Законодательство Республики Казахстан в области охраны окружающей среды и его совершенствование (Муканова Д.К., Ведущий специалист отдела разработки нормативных документов департамента международного сотрудничества и экологических нормативов Министерства охраны окружающей среды РК)

Законодательство Республики Казахстан в области охраны окружающей среды
и его совершенствование

Муканова Диана Кенжебековна

Ведущий специалист отдела разработки нормативных документов

департамента международного сотрудничества и экологических нормативов

Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан

 Второй Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2004 г.)

Законодательство Республики Казахстан в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из более 10 законодательных и 200 подзаконных нормативных правовых актов.  

Это законы Республики Казахстан «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об особо охраняемых природных территориях», Земельный, Лесной и Водный кодексы, «О радиационной безопасности», указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, «О недрах и недропользовании», «О нефти».

Задачами законодательства Республики Казахстан в области охраны окружающей среды являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью улучшения качества окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, укрепления законности и правопорядка.

В законодательстве об охране окружающей среды отражены такие конституционные принципы, как охрана окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, обязанность граждан Республики Казахстан по сохранению природы и бережному отношению к природным богатствам, право граждан на охрану здоровья.

Основополагающим законом в области охраны окружающей среды является Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды», принятый 15 июля 1997 года. Данный нормативный правовой акт определяет правовые, экономические и социальные основы охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений и направлен на обеспечение экологической безопасности, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы, сохранение биологического разнообразия и организацию рационального природопользования.  

В данном законе определены права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, компетенция государственных органов и органов местного управления. Отражены вопросы осуществления природопользования, лицензирования в области охраны окружающей среды, организации и ведения мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, экологическое нормирование, стандартизация и сертификация в области охраны окружающей среды, экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, экологическая экспертиза, информация и государственная статистика в области охраны окружающей среды, экологический аудит, экологическое воспитание и просвещение, контроль в области охраны окружающей среды, международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.

Статьей 2 данного закона определено, что в случае противоречия, возникающего между данным законом и иным актом, содержащим нормы, регулирующие отношения по охране окружающей среды, последние могут применяться только после внесения в настоящий закон соответствующих изменений.

Таким образом, в данном законодательном акте закреплена приоритетность экологических норм.

Закон Республики Казахстан «Об экологической экспертизе», принятый 18 марта 1997 года, регулирует общественные отношения в области экологической экспертизы с целью предотвращения негативного воздействия управленческой, хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, жизнь и здоровье населения Республики Казахстан.

Закон Республики Казахстан «Об охране атмосферного воздуха», принятый в 11 марта 2002 года, определяет правовые, экономические и социальные основы охраны атмосферного воздуха и направлен на обеспечение экологической безопасности Республики Казахстан и реализацию прав граждан на благоприятную для жизни и здоровья человека окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

В целях предупреждения вреда, который может быть причинен здоровью и генетическому фонду человека, окружающей среде стандартами на новые технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, которые могут оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, данным законом устанавливаются требования охраны атмосферного воздуха. Запрещается внедрение новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают требованиям законодательством Республики Казахстан об охране атмосферного воздуха.

Законом также установлено запрещение осуществления выбросов в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена.

Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», принятый 15 июля 1997 года, регулирует общественные отношения с целью охраны и восстановления государственного природно-заповедного фонда, организации и рационального использования особо охраняемых природных территорий, укрепления в этой сфере законности.

Закон Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», принятый 21 октября 2003 года, регулирует общественные отношений в области охраны, воспроизводства и использовании диких животных в целях обеспечения условий их существования в состоянии естественной свободы, сохранения видового многообразия и целостности естественных сообществ, а также укрепление законности в этой области.

Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О недрах и недропользовании» призван урегулировать отношения в сфере проведения операций по недропользованию в целях обеспечения защиты интересов Республики Казахстан и ее природных ресурсов, рационального использования и охраны недр Республики Казахстан, защиты интересов недропользователей, создания условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, укрепления законности области отношений по недропользованию.

В 2003 году приняты Земельный, Лесной и Водный кодексы.

Земельное законодательство базируется на принципах охраны и рационального использования земель и обеспечения экологической безопасности. Осуществление субъектами земельных отношений принадлежащих им прав не должно наносить вред земле как природному ресурсу и иным объектам окружающей среды, а также правам и законным интересам других лиц.

Лесной кодекс регулирует общественные отношения по владению, пользованию, распоряжению лесным фондом, а также устанавливает правовые основы охраны, защиты, воспроизводства, повышения экологического и ресурсного потенциала лесного фонда, его рационального использования. При этом регулирование лесных правоотношений должно осуществляться исходя из того, что лес является одним из важнейших компонентов биосферы, имеющий глобальное экологическое, социальное и экономическое значение.

В лесном кодексе заложены экологические требования к осуществлению прав и обязанностей лесопользователей по ведению лесного хозяйства, как ведение работ экологически приемлемыми способами и методами, обеспечивающими сохранение средообразующих и средозащитных функций леса и др.

Целями водного законодательства Республики Казахстан являются достижение и поддержание экологически безопасного и экономически оптимального уровня водопользования и охраны водного фонда для сохранения и улучшения жизненных условий населения и окружающей среды. При этом отношения, возникающие при обеспечении экологической, санитарно-эпидемиологической безопасности водных объектов и предотвращении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные водные экологические системы, также регулируются законодательством Республики Казахстан об охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Принципами государственного управления в области использования и охраны водного фонда являются устойчивое водопользование - сочетания бережного, рационального и комплексного использования и охраны вод, создания оптимальных условий водопользования, сохранения экологической устойчивости окружающей среды и санитарно-эпидемиологической безопасности населения, планирование и соблюдение экологических требований и ограничений.

При этом работы по строительству, реконструкции, эксплуатации, консервации, ликвидации предприятий и других сооружений, влияющих на состояние водных объектов, осуществляются при наличии положительного заключения центрального исполнительного органа Республики Казахстан в области охраны окружающей среды.

В целях реализации указанных кодексов государственными органами разработаны соответствующие подзаконные нормативные правовые акты.

Изменение экономической ситуации, принятие стратегических документов социально-экономического развития, активное участие Казахстана в международном сотрудничестве и необходимость сближения с международными стандартами ставят перед нами задачу глубокого анализа существующей системы охраны окружающей среды, концептуального пересмотра приоритетов экологической политики и задач обеспечения экологической безопасности в современной экономической и политической ситуации, т.е. переработки Концепции экологической безопасности.

В связи с чем Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 года № 1241 одобрена Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы (далее - Концепция экологической безопасности). Согласно Концепции экологической безопасности в области совершенствования экологического законодательства Республики Казахстан приоритетным является курс на сближение с экологическим законодательством развитых стран и внедрение международных стандартов.

Это вторая Концепция экологической безопасности, первая была принята в 1996 году, но она имела краткосрочный характер.

Так, Концепцией экологической безопасности предусмотрена законотворческая деятельность Министерства по разработке следующих законопроектов:

проект Закона о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об экологической экспертизе» по вопросам проведения общественной экологической экспертизы;

проект закона Республики Казахстан «Об экологическом аудите»;

проект закона Республики Казахстан «Об обязательном экологическом страховании»;

проект закона Республики Казахстан «Об отходах производства и потребления»;

Кодекс об охране окружающей среды.

Концепцией также рассмотрен вопрос систематизации законодательства Республики Казахстан в области охраны окружающей среды. Выявлено, что развитость и разветвленность законодательства Республики Казахстан порождают и определенные трудности в его использовании. Большинство экологических законов связано между собой, и изменение одного требует изменения других, что наряду со значительными трудозатратами нередко нарушает общую систему экологического законодательства Республики Казахстан, порождает противоречия между законами и подзаконными актами. Кроме того, для реализации указанных законов требуется большое количество подзаконных нормативных документов.

В этой связи дальнейшее реформирование законодательства Республики Казахстан необходимо направить не на увеличение экологических законодательных норм, а на их систематизацию и повышение действенности.

Во исполнение положений Концепции экологической безопасности принят План мероприятий на 2004-2006 годы, утвержденный постановлением Правительства Республики Казахстан от 3 февраля 2004 года № 131.

Концепция предлагает три основных стратегических направления действий по обеспечению экологической безопасности страны. Это экологизация экономики, экологизация общества И экологизация национального законодательства.

Экологизация экономики подразумевает внедрение экономических инструментов для интеграции экологического фактора во все отрасли экономики.

Это означает, что при разработке любых программ развития промышленности и сельского хозяйства, схем размещения производительных сил, градостроительных и других масштабных проектов в обязательном порядке должны рассматриваться вопросы оценки их воздействия на окружающую среду и здоровье населения.

Выполнение всех мероприятий по экологизации экономики будет способствовать сокращению в ее структуре доли предприятий, эксплуатирующих только природные ресурсы, и в то же время увеличению доли перерабатывающих предприятий, развитию наукоемких, ресурсосберегающих и высокотехнологичных производств.

Ни одно правительство, ни одно министерство в одиночку не способно в полной мере обеспечить экологическую безопасность государства. Только экологизация всего общества может поднять решение экологических проблем на должный уровень. Охрана окружающей среды должна стать обязанностью каждого гражданина республики.

Таким образом, суть экологизации общества или социальной экологии заключается с одной стороны в таком принципе как - «Экология для человека» и с другой стороны - «Повышение ответственности человека за чистоту природы».

Третий приоритет рассматриваемой Концепции - экологизация законодательства призван привести в действие нормативно-правовые механизмы реализации первых двух направлений действий для достижения экологической безопасности страны - экологизации экономики и экологизации общества.

Экологизация законодательства - это внедрение экологических норм во все другие законодательные отрасли.  

Она должна решить следующие задачи:

 сближение национального законодательства по охране окружающей среды с законодательством Европейского Союза и другими международными нормами;

 устранение противоречий и объединение в одну систему природно-ресурсного и природоохранного законодательства.

 совершенствование механизмов охраны окружающей среды, разрешительной системы, экологической экспертизы, мониторинга, контроля и аудита;

 реформирование экологического нормирования с законодательным утверждением экологических нормативов;  

Кроме того, Концепция предусматривает значительное расширение международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Предполагается, что оно будет осуществляться в следующих направлениях:

- продолжение присоединения Республики Казахстан к соответствующим международным конвенциям и принятие практических мер по их реализации;

- разработка согласованной политики, общих подходов, единых методик, критериев и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей природной среды и антропогенных воздействий на нее с обеспечением сопоставимости данных в межгосударственном и международном масштабе:

- проведение скоординированных фундаментальных и прикладных экологических исследований, создание и функционирование межгосударственной (международной) экологической информационной системы;

- привлечение зарубежных и международных организаций,

фирм, отдельных специалистов к разработке и внедрению передовых экологически чистых технологий, как в сфере производства, так и непосредственно в природоохранной деятельности;

- широкое использование международного опыта в решении проблем экологической безопасности;

- максимальное привлечение финансовых средств стран-доноров и международных организаций (ГЭФ, МФСА, ЮНЕП, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ) на решение конкретных программ и проектов в области охраны окружающей среды и устойчивого развития государства;

 создание Национальной комиссии по устойчивому развитию при Президенте Республики Казахстан.

Кроме того, законодательством Республика Казахстан в области охраны окружающей среды являются международные договоры в области охраны окружающей среды, ратифицированные Республикой Казахстан (19)

Это:

1.Конвенция всемирной метеорологической организации (Постановление Верховного Совета Республики Казахстан о присоединении к Конвенции от 18 декабря 1992 года);

2.Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Закон Республики Казахстан о ратификации от 29 июля 1994 года)

3.Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, 1961 г.;

4.Конвенция по безопасности живых организмов в море;

5.Конвенция по биоразнообразию (Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 19 августа 1994 г. № 918);

6.Рамочная Конвенция ООН по изменению климата (Указ Президента Республики Казахстан от 4 мая 1995 г. № 2260);

7.Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием (Закон Республики Казахстан о ратификации от 7 июля 1997 года);

8.Венская конвенция об охране озонового слоя (Закон Республики Казахстан от 30 октября 1997 г. № 177-I);

9.Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Закон Республики Казахстан о присоединении от 7 мая 2001 года);

10.Договор к Энергетической хартии и Протокол к Энергетической хартиии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологически аспектам (Указ Президента Республики Казахстан от 18 октября 1995 г. № 2537);

11.Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под грозой исчезновения (Закон Республики Казахстан о присоединении от 6 апреля 1999 года);

12.Конвенция о запрещении военного и любого иного враждебного воздействия использования средств воздействия на природную среду (Постановление Верховного Совета Республики Казахстан о ратификации от 20 февраля 1995 года);

13.Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Закон Республики Казахстан от 23 октября 2000 года № 92-II ЗРК);

14.Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Закон Республики Казахстан от 21 октября 2000 года № 86-II ЗРК);

15.Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Закон Республики Казахстан от 23 октября 2000 года № 89-II);

16.Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Закон Республики Казахстан о присоединении от 23 октября 2000 года);

17.Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер (Закон Республики Казахстан от 23 октября 2000 года № 94-II);

18.Стокгольмская конвенция об органически стойких загрязнителях (Постановление Правительства Республики Казахстан о подписании от 18 мая 2001 года);

19.Базельская конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Закон Республики Казахстан от 10 февраля 2003 года № 389).

Подзаконными нормативными правовыми актами регулируются вопросы:

- выдачи разрешений на загрязнение окружающей среды;

- осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха;

- специальных экологических требований в государственной заповедной зоне в северной части Каспийского моря;

- организации и ведения Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов; и др.

Министерством постоянно проводится работа по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды.

В реализацию законодательства по охране водных, земельных, лесных ресурсов, растительного и животного мира необходима разработка новых законодательных норм, направленные не только на развитие хозяйственного использования, но и на охрану и воспроизводство природных ресурсов. В законодательстве о недрах и недропользовании должны быть предусмотрены меры по ликвидации негативных последствий деятельности предприятий по добыче полезных ископаемых.

Внедрение и системное развитие всех методов управления, регулирования и стимулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования, естественно, требуют значительной научной, правовой, экономической проработки.

После рассмотрения в Правительстве проекта закона «Об обязательном экологическом страховании», решено доработать его в части обоснования минимальных размеров страховых взносов и, согласно плану законопроектных работ, он должен быть внесен в Парламент в 2004 году.

Однако, осуществление обязательного экологического страхования предприятий, организаций, производств и веществ, представляющих потенциальную опасность для окружающей среды (учитывая практику, в том числе и международную) не представляется возможным без экологического аудита. В этих целях предусматривается разработка законопроекта «Об экологическом аудите». Данный законопроект устанавливает порядок и условия экологической аудиторской деятельности, аттестации аудиторов, проведения экологического аудита, права и обязанности, ответственность экологических аудиторов и аудиторских организаций.

Для правового регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления согласно Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2003 год проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» по вопросам отходов производства и потребления» внесен в Парламент Республики Казахстан постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 ноября 2003 года № 1152.

Настоящий законопроект призван содействовать предотвращению отрицательного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду, здоровье и жизнь человека при обращении с ними, а также максимальному вовлечению их в хозяйственный оборот в качестве дополнительного источника сырья.

В целях четкого разграничения компетенции центральных исполнительных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, в связи с принятием Указа Президента от 28 августа 2002 г. № 931 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан», разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам охраны окружающей среды».

Как видно, предстоит огромная работа по созданию практически новой системы экологического законодательства, но думается, что совместными усилиями государственных органов и общественности она будет успешно реализовываться.