| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Ответственность субъектов
Е. НЕСТЕРОВА ассоциированный профессор Каспийского университета, ведущий научный сотрудник Института законодательства РК, кандидат юридических наук
Гражданское законодательство по-разному регламентирует ответственность субъектов гражданского права в зависимости от ее видов (договорная, внедоговорная), оснований (виновная, безвиновная), видов субъектов (государство, административно-территориальная единица, государственное юридическое лицо, частное юридическое лицо, физическое лицо) и т. д. В связи с этим возникают вопросы, связанные со спецификой различных форм ответственности, обоснованностью тех или иных законодательных решений. Нормотворческая и правоприменительная практика ставят с особой остротой проблемы договорной ответственности субъектов государственного сектора экономики[1]. Это обусловлено тем, что данная категория субъектов несет ответственность имуществом, находящимся в государственной собственности, либо имеющим важное экономическое значение для республики. В соответствии со ст. 111 ГК РК государство может участвовать в гражданских правоотношениях непосредственно и опосредованно (через органы государственной власти и управления в рамках их компетенции, иные государственные органы, юридические лица и граждан). Следовательно, и ответственность государства может быть прямой - имуществом государственной казны по обязательствам Республики Казахстан, имуществом местной казны по обязательствам административно-территориальной единицы (п. 1 ст. 113 ГК РК), и косвенной - за счет средств, закрепленных за соответствующим государственным юридическим лицом. В отношении прямой имущественной ответственности Республики Казахстан и административно-территориальной единицы законом установлены определенные ограничения в составе имущества этих публичных образований, на которое можно обратить взыскание. Имеется в виду недопустимость использовать в качестве объекта взыскания по их обязательствам принадлежащее им имущество, которым не вправе обладать другие субъекты гражданского права (т.е. имущество, изъятое из оборота). Что же касается ответственности государственных юридических лиц, то, по общему правилу, созданное Республикой Казахстан или административно-территориальной единицей юридическое лицо не отвечает по их долгам. В свою очередь, Республика Казахстан и административно-территориальная единица не отвечают по долгам своих юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных в ГК и других законодательных актах. К таким случаям относится субсидиарная ответственность государства по обязательствам созданных им казенных предприятий и учреждений. Следует отметить, что субсидиарная ответственность, о которой идет речь, несколько отличается от предусмотренной в ст. 288 ГК РК[2]. Различие состоит, во-первых, в том, что в силу указанной статьи субсидиарный должник отвечает в случае, когда основной отказался удовлетворить требование кредитора. Реальная возможность основного должника удовлетворить претензии кредитора при этом не имеет значения. В то же время в силу п. 1 ст. 44 ГК РК условием наступления субсидиарной ответственности государства служит недостаточность денег у государственного учреждения или казенного предприятия. Во-вторых, предварительного обращения взыскания на неденежное имущество учреждения или казенного предприятия не требуется[3]. При рассмотрении проблемы ответственности субъектов государственного сектора экономики по договорным обязательствам, особого внимания заслуживает аспект, касающийся реализации конституционного принципа о равной защите государственной и частной собственности, в соответствии с которым «в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность» (п. 1 ст. 6 Конституции Республики Казахстан). И, прежде всего, вопрос о действии указанного конституционного принципа возникает в связи с установленным законодателем порядком ответственности казенных предприятий и государственных учреждений по договорным обязательствам. Согласно ч. 2 п. 3 ст. 44 Закона «О государственном предприятии» от 19 июня 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) по договорным обязательствам казенного предприятия Республика Казахстан или административно-территориальная единица несут субсидиарную ответственность только в рамках выполнения государственного заказа. Под государственным заказом понимается приобретение государством (государственными органами, государственными учреждениями, государственными предприятиями и акционерными обществами, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, а также аффилиированными с ними юридическими лицами) товаров, работ или услуг за счет денег республиканского и местных бюджетов, которое регулируется законодательством РК о государственных закупках. Однако казенное предприятие может вступать в гражданско-правовой договор для удовлетворения своих собственных потребностей (например, покупка мебели, предназначенной для офиса казенного предприятия, оказание услуг населению, продажа изготовленных изделий и т. п.), т. е. не в рамках выполнения государственного заказа. По указанным договорным обязательствам казенное предприятие отвечает только находящимися в его распоряжении деньгами, а собственник (Республика Казахстан или административно-территориальная единица) никакой ответственности по таким обязательствам не несет. На наш взгляд, такое положение противоречит конституционному принципу о равной защите государственной и частной собственности, который предполагает, что «государственный и частный собственники, находясь в какой-либо одинаковой практической ситуации, разрешенной или допускаемой для них законодательством, будут подчиняться одному и тому же правовому режиму как в публичной (налоги и пр.), так и в частной (договорные взаимоотношения и т. п.) сферах»[4]. В данном же случае установлено более благоприятное регулирование ответственности казенных предприятий по сравнению с частными коммерческими организациями. Ю. Г. Басин пишет: «по договорным обязательствам казенного предприятия государство несет субсидиарную ответственность только в рамках государственного заказа (п. 3 ст. 44 Указа от 19 июня 1995 г. «О государственном предприятии» в редакции от 4 ноября 1999 г.). Остальная сумма долга казенного предприятия остается непогашенной. Налицо - более полная защита интересов государства как собственника казенного предприятия по сравнению с защитой интересов субъектов частной собственности»[5]. Таким образом, специфика ответственности казенных предприятий заключается, во-первых, в том, что она не распространяется на имущество, закрепленное за казенным предприятием на праве оперативного управления (кроме денег). Во-вторых, собственник казенного предприятия освобождается от субсидиарной ответственности по указанным обязательствам. Таким образом, если у казенного предприятия окажется недостаточно денег, чтобы погасить свои обязательства по договору, заключенному не в рамках выполнения государственного заказа, то кредитор не сможет обратить взыскание на иное имущество должника, а также предъявить соответствующие требования к собственнику казенного предприятия. Разрешить возникшую ситуацию можно различными способами. 1. Предусмотреть в ст. 44 Закона «О государственном предприятии», что Республика Казахстан или административно-территориальная единица несут субсидиарную ответственность не только по договорным обязательствам казенного предприятия в рамках выполнения государственного заказа, но и по иным обязательствам из договоров, которые прошли процедуру согласования с уполномоченным органом и надлежащим образом зарегистрированы. 2. Законодательно установить правило, что любой договор, стороной по которому выступает казенное предприятие, должен заключаться в соответствии с законодательством о государственных закупках. 3. Дополнить ст. 44 Закона «О государственном предприятии» нормой, что по иным договорным обязательствам (не связанным с выполнением государственного заказа) казенное предприятие несет ответственность всем закрепленным за ним имуществом. При этом наиболее предпочтительным представляется первый вариант. Ответственности учреждений посвящены ч. 2, 3, 4 п. 1 ст. 44 ГК РК: учреждение отвечает по обязательствам находящимися в его распоряжении деньгами. При их недостаточности ответственность по обязательствам учреждения несет его учредитель. Государственное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении деньгами. При недостаточности у государственного учреждения денег ответственность по его обязательствам несет Правительство РК или соответствующий местный исполнительный орган. При ответе на вопрос, вправе ли государство обеспечивать защиту государственной собственности иными способами, нежели те, что установлены для защиты объектов частной собственности, возникает проблема реализации принципа равной защиты государственной и частной собственности Данный вопрос возник в связи с анализом постановления Правительства РК от 29 августа 2000 г. «О товариществе с ограниченной ответственностью «Акмола Новая Стройиндустрия», которым были определены особые условия и порядок реализации конкурсной массы ТОО «Акмола Новая Стройиндустрия», а также установлены дополнительные требования к покупателям конкурсной массы. Правительство РК в целях обеспечения возврата средств, отвлеченных из республиканского бюджета в силу выданной государственной гарантии РК, установило особый порядок защиты интересов государства и государственной собственности, не предусмотренный для защиты интересов частных собственников. ТОО «Нур» предъявило по этим мотивам иск о признании недействительным указанного постановления Правительства. Суд не нашел оснований для удовлетворения исковых требований, мотивировав свое решение тем, что в конкурсной массе признанного банкротом ТОО «Акмола Новая Стройиндустрия», находилось действующее высокотехнологическое оборудование, которое являлось залоговым, предоставленным в счет обеспечения возвратности займа. В качестве дополнительного обеспечения возвратности кредита была выдана государственная гарантия. Данное обязательство государства, по мнению суда, подпадает под понятие экономической безопасности в соответствии с Законом РК «О национальной безопасности Республики Казахстан». Кроме того, оборудование приобретено под гарантию государства, государством частично погашен кредит, и государство за счет бюджетных средств в силу выданной гарантии обязано полностью выполнить обязательства признанного банкротом должника, что прямо свидетельствует о значимости принимаемых мер для экономики республики. Согласно п. 4 ст. 2 Закона РК «О банкротстве» при банкротстве организаций, имеющих важное стратегическое значение для экономики республики, способных оказать влияние на жизнь, здоровье граждан, национальную безопасность или окружающую среду, а также признанных банкротами по инициативе государства, Правительство РК вправе устанавливать особые условия и порядок реализации конкурсной массы, а также дополнительные требования к покупателям объектов конкурсной массы. Следовательно, Правительство приняло указанное постановление в рамках исполнения возложенных на него обязанностей. С вынесенным решением суда трудно согласиться, так как, на наш взгляд, названное постановление Правительства нарушает принцип равной защиты государственной и частной собственности, поскольку основной целью издания указанного постановления явилось обеспечение особой защиты государственной собственности - бюджетных средств. Одним из дополнительных требований к покупателям конкурсной массы установлено принятие покупателем обязательств по возврату средств, отвлеченных из республиканского бюджета в силу выданной государственной гарантии. Тем самым государство стремилось компенсировать бюджетные средства, выплаченные в счет погашения кредита, и избежать исполнения обязательств, возникших на основании выданной государственной гарантии. Несомненно, что негосударственный гарант не обладает подобными средствами защиты своего имущества, что является нарушением принципа равной защиты государственной и частной собственности. Ссылка суда на п. 4 ст. 2 Закона «О банкротстве» также не верна, так как в указанной норме речь идет о банкротстве организаций, имеющих важное стратегическое значение для экономики республики, способных оказать влияние на жизнь, здоровье граждан, национальную безопасность или окружающую среду, а также признанных банкротами по инициативе государства. ТОО «Акмола Новая Стройиндустрия» к таковым не относится, поскольку п. 4 ст. 2 Закона «О банкротстве» регулируется защита общественных интересов, а не интересов государства как собственника. А постановлением Правительства РК от 29 августа 2000 г. «О товариществе с ограниченной ответственностью «Акмола Новая Стройиндустрия» устанавливается особый порядок обеспечения защиты государственной собственности - бюджетных средств, что противоречит основным началам гражданского законодательства Республики Казахстан. Поскольку в данном случае речь идет об установлении того, кто и на каких условиях может стать собственником, и это решение нам представляется неверным, мы не можем согласиться с мнением А. Г. Диденко о том, что государство вправе установить любые ограничения и привилегии для любых субъектов права на стадии законодательной регламентации в вопросах: кто, когда и в отношении каких объектов может быть собственником[6]. Кроме того, указанным постановлением Правительства нарушается принцип равенства участников гражданских правоотношений, который означает, что участники гражданских правоотношений, независимо от их общественного и социального положения, организационно-правовой формы и видов собственности, образующей имущественную основу их деятельности, равны в возможностях приобретения, использования и прекращения гражданских прав и обязанностей[7]. Таким образом, государство и иные субъекты, основанные на государственной собственности, вступая в договорные отношения, должны руководствоваться принципами равной защиты государственной и частной собственности и равенства участников гражданских правоотношений. Законодательное установление большей защищенности государственной собственности в области договорной ответственности по сравнению с частной не допустимо.
[1] К субъектам государственного сектора экономики относится государство, административно-территориальные единицы, государственные юридические лица и частные юридические лица с участием государства. [2] «Законодательными актами или условиями обязательства между кредитором и должниками может быть предусмотрено, что при неудовлетворении основным должником требования кредитора об исполнении обязательства это требование может быть заявлено в неисполненной части другому должнику (субсидиарному должнику)». (Ст. 288 ГК РК). [3] М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Договорное право. Общие положения. Москва, 1998 г. С. 287, 288. [4] Диденко А.Г. Действие принципа равной защиты государственной и частной собственности в отношении государственных и частных учреждений. «Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика». Избранное. Т.1. Алматы. Раритет. 2008. [5] Басин Ю.Г. Гражданско-правовая ответственность государства по законодательству Республики Казахстан. [6] Диденко А.Г. Действие принципа равной защиты государственной и частной собственности в отношении государственных и частных учреждений // Гражданское законодательство Республики Казахстан. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 9. Алматы, 2000 г. С. 11. [7] Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий. В двух книгах. Книга 1. Отв. ред. Басин Ю.Г., Сулейменов М.К. Алматы. 1997 г. С. 28.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |