|
|
|
Практика применения административного права в области охраны окружающей среды
Тажибаев Болат Капышевич Управляющий пратнер юридической фирмы «LAW - SERVICE»
VI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 11 апреля 2008 г.)
Уважаемые господа, участники конференции, мне дважды посчастливилось выступать на этой трибуне, но в разных амплуа. В 2004 году - в качестве должностного лица Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан, а сейчас - в качестве правозащитника природопользователей, в лице юридической фирмы «LAW-SERVICE», члена Казахстанской Ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA). Наша фирма, одна из юридических фирм Казахстана, которая специализируется только в области экологии, связанные с ней законодательства о недрах, земельных и водных ресурсах и налогах; проводит анализ практики применения законодательства в этих областях органами государственного контроля и природопользователями. Практика применения административного права в области охраны окружающей среды показывает на ряд недостатков и нарушений. Во-первых, прошу обратить внимание на нормы административного Кодекса, применяемые в практике, где за одно нарушение применяются одновременно несколько статей. Например, в статьях 240, 249, 261 Кодекса установлены соответствующие административные нарушения, такие, как нарушения: - экологических требований; - требований по охране атмосферного воздуха; - требований к обращению с отходами и потребления, сбросу сточных вод. По смыслу - это одно и тоже - нарушение экологических требований, установленных в особенной части Экологического Кодекса. Следовательно, эти три статьи требуют объединение в одну статью. На практике встречаются факты применения статьи 243 административного Кодекса за превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения, когда при проведении лабораторного анализа органами экологического контроля, дополнительно устанавливаются ингредиенты вредных веществ, не указанных в экологическом разрешении. Квалифицировать данный факт по указанной статье не применимо, так как природопользователь на момент установления дополнительных ингредиентов имело экологическое разрешение. В данном случае отсутствует вина природопользователя, здесь больше всего вина органа, выдавшего заключение экологической экспертизы на проекты нормативов ПДВ, ПДС и размещения отходов. Прежде чем выдавать положительное заключение экологической экспертизы на нормативы окружающей среды, государственный орган обязан был установить все виды ингредиентов, осуществляющих эмиссию в окружающую среду. Во-вторых, следует обсудить и один из основных вопросов, связанных с эмиссией окружающей среды в области административного права. В целом понятие окружающей среды основывается как внешняя среда по отношению к какому-то либо объекту. Следовательно, территория предприятия, его объекты не могут относиться к окружающей среде. Согласно статье 1 Экологического Кодекса, окружающая среда - совокупность природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии. Согласно статье 188 Гражданского Кодекса, Собственник имущества обязан принимать меры по охране окружающей среды. Однако, собственника имущества привлекают к административной ответственности за то, что он на территории своего имущества разместил отходы производства (металл, строительные материалы и т.п.) в отсутствии разрешения на их размещения. Когда, как в настоящей статье установлено, что право собственности есть признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При таких обстоятельствах необходимы доказательства, что собственник действительно загрязняет окружающую среду по данному факту, а привлекать лишь за предположение, что может быть совершено загрязнение окружающей среде, считаю это незаконным и не обоснованным. Из этого следует, что административными нарушениями могут считаться лишь те правонарушения, при которых установлены факты загрязнения окружающей среды, то есть размещение отходов производства в окружающей, во внешней среде, за границей территории имущества собственника. Необходимо отметить факты применения норм административного законодательства за нарушение Правил, таких, как обращение взрывчатых материалов, радиоактивных и иных экологически опасных веществ; эксплуатации оборудования для очистки выбросов в атмосферу и сброса сточных вод; охраны водных ресурсов; транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов; охраны мест произрастания растений и среды обитания животных. Однако этих Правил в соответствии с требованием действующих законодательных актов в практике не существует. Отдельные Правила имеются, разработанные в бытность социалистического строя, которые не соответствуют требованиям законодательства. На данной конференции присутствуют представители Верховного Суда, Генеральной Прокуратуры и Министерства юстиции Республики Казахстан. Прошу обратить их внимание на очень важный фактор, что при назначении судей, все кандидаты проходят аттестацию специальной квалификационной комиссии на соответствие их этой должности. Однако нельзя сказать об этом в отношении должностных лиц уполномоченного органа в области охраны окружающей среды, осуществляющих государственный экологический контроль, которым в силу статьи 554 Кодекса «Об административных нарушениях» даны права рассматривать дела об административных нарушениях. Каким образом должностными лицами этого государственного органа возбуждаются и рассматриваются дела об административных правонарушениях? Когда как специальных познаний в области юриспруденции эти должностные лица не имеют. Факты, о которых я буду говорить, подтверждены документами правоприменительных инструментов административного производства (протоколы, постановления). Самое главное, хочу обратить внимание участников конференции на то, что доклад предназначен не для критики того или иного органа, а для того, чтобы в последующем стороны правоотношений в области административного права должны уважать и соблюдать требования Конституции и законодательства Республики Казахстан. Всем известно, что согласно нормам Кодекса «Об административных нарушениях», основанием для возбуждения дела об административном нарушении является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения, которые прилагаются к протоколу об административных правонарушениях в виду документов, подтверждающих факт совершения административного правонарушения. Однако на практике в основном протоколы об административных нарушениях оформляются при отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения, без подтверждения соответствующих документов. Такие, как результаты инструментального замера и / или лабораторного анализа, подтверждающие факт загрязнения либо превышения нормативов качества окружающей среды, фотоснимки, а также копии должностной инструкции должностного лица, либо Устава или Положения субъекта природопользования и другие устанавливающие виновность и степень ответственности лица, привлекаемого к административной ответственности. В основном протоколы составляются только на основании Акта - предписания нарушения природоохранного законодательства. Однако и эти акты к протоколу не прилагаются. Порой в протоколе не указывается какая норма экологического законодательства нарушена, а лишь указывается статья административного правонарушения. Но самое главное, что вошло в практику органов государственного контроля - это то, что должностное лицо, оформившее протокол, самостоятельно его рассматривает в нарушении всех норм и порядка его рассмотрения, установленных административным кодексом. А это значит, что данный факт создает все предпосылки для совершения должностным лицом коррупционного правонарушения, что интересно, ни кем не контролируемым. Согласно нормам Кодекса, должностное лицо вправе самостоятельно рассмотреть административное нарушение, без оформления протокола, лишь при привлечении виновного лица к административной ответственности, в виде штрафа в размере до 5 месячных расчетных показателей (МРП) по статьям Кодекса, где установлена данная мера ответственности. Следовательно, государственный инспектор, оформивший протокол, обязан в установленные законом сроки, направить протокол органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дела об административном нарушении. Практика показывает, и думаю, что представители Министерства охраны окружающей среды меня поддержат, что при существующей структуре управления Министерства, невозможно соблюдать требования административного Кодекса. Например, как территориальный районный государственный экологический инспектор, место дислокации которого находится на расстоянии 100-500 километров от областного центра, может направить протокол на рассмотрение в областное территориальное управление? Не лучше ли направить материалы в районный суд, чем в областной центр? Отсюда и следует резюме, ответ которого напрашивается сам. Орган (должностное лицо) при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении обязан принимать решение в виде определения или постановления о рассмотрении дела, либо в отказе его рассмотрения. Однако должностными лицами этот порядок не практикуется при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении. Также не практикуется сам порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, установленный в административном Кодексе, где в первую очередь, даны права сторонам производства, выбор языка производства, отвод должностного лица, рассматривающего дело, квалифицированную юридическую защиту и т.д. В постановлении по делу об административном правонарушении не указывается порядок и сроки его обжалования. Законодательство об административных нарушениях имеет задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, общественной нравственности, собственности, общественного порядка и безопасности, установленного порядка осуществления государственной власти, охраняемых законом прав и интересов организаций от административных правонарушений, а также предупреждение их совершения. Административные правонарушения и меры административно-правового воздействия, налагаемые за их совершение, определяются только настоящим Кодексом. Никто не может быть подвергнут административному взысканию, мерам административно-правового воздействия или мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных настоящим Кодексом. Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обязаны точно соблюдать требования Конституции Республики Казахстан, настоящего Кодекса. Значение принципов законодательства об административных правонарушениях состоит в том, что их нарушение в зависимости от его характера и существенности влечет признание состоявшегося производства по делу недействительным, отмену вынесенных в ходе такого производства решений, либо признание собранных при этом материалов, не имеющих силы доказательств. Нарушение закона органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, при производстве по делам об административных правонарушениях недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность, признание недействительными принятых актов и их отмену. Однако в практике отсутствуют факты привлечения должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, к ответственности за нарушения закона. В связи с этим, прошу обратить внимание на данные факты представителей Генеральной Прокуратуры, как органу, осуществляющему высший надзор за соблюдением закона. Кроме того, прошу обратить внимание представителей Министерства охрану окружающей среды на требование административного законодательства, связанные с презумпцией невиновности, принципами вины и гуманизма, уважениея чести и достоинства личности. Никто не обязан доказывать свою невиновность. Любые сомнения в виновности толкуются в пользу лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В его же пользу должны разрешаться и сомнения, возникающие при применении законодательства об административных правонарушениях. Физическое лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Объективное мнение, то есть административная ответственность за невиновное причинение физическим лицом вреда, не допускается. Однако, на практике эти требования административного законодательства порою не соблюдаются и нарушаются должностными лицами уполномоченного органа государственного экологического контроля. Считаю, что и в этом направлении есть существенная работа для органов прокуратуры. При таких обстоятельствах и практика доказывает, что рассмотрение дел об административных правонарушениях необходимо передать в компетенцию суда, то есть специально квалифицированным органам, имеющих познания в области правосудия. Существующий потенциал штатных единиц Министерства охраны окружающей среды на местах и отсутствие специальных познаний в области юриспруденции у государственных экологических инспекторов не может отвечать всем требованиям процессуального порядка и качеству рассмотрения дел административного производства. Необходимо отметить и тот факт, что предложенная Президентом Республики Казахстан реформа в области административного права выполнена не полностью. Так статьи 123, 240, 242, 244, 250, 261, 264, 265, 270, 271, 272, 275, 276, 291, 294, 296, 303, 304, 305 и 306 Административного кодекса до сих пор применяются одновременно несколькими государственными органами за один и тот же вид нарушения. Это говорит о том, что несколько органов государственного контроля осуществляют одновременно один и тот же вид требования законодательства. И в этом направлении необходимо навести порядок. Для чего, предлагаю Ассоциации юристов нефтегазовой отрасли от имени участников данной конференции направить обращение в законодательный орган о внесении изменений и дополнений в Кодекс «Об административных правонарушениях» по отмеченным недостаткам. До тех пор, пока не будут внесены изменения и дополнения в настоящий Кодекс, могу с полной уверенностью сказать, что природопользователи могут обжаловать любой документ правоприменения в области административного производства, как того требует законодательство. Однако в большинстве случаев природопользователи не хотят обжаловать действия должностных лиц и постановления по делу об административном правонарушении, считая эту затею безнадежной. Непонятна позиция юристов нефтяных компаний в этом направлении. Для этих целей существует порядок обжалования в вышестоящий орган, то есть в Министерство. В случае отказа Министерством в удовлетворении жалобы, то в дальнейшем решение Министерства и постановления по делу об административном правонарушении можно обжаловать в суде города Астаны. Я, к примеру, не согласен с мнением отдельных лиц, когда говорят неуважительно в отношении органов судебной власти. Позвольте сказать словами одного из старейших судей бывшего республиканского арбитражного суда: «Если Вы желаете защитить свои права и интересы в судебном порядке, то поставьте такой вопрос в суде, что бы суд смог решить его, а не тот, который вы желаете». За этими словами кроется огромный смысл. Поэтому, проиграв судебный процесс, мы не можем обвинять в этом суд, в этом лишь наша вина. Это подтверждается практикой судопроизводства. Примеров для этого достаточно и мы готовы поделиться опытом в этом направлении. Пользуясь случаем хочу отметить очень серьезный фактор, что в Экологическом кодексе не установлены права природопользователей. Хотя эта норма ранее была в Законе «Об охране окружающей среды». От нас требуют, чтобы природопользователи внедряли высокие технологии по снижению эмиссии в окружающую среду, вводили очистные сооружения, строили полигоны. Между тем, статусы этих объектов не определены законодательством, которые должны именоваться природоохранными объектами. Имея такой статус, природопользователь имеет право на экономическое стимулирование окружающей среды, которое так необходимо природопользователю при соблюдении требований экологического законодательства, в правоотношениях в области административного права.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |