|
|
|
Эколого-правовые требования, предъявляемые к операциям по недропользованию в РК и проблемы их реализации
Еркинбаева Ляззат Калымбековна Заведующая кафедрой природоресурсового и экологического права КазНУ им. аль-Фараби к.ю.н., доцент
VII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 3 апреля 2009 г.)
Согласно ст. 1 п. 65 Экологического кодекса Республики Казахстан (далее ЭК РК) под экологическими требованиями понимаются ограничения и запреты хозяйственной и иной деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду и здоровье населения, которые содержатся в действующем законодательстве РК [1]. Данное определение позволяет констатировать, что экологические требования представляют, прежде всего, ограничения или запреты, которые предъявляются к определенным видам хозяйственной и иной деятельности. Во-вторых, данные ограничения или запреты имеют юридическую силу лишь в случаях их нормативного закрепления в нормах законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе и в нормативно-технических документах. В то же время, данное определение страдает определенными недостатками. По нашему мнению, понятие экологических требований нельзя сводить лишь к ограничениям и запретам хозяйственной и иной деятельности, ввиду того, что они содержат не только ограничения или запреты, а конкретные предписания, правила поведения, которым придается общеобязательный характер, что означает, что их невыполнение или ненадлежащее выполнение может повлечь за собой меры ответственности. Данные предписания, ограничения или (и) запреты имеют юридическую силу лишь в том случае, если они отражены в законодательных и иных нормативных правовых актах, в том числе и технического характера, принятых в установленном порядке. По нашему мнению, особенностью экологических требований является то, что их содержание отражает направленность экологической политики государства, уровень его развития, их выполнение обеспечивает цели и задачи экологического законодательства. К примеру, если экологические требования начала переходного времени носили общий характер, и не учитывали особенности рыночной инфраструктуры природопользования, то в настоящее время их содержание значительно изменилось в сторону ужесточения и конкретизации, что закономерно не только для Казахстана, но и для других развивающихся стран. Процесс гармонизации национального экологического законодательства и приведения его в соответствие с международными требованиями и стандартами повлек за собой разработку новых и подробную регламентацию установленных ранее экологических требований. Согласно ст. 195 ЭК РК экологические требования в Казахстане устанавливаются законодательными и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан и могут приниматься в виде отдельных документов или отдельных разделов в правилах осуществления соответствующих видов хозяйственной и иной деятельности. Разработку экологических требований в тех или иных сферах хозяйственной и иной деятельности организовывает Министерство охраны окружающей среды РК (далее МООС) при участии других государственных органов, осуществляющих управленческие функции в области охраны и использования отдельных природных ресурсов, а также в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Для осуществления данной работы МООС привлекает специализированные научно-исследовательские, проектные институты и другие организации, а также самих природопользователей. Позитивным новшеством ЭК РК является наличие в нем Особенной части, которая целиком посвящена вопросам экологических требований, которые ранее содержались в разных нормативных и технических документах. Разработчиками ЭК РК была проведена большая работа по их обобщению и систематизации. Особый интерес вызывают экологические требования, предъявляемые к операциям по недропользованию. Они получили свое закрепление в нормативных правовых актах различного уровня, а именно в ЭК РК от 9 января 2007 года, в законах РК «О недрах и недропользовании» от 26 января 1996 года и «О нефти» от 28 июня 1995 года, в Водном кодексе РК от 9 июля 2003 года, в постановлениях Правительства Республики Казахстан от 21 июля 1999 года «Об утверждении Единых правил охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа, подземных вод в Республике Казахстан», от 29 декабря 2002 года «Об утверждении Программы развития ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса страны на 2003-2010 годы» и иных нормативных правовых актах. По действующему законодательству Республики Казахстан необходимым экологическим основанием для проведения операций по недропользованию являются положительное заключение государственной экологической экспертизы на проведение этих операций, и выданные на его основе экологические разрешения с включением в контракт соответствующих экологических требований как обязательных условий. Одной из сложных процедур, которые проходят недропользователи является процедура получения экологического разрешения. В ЭК РК появилось много новелл, регламентирующих порядок и условия получения экологического разрешения. Но в то же время имеются отдельные положения, требующие уточнения и соответствующей корректировки. К примеру, согласно п. 3 ст. 77 ЭК РК органу, выдавшему разрешение на эмиссии в окружающую среду, дано право аннулировать его. На наш взгляд, аннулирование экологического разрешения является мерой взыскания за определенные нарушения, в данном случае административного. Возникает вопрос - как данная норма корреспондируется со ст. 45 Кодекса об административных правонарушениях РК (КоАП РК)? Правовой анализ данного вопроса свидетельствует о явном противоречии и несоответствии ЭК и КоАП в данном вопросе. Перейдем к основаниям применения столь серьезного взыскания. К ним относятся случаи систематического нарушения (более 3 раз в течение срока действия разрешения) природопользователей условий природопользования, указанных в разрешении, экологических требований и норм, установленных экологическим законодательством Республики Казахстан; неустранение в установленный срок нарушений, по которым действие разрешения было приостановлено; нанесение значительного ущерба окружающей среде и создание угрозы безопасности жизни и здоровью населения; после оформления и выдачи нового разрешения на эмиссии в окружающую среду. Как видим, аннулирование может быть применено как в рамках противоправного, так и правомерного поведения, как например, в случаях получения нового разрешения. Нанесение значительного ущерба окружающей среде и создание угрозы безопасности жизни и здоровью населения является также основанием для аннулирования экологического разрешения. Что следует понимать под значительным ущербом окружающей среде и созданием угрозы безопасности жизни и здоровью населения нормативно установленного определения либо критерия нет, что вызывает много вопросов у природопользователей, и в то же время «развязывает» руки МООС и его территориальным органам. Не совсем понятна позиция законодателя и в предоставлении права МООСу аннулировать экологического разрешения, выданного местными исполнительными органами. Фактически законодательно МООС даны «безграничные» права, что требует своего решения и уточнения, прежде всего, на законодательном уровне. Исходя из смысла п. 4 ст. 77 ЭК РК. Получение уведомления о приостановлении или аннулировании экологического разрешения влечет прекращение осуществления права специального природопользования. Насколько корректна такая постановка? Прекращение права специального природопользования - мера административного наказания, применение которой должно осуществляться на основаниях и условиях, установленных законом. Их конкретизация применительно к недропользованию содержатся в законах «О недрах и недропользовании» и «О нефти». Вышеобозначенные проблемы следует решать в рамках самого ЭК РК, который содержит достаточно противоречивых друг другу норм и положений, что возможно путем их устранения. Отдельного внимания требует вопрос об определении размера ущерба, причиненного окружающей среде. Ущерб окружающей среде, согласно п. 25 ст. 1 ЭК РК это загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов. Как же определить вызвали они или вызывают ли они столь серьезные экологические последствия? Данное словосочетание не совсем отражает специфику рассматриваемого понятия и не несет соответствующей правовой нагрузки. В каждом случае причинения ущерба следует доказывать факт его наступления, что сделать достаточно сложно, но можно. Практика пошла по пути того, что факт превышения нормативов эмиссий в окружающую среду рассматривается в качестве доказательства причинения ущерба, что не совсем правильно и требует законодательного урегулирования. В соответствии п. 2 ст. 108 ЭК РК должностные лица уполномоченного органа в области охраны окружающей среды в месячный срок с даты установления факта нанесения ущерба окружающей среде проводят сбор и анализ необходимых материалов и устанавливают экономическую оценку нанесенного ущерба. Возникает вопрос - кто должен установить факт нанесения ущерба окружающей среде? Законодатель умалчивает, и никоим образом не конкретизирует процедуру доказывания факта его наступления. Акцент делается на процедуре установления размера ущерба окружающей среде, где он также не последователен, не определяя смысла, значения и критериев определения значительного ущерба окружающей среде, что порождает на практике незащищенность, прежде всего, прав и интересов природопользователей, которые подвергаются за одно нарушение, к примеру, превышение эмиссий в окружающую среду, несколько раз. Согласно ст. 243 КоАП РК недропользователи, зачастую являющиеся субъектами крупного предпринимательства, подвергаются штрафу в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. Наряду с этим, они обязаны заплатить за превышенный объем эмиссий в окружающую среду, которые могут быть увеличены в десять раз по сравнению с установленными ставками платы в соответствии со ст. 462 Налогового кодекса РК. Наряду с данными мерами на природопользователей возложена обязанность возмещать ущерб окружающей среде в порядке и на условиях определенных ст. 108-110 ЭК РК и Правилами экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды [2]. Из смысла ст. 108 ЭК РК экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде представляет собой стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов. Ущерб окружающей среде понятие сложное, его восстановление требует значительных затрат, и в каждом случае определение его размеров и объемов требует обстоятельного анализа и применения знаний различных специалистов. Данное определение имеет один серьезный недостаток, а именно в нем отсутствует указание на предел восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов. В первоначальной версии закона РК «Об охране окружающей среды» от 1997 года было указание на то, что восстановление должно быть произведено до состояния, пригодного для дальнейшего использования природного объекта, что было, на наш взгляд правильным решением. В нынешних условиях применение косвенного метода для подсчета ущерба окружающей среде позволяет взыскивать непомерные суммы, которые могут фактически привести недропользователя к банкротству. На наш взгляд, это серьезная недоработка законодателя, которая развязывает руки должностным лицам МООС РК, в компетенцию которых входят сбор и анализ необходимых материалов и определение экономической оценки нанесенного ущерба. Выход мы видим в том, что следует законодательно установить пределы возмещения ущерба окружающей среде. Согласно ст. 108 ЭК РК объектом экономической оценки являются случаи загрязнения атмосферного воздуха и водных ресурсов сверх установленных нормативов, а также от размещения отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных, сверх установленных нормативов. Вышеназванные Правила, которые были приняты во исполнение ЭК РК, выходят за его рамки и значительно расширяют круг объектов экономической оценки. К примеру, п. 16 Правил устанавливает, что экономическая оценка ущерба от самовольной добычи общераспространенных полезных ископаемых или незаконного пользования ими определяется в размере стоимости добытых полезных ископаемых и/или произведенного товарного продукта, полученного из ОПИ. Как видим, данные Правила противоречат нормам ЭК РК, а на практике вовсю применяются, что является свидетельством некачественной правовой проверки ведомственных документов со стороны органов юстиции при прохождении процедуры их государственной регистрации. В п. 3 рассматриваемого документа установлено, что экономическая оценка ущерба осуществляется прямым или косвенным методами, в зависимости от того, возможна ли полная ликвидация нанесенного ущерба путем мероприятий по восстановлению окружающей среды. Проблемы полного возмещения экологического ущерба были объектом внимания юристов экологов [3]. Мы все понимаем, что ущерб окружающей среды невозможно возместить в полном объеме, ввиду многих объективных причин, поэтому принцип полного возмещения ущерба, закрепленный в гражданском законодательстве, не приемлем в регулировании экологических отношений. Все это свидетельствует, что данный документ требует доработки и приведения в соответствие с нормами ЭК РК. В действующем законодательстве существует требование о том, что без утилизации попутного и (или) природного газа промышленная разработка нефтегазовых месторождений запрещена [4]. Сжигание попутного и (или) природного газа в факелах запрещено, и должно быть полностью ликвидировано до 2010 года. Здесь возникает много вопросов, как практически можно реализовать данный запрет, ввиду того, что еще не разработаны другие эффективные способы его утилизации. В настоящее время сжигание попутного и (или) природного газа в факелах по законодательству РК разрешается лишь в исключительных случаях. При этом во всех случаях, за исключением аварийных случаев, сжигание попутного и природного газа в факелах допускается только по разрешению уполномоченного органа по изучению и использованию недр и по согласованию с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Зачастую, данная норма ставит недропользователя в такое положение, когда он вынужден идти на поклон в МООС для получения соответствующего разрешения. На наш взгляд, прежде чем, устанавливать какие-либо запреты или ограничения следует призадуматься о возможностях их реализации. В соответствии с экологическим законодательством РК, недропользователь обязан разработать Программу по утилизации попутного и природного газа и реализовать ее, что, на наш взгляд, должно экономически стимулироваться, чего законодательно не предусмотрено.
Список использованных источников: 1. Республика Казахстан. Экологический кодекс от 9 января 2007 года.// Справочно-правовая система Юрист. 2009 2. Правительство Республики Казахстан. Об утверждении Правил экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды: Постановление от 27 июня 2007 года № 535 // Справочно-правовая система Юрист. 2009 3. см. подробно Петров В.В. Экология и право, М., Юрид лит., 1981; Байсалов С.Б., Ильяшенко Л.В. 200 вопросов и ответов по охране природы, Алма-Ата, Кайнар, 1987; Хаджиев А. Юридическая ответственность как средство охраны окружающей среды. Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд.юрид.наук, Алма-Ата, 1988; Абдраимов Б.Ж., Жарылкасын Е. Возмещение экологического вреда, Алматы, 2001 и др. 4. Республика Казахстан. О нефти: закон от от 28 июня 1995 года № 2350 // Справочно-правовая система Юрист. 2009
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |