Правовое регулирование государственного геологического изучения недр в Республике Казахстан (Светлана Штополь, Партнер Международной юридической фирмы Integrites, Казахстан)

Правовое регулирование
государственного геологического изучения недр
в Республике Казахстан

Светлана Штополь

Партнер

Международной юридической фирмы

Integrites, Казахстан

Данная информация составлена исключительно

как общее руководство и не может быть использована

как специализированное правовое заключение.

Как заявляет наше правительство, геологоразведка является одним из приоритетов индустриального развития Казахстана. Несмотря на богатейшие запасы полезных ископаемых, пополнение минерально-сырьевой базы остается актуальной и серьезной проблемой для государства.

Согласно различным программам отраслевое министерство пытается развивать геологоразведку за счет собственных возможностей. Однако как показывает практика выделяемые государством деньги, а также имеющиеся технологии и знания, недостаточны для организации должной и достаточной работы в целях открытия и изучения месторождений, утверждения запасов полезных ископаемых.

Одним из институтов, рассматриваемых государством как выход из ситуации, является государственное изучение недр за деньги крупных недропользователей и инвесторов. Несмотря на наличие взаимного интереса у потенциальных участников такого сотрудничества, данные отношения оставляют очень много вопросов и пробелов на уровне законодательного регулирования. Компаниям, осуществляющим вложения согласно контрактам на государственное геологическое изучение недр, никак не гарантируется встречная отдача, законом никак не предусматриваются дополнительные возможности на получение прав на разработку выявленных месторождений.

В этой связи в настоящей статье мы решили рассмотреть основные положения действующего законодательства, а также некоторые обсуждаемые и предлагаемые нами нововведения в нормативные акты, касающиеся государственного геологического изучения недр.

Положения действующего законодательства

В настоящее время отношения в сфере государственного геологического изучения недр (далее - ГГИН) регулируются следующими основными документами:

1) Законом Республики Казахстан от 24 июня 2010 года № 291-IV «О недрах и недропользовании» (далее - Закон о недрах);

2) Правилами заключения контракта (договора) на государственное геологическое изучение недр, утвержденными постановлением Правительства РК от 18 января 2012 года № 99 (далее - Правила);

3) Правилами проведения экономической экспертизы проектно-сметной документации объектов, связанных с проведением работ по государственному геологическому изучению и мониторингу недр, консервации, ликвидации нефтегазовых и гидрогеологических скважин, утвержденными приказом Заместителя Премьер- Министра РК - Министра индустрии и новых технологий РК от 14 июня 2011 года № 184 (далее - Правила экспертизы ПСД).

Согласно Закону о недрах ГГИН - это работы (операции), связанные с мониторингом состояния недр, изучением геологического строения участков недр, а также отдельных частей и всей территории Республики Казахстан в целом, определением их перспектив на наличие полезных ископаемых путем проведения поисковых и поисково-оценочных работ, созданием государственных геологических карт, составляющих информационную основу недропользования. ГГИН относится к операциям по недропользованию.

Право на ГГИН предоставляется уполномоченным органом по изучению и использованию недр путем заключения контракта.

Государственное геологическое изучение недр может финансироваться за счет бюджетных средств или других источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан. Лицам, проводящим работы, связанные с геологическим изучением недр за счет средств государственного бюджета, геологическая информация предоставляется на безвозмездной основе.

К контракту на ГГИН не распространяются требования по содержанию условий контракта, определенные законом о недрах и модельными контрактами в отношении контрактов на недропользование.

Геологический или горный отвод и рабочая программа не являются обязательными приложениями к контракту на ГГИН.

Правила определяют порядок заключения контракта (договора) на государственное геологическое изучение недр (далее - Контракт) между уполномоченным органом по изучению и использованию недр (далее - Уполномоченный орган) и физическим или юридическим лицом (далее - Заявитель).

Правила закрепляют следующие основные положения:

§ ГГИН может финансироваться за счет бюджетных средств или других источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.

§ Порядок заключения Контракта на ГГИН, финансируемое за счет бюджетных средств, осуществляется в соответствии с законодательством о государственных закупках.

§ Для заключения Контракта в Уполномоченный орган Заявителем подается заявка, которая содержит, помимо прочего предмет и цель Контракта, срок проведения работ, пространственные границы запрашиваемой территории, ее площадь, сведения о Заявителе, его руководителях и участниках и др.

§ Заявка подлежит возврату в случае, среди прочего, если заявленная площадь попадает на контрактную территорию или на территорию особо охраняемых природных территорий.

§ В случае поступления на запрашиваемую территорию двух или более заявок одновременно решение о заключении Контракта принимается с учетом технических и финансовых возможностях Заявителей.

§ Уполномоченный орган уведомляет Заявителя о возможности заключения Контракта с указанием срока предоставления проектно-сметной документации на проведение работ в области ГГИН (далее - ПСД).

§ Для заключения Контракта Заявителем в течение трех месяцев со дня получения уведомления о возможности заключения Контракта предоставляется ПСД. ПСД разрабатывается Заявителем в соответствии с инструкциями по составлению проектно-сметной документации на проведение геологического изучения недр. Срок предоставления ПСД продлевается по письменному обращению Заявителя, но не более чем на шесть месяцев.

§ Уполномоченный орган организует и проводит экономическую экспертизу ПСД в соответствии с Правилами экспертизы ПСД. При отрицательной экономической экспертизе Уполномоченный орган письменно возвращает Заявителю ПСД на доработку с приложением заключения экономической экспертизы.

§ Контракт заключается в течение десяти рабочих дней после получения Заявителем положительной экономической экспертизы на ПСД и подписывается первым руководителем Уполномоченного органа и Заявителем.

Согласно Правилам экспертизы экономическая экспертиза ПСД включает:

1) проверку соответствия ПСД требованиям действующего трудового, налогового и бюджетного законодательства Республики Казахстан;

2) нормативно-техническую оценку ПСД (соответствие принятых в расчетной части проекта норм времени действующим нормам времени при определении затрат труда и расценок по видам работ, обоснованность применения опыта работ);

3) оценку соответствия сметы и производственно-технической (расчетной) части проекта геолого-методической части проекта и конкурсному предложению, на основе которого выигран конкурс, или условиям государственных закупок из одного источника.

Экономическая экспертиза, исходя из сложности и объема материалов, проводится в сроки от 5 до 18 рабочих дней. По результатам экономической экспертизы Уполномоченным органом выдается заключение экономической экспертизы.

Предлагаемые изменения

Еще с 2013 года Комитетом геологии и недропользования (Комгео) рассматривается и планируется внесение ряда изменений в Правила. Среди основных нововведений предусматривается:

- исключить экономическое согласование ПСД в случаях, когда ГГИН осуществляется за средства и под риск Заявителя;

- финансовое обоснование предоставлять в укрупненном виде, в виде бюджета освоения (на 1-2 страницах);

- сократить объем ПСД.

Отметим, что до настоящего времени в Правила так и не внесены никакие изменения.

Кроме того, не предусматривает никаких положений, устраняющих пробелы в регулировании ГГИН и проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования» (далее - Законопроект).

Однако, в целях совершенствования законодательства Республики Казахстан по вопросам ГГИН нами представляется необходимым внесение следующих дополнений и изменений в законодательные и подзаконные акты:

§ Предусмотреть положения о том, что общие требования и процедура заключения контрактов на недропользование не распространяются на заключение контрактов на ГГИН.

Согласно п. 8 ст. 35 Закона о недрах предоставление права недропользования на ГГИН производится путем заключения контракта на проведение операций по ГГИН с Уполномоченным органом в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. Правилами установлен порядок, как описано выше.

При этом ни Законом о недрах, ни Правилами четко не определено, что на предоставление права на ГГИН и заключение Контракта не распространяются общие положения о предоставлении права на недропользование и заключении контрактов на недропользование.

Согласно буквальному толкованию Закона о недрах предоставление права и заключение контракта на ГГИН должно подчиняться общим правилам заключения контракта на недропользование, что не соответствует сути и практическому применению норм о ГГИН.

В этой связи, полагаем необходимо комплексное решение этого вопроса путем внесения ряда изменений в соответствующие нормативные акты (Закон о недрах, Правила и др.).

При этом предусмотреть упрощенный порядок предоставления права на ГГИН, в том числе с учетом изменений, предлагаемых Комгео (как помянуто выше), а также различий между ГГИН за счет бюджета и за счет Заявителя (подрядчика по ГГИН), как изложено ниже.

§ Четко классифицировать ГГИН на два вида: за счет средств государственного бюджета и за счет заявителей, и предусмотреть особенности предоставления и осуществления ГГИН в указанных случаях.

Согласно действующему законодательству не проводится различий между ГГИН, проводимым за счет бюджета и за счет Заявителя (за исключением положения о безвозмездном предоставлении геологической информации лицам, проводящим работы, связанные с геологическим изучением недр, за счет средств государственного бюджета).

Тогда как такие различия должны, по-нашему мнению, касаться как процедуры предоставления, так и осуществления права на ГГИН, включая:

- вопросы инициации проведения ГГИН (проведение процедур согласно государственным закупкам в случае проведения ГГИН за счет бюджета или рассмотрение заявок Заявителей в случаях проведения ГГИН за счет Заявителей);

- разработки, экспертизы и согласования ПСД (максимально упрощенной);

- содержания и требований к Контракту на ГГИН, а также процедуре его заключения;

- условий проведения работ по ГГИН.

Соответствующие положения должны найти отражение не только в нормативно-правовых актах, но и в нормативно-технической документации, регламентирующей разработку, экспертизу и утверждение проектной документации.

§ Предусмотреть преимущества при получении права на разведку и/или добычу лицам, которые обнаружили месторождения полезных ископаемых в результате ГГИН, проводимом за счет собственных средств.

Необходимо внести соответствующие изменения в Закон о недрах. В частности, дополнить перечень случаев, когда право недропользования может быть предоставлено на основании прямых переговоров, обнаружением лицом месторождения полезных ископаемых в результате ГГИН, проводимом за счет собственных средств.

В случае заключения контракта на разведку и/или добычу на месторождении, обнаруженном в результате проведения ГГИН, предусмотреть также возмещение подрядчику по ГГИН затрат на ГГИН (возможно по аналогии с возмещением затрат на геологоразведочные работы согласно ст. 111 Налогового кодекса РК).

§ Предусмотреть упрощенный режим проведения работ по ГГИН, в т.ч. путем освобождения от некоторых обязанностей недропользователей.

Полагаем возможным предусмотреть исключение из обязанностей подрядчика по ГГИН:

- соблюдение отдельных требований, связанных с Инициативой прозрачности деятельности добывающих отраслей в Республике Казахстан;

- осуществления финансирования научно-исследовательских, научно-технических и (или) опытно-конструкторских работ;

- осуществление финансирования подготовки и переподготовки граждан Республики Казахстан;

- других обязательств недропользователей, связанных с дополнительными социальными и материальными затратами.

§ Урегулировать вопросы, связанные с включением в территории под ГГИН контрактных территорий других недропользователей (горные или геологические отводы).

Если территории под ГГИН включают в себя контрактные территории других недропользователей (горные или геологические отводы), то предусмотреть следующие положения:

- Территория под ГГИН не должна включать в себя контрактные территории, на которых недропользователям предоставлено право на проведение операций по недропользование по тем же полезным ископаемым, по которым проводится ГГИН (в случаях, когда ГГИН проводится по конкретным полезным ископаемым);

- В случае наличия на территории под ГГИН контрактных территорий на проведение операций по недропользованию по иным, чем ГГИН полезным ископаемым, подрядчик по ГГИН заключает соглашение о порядке ведения работ с такими недропользователями; при этом предусмотреть обязанность недропользователей заключить такое соглашение при условии, что проведение ГГИН не препятствует проведению операций по недропользованию, а также возмещения недропользователю всех причиненных убытков.

Редакция действующего Закона о недрах (ст. 70) предусматривает следующие правила:

В случае проведения в пределах одной контрактной территории операций по недропользованию двумя или более недропользователями по разным контрактам порядок ведения работ в пределах контрактной территории определяется соглашением между такими недропользователями. Если недропользователи не могут прийти к соглашению по данному вопросу, правом на установление порядка ведения работ на контрактной территории обладает:

- недропользователь, осуществляющий операции по разведке или добыче полезных ископаемых по контракту, заключенному с компетентным органом. Недропользователь, осуществляющий операции по разведке или добыче общераспространенных полезных ископаемых по контракту, заключенному с местным исполнительным органом, обязан соблюдать порядок ведения работ на контрактной территории, установленный недропользователем, осуществляющим операции по разведке или добыче полезных ископаемых по контракту, заключенному с компетентным органом;

- недропользователь, с которым контракт заключен ранее.

Как видно, Закон о недрах не предусматривает четкого приоритета к случаю проведения ГГИН. Исходя из расширительного толкования, можно предположить, что правом определения порядка проведения работ будет иметь недропользователь, заключивший контракт с компетентным органам, а не подрядчик по ГГИН, заключивший контракт с Уполномоченным органом.

Однако этот вопрос требует более четкой регламентации и проработки.

При проведении ГГИН возможно также использование института сервитута (право на ограниченное целевое пользование частью участка недр, предоставленного другим лицам для проведения разведки, добычи или строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей, в случаях, предусмотренных настоящим Законом).

Таким образом, в данной работе предложены и рассмотрены лишь некоторые моменты, требующие внимания законодателя, и необходимые для более активного и успешного использования института ГГИН в Казахстане. Несмотря на то, что Законопроект длительное время являлся предметом обсуждения и внимания государственных органов, недропользователей и инвесторов, многие вопросы касательно ГГИН остались без должного внимания.

Как известно, на данном этапе Законопроект находится на рассмотрении в Парламенте Казахстана. Настоящим мы призываем парламентёров, а также иных участвующих в принятии Законопроекта государственных и иных лиц, поднять соответствующие вопросы и приложить необходимые усилия для доработки Законопроекта.

Кроме того, принимая во внимание активное обсуждение в настоящее время Кодекса РК о недрах и недропользовании, мы также надеемся, что при работе над кодексом вопросы ГГИН будут более тщательно изучены и урегулированы.