением, какими-то экономическими расчетами и т.д. Вопросов много, а ответов нет… В силу этого, отношения, связанные с внесением изменений и дополнений в контракт на недропользование, должны регулироваться общими нормами ГК РК. Другой пример, Закон РК «О недрах и недропользовании» содержит регуляции о возможности прекращения действия контракта на недропользование в одностороннем порядке. При этом в этом нормативном правовом акте не предусмотрены порядок, процедуры и сроки прекращения контракта. Не указано, в какой форме осуществляется прекращение контракта, за исключением контрактов, заключенных касательно месторождений, имеющих стратегическое значение (в этом случает необходимо решение Правительства РК). Поскольку специальным законодательством не урегулированы эти вопросы, то подлежат применению нормы гражданского законодательства, устанавливающие судебный порядок расторжения договора в одностороннем порядке. Между тем сложившаяся практика расторжения контрактов на недропользование показывает, что применяется внесудебный порядок, компетентным органом издаются соответствующие приказы, которые в последующем обжалуются недропользователем в суд. И в приведенном случае, мы видим противоречия положений действующего законодательства о недрах и гражданского законодательства. Еще один пример, в соответствии с пунктом 5 статьи 61 Закона РК «О недрах и недропользовании» обязательными приложениями к контракту, за исключением договоров на государственное геологическое изучении недр, являются геологический и горные отводы, которые должны быть разработаны победителем конкурса либо лицом, получившим право недропользования путем прямых переговоров. Между тем, статья 68 названного закона, регулирующая процесс заключения и регистрации контракта, не предусматривает геологические и горный отводы в качестве обязательных документов, наличие которых должно быть к моменту подписания контракта. И на практике часто складывается ситуация, когда горный и геологический отводы недропользователь разрабатывает и получает после подписания контракта. Между тем по общим правилам гражданского законодательства все приложения к договору должны быть в наличие в момент подписания договора, поскольку они являются неотъемлемой частью этого важного документа, влияющей на содержание прав и обязанности сторон. Таких противоречий в законодательстве о недрах не мало, поэтому в целях нормального исполнения контрактов на недропользование должны в полной мере работать основополагающие принципы гражданского права: равенство участников правоотношений; свобода договора; добросовестности, а также такие правовые институты, как аналогия права и аналогия закона. По этим вопросам должна складываться и справедливая правоприменительная практика, в том числе судебная. Что касается защиты инвесторов, то здесь действует Закон РК «Об инвестициях» (2003 года), нормы которого распространяются как на иностранных, так и на национальных инвесторов. Республика Казахстан предоставила иностранным инвесторам определённые налоговые льготы и преференции, особые условия для осуществления экспортно-импортных и валютных операций, особые правила привлечения иностранной рабочей силы и т.д. Все эти особые правила условия закреплялись в контрактах, а сами контракты, как правило, утверждались постановлениями Правительства РК или специальными актами Президента страны. Именно такой подход позволил Казахстану создать положительный и привлекательный инвестиционный режим, являющиеся одним их факторов быстрого подъёма экономики, развития промышленности, и не только в нефтегазовой сфере, но несырьевом секторе экономики. Привлечение иностранной инвестиции помогло решить сложнейшие социальные проблемы, а также утверждению Казахстана как серьезного партнёра во внешнеэкономических отношениях. Сейчас, в условиях некоторой политической и экономической стабильности в стране появилось много критиков первых инвестиционных договоров и контрактов на недропользование, которые считают, что Казахстан поставил себя в невыгодные условия в отношениях с иностранными инвесторами, что настало пора пересмотреть заключённые контракты, в целях обеспечения интересов государства и казахстанского общества. Как правовед, я не могу быть сторонником таких предложений и вот по каким основаниям. Во-первых, в период заключения первых инвестиционных договоров и контрактов на недропользование, в Казахстане уже действовали ряд важных законодательных и иных актов, которые позволяли Правительству Республики Казахстан и отечественным хозяйствующим субъектам привлекать иностранные инвестиции и предоставлять им определённые льготы и преференции. Например, статья 3 Закона Казахской ССР «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 года (утратила силу) устанавливала, что «предметом иностранных инвестиций на территории Казахской ССР могут быть предприятия, долевое участие в имуществе советских юридических лиц, акции и другие ценные бумаги, иное имущество, а также приобретённые имущественные права на использование природных ресурсов в Казахской ССР для осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Казахской ССР». Статья 9 названного Закона определяла, что «иностранное инвестирование разрешено в любых сферах хозяйственной и иной деятельности, за исключением производства продукции прямого военного назначения». Юридическим лицам с иностранным участием предоставлялось право самостоятельно решать вопросы, связанные с условиями найма, увольнения, режима труда, а также предоставления льгот, гарантий и компенсаций всем работникам предприятия (статья 12 названного Закона). Имущество, ввозимое в Казахстан в качестве инвестиций иностранных инвесторов не предназначенное для продажи, не облагалась таможенными пошлинами (статья 16 названного Закона). Иностранным инвесторам в соответствии со статьей 20 вышеприведённого Закона Казахской ССР предоставлялись, помимо льгот, предусмотренных действовавшим в то время налоговым законодательством, дополнительные налоговые льготы. Таким образом, высказывания «современных критиков» о неправомерности действий Правительства Республики Казахстан по передаче недр иностранным инвесторам и иностранным юридическим лицам в пользование якобы без учёта интересов государства и с нарушением действующего права, а также их инициативы по пересмотру предоставленных недропользователям определённых льготных условий и преференций, являются необоснованными и оторванными от той реальной экономической ситуации начала 90-х годов прошлого столетия, когда иностранные инвесторы были привлечены в процесс подъёма экономики страны и перехода её на рыночную основу. Наоборот, сегодняшние успехи страны свидетельствуют о правильности действий Президента и Правительства Республики Казахстан, а действующие в настоящее время законодательные положения предусматривают гарантии стабильности заключённых контрактов, а также строгие правила и основания внесения изменений и дополнений в эти контракты. В заключение, желая ответить на Ваши вопросы наиболее полно, хочу сказать, что законодательство о недрах и недропользовании не влияют на формирование цен на горюче-смазочные материалы на казахстанском рынке. С одной стороны кажется, что в нашей стране достаточно нефти, чтобы обеспечить потребителей бензином и другими топливными ресурсами. Однако беда в том, что в Казахстане существуют только три нефтеперерабатывающих завода, которые поочередно становятся на реконструкцию, поэтому и цены, например, на бензин растут из года в год. В этом вины недропользователей нет. Мне как потребителю, тоже не ясно, почему за прошедшие 20 лет, не могли построить новые нефтеперерабатывающие заводы, чтобы на 100% обеспечить население ГСМ и не зависеть от российского рынка. Думаю, что все эти годы стране было выгодно экспортировать сырую нефть с учетом высоких цен на это сырье на международных рынках сбыта. Возможно, я ошибаюсь. Однако парадокс состоит в том, что в нефтяной державе - недостаточно ГСМ. Думаю, что этим должно заниматься Правительство РК, а не только профильное министерство, которое без оглядки наверх ничего не делает…
Вопрос: Как менялось за последние 20 лет законодательство, регулирующее отношения по казахстанскому содержанию (закупка товаров и услуг, казахстанская рабочая сила) в нефтегазовом секторе?
Ответ: В данное время, согласно действующему положению Закона РК «О недрах и недропользовании» существуют понятия «местное содержание в работе (услуге)», «местное содержание в кадрах», «местное содержание в товаре», которые в совокупности можно называть казахстанским содержанием. Новым законом введены новые определения: «реестр товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию» и «единая методика расчета организациями казахстанского содержания при закупке товаров, работ и услуг». Последним законодательным новшеством расширен и круг обязанностей недропользователя, так, например, он обязан: представлять компетентному органу отчет об исполнении обязательств по казахстанскому содержанию в кадрах; информировать компетентный орган об изменениях и (или) дополнениях, внесенных годовую программу закупа товаров, работ, услуг; зарегистрироваться в реестре товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию. Как видим, новые законодательные положения, обязывая недропользователя закупать казахстанские товары, работы и услуги, никаких требований не выставляет к производителю товаров, исполнителю работ и услугодателю. Данное обстоятельство не может стимулировать производителя товаров и услугодателя к повышению качества их продукции, их конкурентоспособности, поскольку на законодательном уровне решен вопрос об их реализации. Таким образом, отношения, связанные с «казахстанским содержанием» являются наиболее сложно регулируемыми по ряду объективных причин: во-первых, наличие казахстанского содержания в сфере недропользования обеспечивается императивными нормами законодательства, что является малопривлекательным в хозяйственной деятельности, основанной на законах рынка и современного управления производством; во-вторых, отсутствуют экономические инструменты регулирования отношений, связанных с привлечением казахстанских кадров и казахстанских товаропроизводителей; в-третьих, система государственного управления этим процессом чрезмерно забюрократизирована и нет единого уполномоченного государственного органа, ответственного за реализацию государственной политики по импортозамещению; в-четвертых, частое изменение законодательства, регулирующего отношения, связанные с обеспечением казахстанского содержания в этой сфере экономики не позволяют сформировать эффективную контрактную практику по привлечению казахстанских кадров, товаров, работ и услуг. Кроме этого, увеличению казахстанского составляющего в сфере недропользования мешают: низкая конкурентоспособность отечественной продукции; отсутствие у казахстанских производителей достаточных объемов оборотных средств и современных технологий, новых и качественных образцов продукции, которые бы не уступали иностранным аналогам; отсутствие научно-конструкторской базы; высокая себестоимость товаров и услуг. В заключение следует отметить, что создание в Казахстане собственной индустрии, обслуживающей потребности недропользователей, должно быть важной задачей государства, непосредственно связанной с диверсификацией экономики и развитием несырьевого сектора. Представляется, что для обеспечения казахстанского содержания в сфере недропользования законным и цивилизованным путем необходимо следующее: создание конкурентоспособных, наукоемких и высокотехнологических производств для удовлетворения потребностей сферы недропользования, при этом, наиболее ускоренным будет этот процесс, если привлечь для этого известные мировые промышленные бренды, путем образования совместных предприятий, предоставив им наилучшие и привлекательные инвестиционные условия; внедрение международных стандартов качества продукции отечественных производителей; подготовка квалифицированных кадров с целью максимального замещения иностранных специалистов казахстанскими кадрами; разработать эффективные экономические модели, стимулирующие недропользователя к пересмотру действующих контрактов с целью включения в них обязательств по казахстанскому содержанию; предоставление недропользователям налоговых льгот и иных преференций в обмен на их действия по привлечению казахстанских товаров, работ, услуг и кадров; упрощение процесса и обеспечение прозрачности мониторинга за деятельностью недропользователей по вопросам выполнения ими обязательств по казахстанскому содержанию; обеспечение стабильности законодательства и формирование единообразной правоприменительной практики.
Вопрос: Какие законодательные ограничения существуют в нефтегазовой сфере для участия иностранных компаний?
Ответ: Необходимо сказать, что в целом, иностранные компании в нефтегазовой отрасли имеют те же права, что и национальные компании. Между тем есть определенные ограничения для иностранных компаний, предусмотренные различными отраслями законодательства Республики Казахстан. Так, например, миграционное и трудовое законодательство Республики Казахстан ограничивают использование иностранной рабочей силы, а также определяет строгий порядок их привлечения на работу на территории Республики Казахстана (квоты, разрешения, визы, регистрация и т.д.). Между тем согласно статьи 11 Договора к Энергетической Хартии, Казахстан взял на себя обязательство в том, что при условии соблюдения своих законов и нормативных актов, добросовестно рассматривать просьбы инвесторов о разрешении на въезд в страну нанятого ключевого персонала и пребывании их на территории страны с целью ведения деятельности, связанной с осуществлением, развитием, управлением, поддержанием, пользованием, владением или распоряжением соответствующими инвестициями, включая предоставление консультативных или основных технических услуг. Республика Казахстан приняла также на себя обязательство «разрешать инвесторам другой Договаривающей Стороны, имеющим инвестиции на её территории, нанимать любого сотрудника категории ключевого персонала по усмотрению инвестора, независимо от подданства и гражданства, при условии, что такой работник получил разрешение на въезд, пребывание и работу на её территории и что данная работа соответствует условиям и временным ограничениям, установленным в разрешении, выданном такому работнику категории ключевого персонала». Если проанализировать приведённые положения названного международного правового акта, участником которого является Казахстан, то можно увидеть несколько важных моментов, которые отражают суть обязательств страны и условия, при которых возможно использование иностранной рабочей силы в энергетической сфере, в том числе области недропользования. Эти условия следующие: - во-первых, обязательства Казахстана распространяются только на инвесторов из стран, подписавших и ратифицировавших Договор к Энергетической Хартии; - во-вторых, Казахстан выполняет свои обязательства только при условии соблюдения инвесторами требований законов и иных нормативных актов Республики Казахстан, касающихся въезда, пребывания и работы физических лиц; - в-третьих, разрешение на въезд в страну для осуществления трудовой деятельности выдаётся только лицам, подпадающим под категорию «ключевого персонала» и только для целей владения, пользования и распоряжения инвестициями; и - в-четвёртых, инвестор вправе по своему усмотрению нанять любого работника из числа «ключевого персонала», если на этого работника имеется разрешение на въезд в страну, в котором имеются условия его трудоиспользования. Таким образом, положения этого международного договора, участником которого является Республика Казахстан, отдают предпочтение нормам национального законодательства при найме иностранной рабочей для использования в энергетической сфере. Между тем, этот международный правовой акт налагает обязанность и на Республику Казахстан «добросовестно рассматривать просьбы инвесторов» о выдаче разрешений на найм иностранного персонала, что подразумевает вдумчивый и объективный подход государственных компетентных органов, исключающих безмотивный и безосновательный отказ в выдаче разрешений. Применение приведённой нормы Договора к Энергетической Хартии требует и интерпретации термина «ключевой персонал». Что под этим термином понимается? Практика реализации названного Договора свидетельствует, что к категории «ключевой персонал» можно отнести: руководителей инвестиционных проектов, основных менеджеров и супервайзеров, непосредственно занимающихся вопросами владения, пользования и распоряжения активами (инвестициями); работников редких специальностей, которых нет на рынке труда Республики Казахстан. Приведённый анализ статьи 11 Договора к Энергетической Хартии показывает, что его положения обеспечивают в максимальной степени баланс интересов участников этого международного договора, инвесторов-недропользователей, работников, а также защищает рынок труда Казахстана от безосновательного и бесконтрольного ввоза иностранной рабочей силы. Можно отнести к разряду ограничений для иностранных компаний и отсутствие в инвестиционном законодательстве положений, предусматривающих для них инвестиционные преференции, преференции по налогам. В целом, инвестиционный климат в Казахстане нормальный, хотя иностранные компании, работающие в нефтегазовом секторе, очень обеспокоены частым изменением законодательства, не справедливой судебной практикой, вмешательством государственных органов в хозяйственную деятельность недропользователя, бюрократизированной системой согласования обязательных документов и т.д.
Вопрос: Несколько лет назад в СМИ обсуждался вопрос о том, что казахстанское правительство намерено пересмотреть ряд контрактов на нефтегазовое недропользование, заключенных в 90-х годах, с целью повысить роль и долю Казахстана в данных проектах. Как сейчас складывается ситуация в данной сфере? Удалось ли Правительству РК чего-либо добиться?
Ответ: Этот вопрос не только обсуждался, но и реализовывался. Были случаи расторжения контрактов, прекращения их в одностороннем порядке. Как все это делалось, это другая тема для разговора, там много нюансов… Были случаи выделения доли в крупных проектах в пользу Республики Казахстан, например, в результате долгих переговоров и найденного компромисса, например, Республике Казахстан удалось получить 10% доли в Карачаганакском проекте. Определенная денежная компенсация государством было получено и от участников Кашаганского проекта в связи с задержкой пуска в эксплуатацию этого месторождения. Таким образом, за последние годы сложилась практика, позволившая Правительству Республики Казахстан повысить свою роль в управлении недрами. Между тем следует отметить, что Республика Казахстан не предприняла никаких односторонних, агрессивных и противоправных действий, направленных на пересмотр крупных контрактов, заключенных в начале и середине 90-х годов прошлого столетия, для целей освоения, например, Тенгизского и Карачаганакского месторождений. Это положительный фактор, для инвестиционного климата в стране. В цивилизованном мире всякий пересмотр контрактов должен осуществляться на основе добровольного волеизъявления сторон, при этом должен обеспечиваться баланс интересов государства, общества, недропользователя, инвестора.
Вопрос: Каким образом изменится законодательство Республики Казахстан в части регулирования нефтегазового сектора в связи с участием страны в международных экономических организациях: ЕАЭС и ВТО?
Ответ: В качестве ответа на Ваш вопрос приведу следующий тезис: «Право народов и нации на постоянный суверенитет в отношении природных богатств и ресурсов должно реализовываться в интересах национального развития и благосостояния соответствующего государства». Так звучит Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 1803 «Постоянство суверенитета в отношении природных ресурсов» (статья 1). Поэтому вне зависимости от участия/членства Республики Казахстана в политических, экономических и других международных объединениях наше законодательство в сфере недропользования должно развиваться, в первую очередь, в интересах государства, общества и граждан собственной страны. Недра находятся в исключительной собственности государства и это основа суверенитета и независимости страны. Тем не менее, законодательство Республики Казахстан и не только в области освоения недр, должно способствовать интеграции нашей страны в мирохозяйственные связи. Мы не можем быть вне глобализации, этот процесс не перед «воротами нашей страны, а он уже во дворе», поэтому наше законодательство должно служить развитию нашей экономике уже в рамках различных интеграционных структур.
Вопрос: Какие идеи и решения Вы предлагаете для совершенствования казахстанского законодательства, регулирующего нефтегазовую сферу?
Ответ: На мой взгляд, сейчас, наступило то время, когда мы должны осмыслить наш опыт управления недрами за годы независимости, глубоко проанализировать действующее законодательство и правоприменительную практику, зарубежный опыт освоения недр и на основе этого анализа и полученных выводов начать процесс кардинального реформирования законодательства о недрах и недропользовании. Недавно Правительство Республики Казахстан приняло решение о разработке Кодекса РК «О недрах», который будет состоять из Общей и Особенной частей и охватит все виды недропользования. Уже создана Рабочая группа, членом которой я являюсь, разработан проект Концепции этого нормативного правового акта, изучена зарубежная практика ведущих стран мира в области недропользования, например, Норвегии, Австралии, США, Великобритании и др., привлечены зарубежные и казахстанские эксперты, ученые - представители природоресурсного права, профессиональные и отраслевые ассоциации, представители крупных недропользователей. Концепция предусматривает следующие нововведения, образно их можно назвать новыми принципами и методами регулирования отношений в сфере недропользования: Ø Принцип не дискреционного регулирования (т.е. регулирования не основанного на усмотрении должностного лица). Принятие решения должностным лицом или государственным органом должно быть обязательным, при условии, что обратившееся лицо выполняет все обязательства или соответствует установленным требованиям. Ø Принцип оптимизации и определение исчерпывающих полномочий государственных органов. Полномочия государственных органов должны быть четкими и понятными, условия реализации этих полномочий должны быть исчерпывающе определены законом. Исключение из их полномочий вопросов, относящихся к сфере экономической целесообразности и эффективности, в пользу рыночных механизмов регулирования и саморегулирования. Ø Принцип о презумпции добросовестности недропользователя; В отношениях между государством и недропользователем, государство должно исходить из предположения о добросовестности, законопослушности и разумности действий, предпринимаемых недропользователем. Ø Принципы в сфере рационального и комплексного использования недр. Отказ от навязывания государством экономических, технических условий и параметров разработки месторождений, за исключением требований, обусловленных обеспечением безопасных условий для человека и окружающей среды. Ø Принцип «регламентирования на базе показателей эффективности». Требование по достижению конечных/промежуточных результатов. При этом способы достижения выбираются самим недропользователем. Ø Переход на методы экономического стимулирования. Введение прогрессирующих ставок платы за пользование участком недр и минимальных финансовых обязательств в период разведки (вместо социальных обязательств, подписного бонуса, земельного налога, имущественного налога и др.). Ø Всеобщая доступность информации. Предполагает доступность геологической информации, а также решений компетентных органов, для всех заинтересованных лиц на определенных интернет ресурсах и в иных источниках. Ø Переход на международные стандарты по подсчету запасов. Необходимо предусмотреть переход на международные стандарты по подсчету запасов, как наиболее гибкие и рыночно ориентированные методологии. Ø Выделение стадии поисково-оценочных работ из общего этапа разведки. Ø Новые основания для проведения операций по недропользованию (лицензия, контракт). Ø Гарантии инвесторам, например, гарантия возврата вложенных инвестиций, безусловный переход от этапа разведки к этапу добычи, стабилизация условий контракта на добычу на стадии разведки, гарантия стабильности законодательства. Исключения могут быть предусмотрены, когда речь идет о национальной безопасности, включая вопросы экологической безопасности. Ø Альтернативные способы урегулирования споров. Предлагается предусмотреть возможность альтернативных способов разрешения споров между недропользователем и компетентным органом, включая казахстанские третейские суды и/или международный арбитраж. Ø Совершенствование фискальной системы: стимулирование разведки; отказ от подписного бонуса, исторических затрат, внедрение прогрессивных платежей за пользование участком недр взамен земельного и имущественного налога, социальных и прочих отчислений; освобождение от НДС геологоразведочных работ; отмена бонуса коммерческого обнаружения, как наказания за успех; упрощение процедур применения льгот для низкорентабельных месторождений и со сложными геологическими условиями добычи; и др. Если эти законодательные новеллы будут положены в основу нового Кодекса РК о недрах, то можно сказать, что реформа законодательства о недрах успешно проведена. Но потом возникнет другая задача, обеспечить стабильность этого законодательного акта от внесения поспешных изменений и дополнений.
Спасибо за предоставленную возможность высказаться по весьма интересным вопросам, которыми я занимаюсь вот уже более 16 лет.
С уважением,
Елюбаев Жумагельды Сакенович, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Петровской академии наук и искусств (РФ)
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |