Влияние несовершенства экологического законодательства на практику применения экологических платежей, штрафов и кратных коэффициентов в отношении нефтедобывающих предприятий (Абилова Л.С., Старший юрист Договорно-правового отдела ТОО «Тенгизшевройл»)

Влияние несовершенства экологического законодательства на практику применения экологических платежей, штрафов и кратных коэффициентов в отношении нефтедобывающих предприятий

Абилова Лаура Салимжановна

Старший юрист Договорно-правового отдела

ТОО «Тенгизшевройл»

Второй Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2004 г.)

Практически любое производство и использование техники неблагоприятно воздействует на окружающую среду, поэтому борьба с вредным воздействием сводится не к абсолютному запрету такого воздействия, а к его минимизации, возмещению ущерба и наиболее быстрому восстановлению природного баланса.

К мерам борьбы против вредного воздействия на окружающую среду действующее законодательство относит следующие:

1. запрет некоторых видов деятельности;

2. установление лимита природопользования;

3. санкции, в том числе и штрафы;

4. пользование природными ресурсами с повышенной оплатой, причем повышенная оплата делает природопользование правомерным;

5. возмещение неправомерно причиненного ущерба.

Действующее законодательство Республики Казахстан, предусматривающее оплату за загрязнение окружающей среды можно разделить на следующие блоки:

1. Базовое законодательство.

· Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года (далее - Закон). В соответствии со статьей 29 Закона ставки платы за загрязнение окружающей среды ежегодно устанавливаются местными представительными органами на основании расчетов, составленных уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Статья 85 Закона содержит отсылочную норму об ответственности виновных в соответствии с законодательством РК. Статьей 86 Закона предусмотрена обязанность возмещения вреда в соответствии с действующим законодательством юридическими и физическими лицами, причинившими вред окружающей среде, здоровью граждан, имуществу организаций, граждан и государства вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды;

· Временный порядок определения размера ущерба, причиненного природной среде нарушением природоохранного законодательства, утвержденный Министром экологии и биоресурсов РК от 21 июня 1995 года, который предусматривает применение 10-ти кратного коэффициента в случае самовольного загрязнения природной среды к нормативам платы за загрязнение, утверждаемых местными органами;  

· «Правила взимания платы за загрязнение окружающей среды», утвержденные постановлением Правительства РК от 1 декабря 1998 года № 1213;

· Инструкция «О порядке исчисления и внесения платежей за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства», утвержденная приказом Министерства государственных доходов РК от 18 июня 1999 года, № 693.

2. Отраслевое законодательство, включающее в себя нормы гражданского, административного законодательства:

· Гражданское законодательство РК предусматривает гражданско-правовую (имущественную) ответственность за нарушения в сфере природопользования (нормы Гражданского Кодекса РК об ответственности (преимущественно об убытках, неустойке и иных мерах защиты гражданских прав);

· Административное законодательство - ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды установлена главой 19 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года (КоАП РК), которая среди прочего устанавливает ответственность за превышение нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу либо выброс загрязняющих веществ без разрешения, при этом административная ответственность может налагаться как на должностных так и на юридических лиц.

3. Законодательство о налогах и других обязательных платежах в бюджет.

Действующий Налоговый Кодекс регулирует в общем все отношения, связанные с уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет, в том числе, основные положения в отношении платы за пользование природными ресурсами. В соответствии с Налоговым Кодексом ставки платы за загрязнение окружающей среды должны ежегодно устанавливаться местными представительными органами на основании расчетов, составленных уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Кроме того, предусмотрено увеличение в 10 раз ставок оплаты за загрязнение окружающей среды в случае сверхлимитного загрязнения, а также загрязнения без оформленного в установленном порядке Разрешения на природопользование.

Такова на сегодняшний день законодательная база, регулирующая вопросы экологических платежей и штрафных санкций. Однако положения указанного законодательства, на наш взгляд, содержат многочисленные пробелы и нуждаются в серьезной доработке с учетом быстрого развития промышленности и применения новых технологий, а также зачастую эти законодательные положения не находят правильного обоснованного применения, что отражается на платежах природопользователя.

В своем докладе я хотела бы привести несколько примеров такого необоснованного применения положений законодательства из практики ТОО «Тенгизшевройл» (далее - ТШО).

Сразу оговорюсь, что мне не хотелось бы, чтобы представители государственных органов, о которых я буду упоминать в своих примерах, приняли сказанное как критику в свой адрес. Целью выступления было озвучить существующие проблемы, поделиться с Вами в надежде совместно найти пути их разрешения.

Пример 1.

В прошлом году с ТШО по иску Атырауского областного управления охраны окружающей среды и природоохранной прокуратуры была взыскана крупная сумма за, якобы самовольную, без Разрешения закачку сточных вод в недра, причем взысканная сумма включала применение 10-ти кратного коэффициента за самовольность.  

Кратко о существе спора:  

Как известно, ТШО в своей деятельности стремится использовать передовые методы международной экологической практики, которые позволяют существенно уменьшить либо свести к минимуму загрязнение окружающей среды. Так, часть стоков с Тенгизского газоперерабатывающего завода закачивается в недра. Эту деятельность ТШО осуществляет на основании прав, предоставленных ТШО положениями Соглашений и Договоров по Тенгизскому проекту, а также заключенного в соответствии с требованиями Указа Президента РК «О недрах и недропользовании» Контракта с Комитетом геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан. Указанный Контракт получил все необходимые согласования компетентных государственных органов и надлежащим образом был зарегистрирован в Министерстве энергетики и минеральных ресурсов РК.

В качестве приложения к названному Контракту ТШО получил «Горный отвод», выданный Республиканским Центром геологической информации, что является обязательным действием недропользователя.

Наличие указанных документов позволяет считать доводы наших оппонентов о том, что ТШО самовольно и без соответствующего Разрешения производит закачку сточных вод в недра, необоснованными.

Анализируя нормы специального законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования можно сделать вывод, что Разрешение, как официальный документ, выдаваемый уполномоченным государственным органом, является в данном случае производным от основного акта - Контракта на недропользование, поэтому отсутствие у ТШО Разрешения не свидетельствует о самовольных действиях по использованию недр для закачки сточных вод.

Такая интерпретация соответствует требованиям, закрепленным в п. 5 «Положения о порядке захоронения вредных веществ и сброса сточных вод в недра», утвержденного Постановлением Правительства РК № 1286 от 18 октября 1996 года. Из данной нормы усматривается, что для получения Разрешения на осуществление этой деятельности необходимо, в числе других документов, представить в компетентный орган и лицензию на строительство и эксплуатацию подземных сооружений для захоронения вредных веществ и мест сброса сточных вод в недра (имеется ввиду Контракт, поскольку Законом РК № 467 от 11 августа 1999 года лицензии на недропользование были заменены Контрактами, между тем названное Положение не было приведено в соответствие с указанным Законом).

На основании указанного Контракта ТШО имеет право на закачку сточных вод в недра. Разрешение же на этот вид деятельности является производным от Контракта и его отсутствие само по себе не свидетельствует о самовольном использовании недр.

Следует отметить, что ТШО не отказывается от получения Разрешения на природопользование и не отрицал необходимость получения этого Разрешения. Так, одним из пунктов вышеуказанного Контракта была закреплена обязанность ТШО «получить Разрешение на природопользование, которое может быть выдано только на основе положительного заключения государственной санитарно-эпидемиологичекой, экологической экспертизы на Проект Закачки и разработанную к нему оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС)».  

В этой связи ТШО последовательно исполнял свои обязательства по Контракту и национальному законодательству, оформляя все необходимые для получения Разрешения документы, которые бы легли в основу Заявки в соответствии с Правилами выдачи Разрешений на загрязнение окружающей среды, утвержденными Постановлением правительства РК от 6 сентября 2001 года № 1154 (далее - Правила 1154), а также другими нормативно-правовыми актами РК, регулирующими порядок оформления документов при подаче Заявки на получение Разрешения на природопользование, в частности:

· статьей 50 Указа Президента РК «О недрах и недропользовании», которая гласит: Необходимым экологическим основанием для проведения операций по недропользованию являются положительное заключение государственной экологической экспертизы на проведение этих операций и выданные на его основе разрешения на природопользование исполнительными органами с включением в Контракт соответствующих экологических требований, как обязательных условий. При этом Недропользователь обязан обеспечить представление на государственную экспертизу всей предпроектной и проектной документации, содержащей оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду и раздел « Охрана окружающей природной среды»;

· Временной инструкцией о порядке проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС) в Республике Казахстан. РНД 03-02-01.93, утвержденной Министерством экологии и биоресурсов РК от 30 декабря 1993 года.

Приложение 2 данной Инструкции, обязательное для исполнения хозяйствующими субъектами определяет последовательность действий при разработке ОВОС, где получение Разрешения на природопользование возможно только после проведения экологической экспертизы Проекта ОВОС.

Как следует из вышесказанного и Контракт и действующее законодательство, регулирующее механизм получения Разрешения указывает на разработку, согласование и получение всех необходимых документов, составляющих Заявку на получение Разрешения на природопользование до подачи такой Заявки.  

При этом процесс разработки Проекта закачки, Проекта ОВОС занимает определенный период времени каждый в отдельности, последовательно, один за другим, поскольку требует научных исследований, связанных с наблюдением за хозяйственной деятельностью в течение этого времени. А после составления указанных документов каждый уполномоченный согласовать Проект государственный орган вправе рассматривать проектную документацию в течение месяца. Таких государственных органов, включая органы, осуществляющие экологическую, санитарно-эпидемиологическую экспертизу, более пяти. Кроме того, процесс оформления документов происходит последовательно, без утвержденного Проекта закачки невозможно составление и утверждение Проекта ОВОС.

Таким образом, на момент установленного Правилами 1154 начала срока, в 4-м квартале 2001 года, ТШО не имел оснований для подачи Заявки на получение Разрешения на природопользование на 2002 год, поскольку только в ноябре 2001 года был заключен Контракт и с этого времени в течение 180 дней по Контракту разрабатывался Проект закачки, а затем и все следующие за ним документы, которые по независящим от ТШО объективным причинам не были готовы и к концу установленного Правилами 1154 срока - к 1-ому кварталу 2002 года.  

Как следует из сказанного, при сложившихся обстоятельствах получение указанного Разрешения не зависело от ТШО.

В силу изложенного мы считаем, что ТШО на основании положений Соглашений и Договоров по Тенгизскому Проекту и Контракта с Комитетом геологии и охраны недр имел право производить закачку сточных вод в недра и производил ее легально, с ведома и согласования всех предусмотренных законодательством РК компетентных государственных органов, поэтому нельзя расценивать деятельность ТШО по закачке сточных вод в недра как самовольную и применять для оплаты 10-ти кратный коэффициент.

Между тем инициатор спора, несмотря на множество неразрешенных спорных вопросов, очень легко применил 10-ти кратный коэффициент для платежа за осуществление данного вида деятельности и, к сожалению, был поддержан судами.  

Следует отметить, что наличие множества пробелов в действующем экологическом законодательстве существенно влияет на размер платежей за закачку сточных вод в недра.  

Так, п.8 Приложения к Правилам 1154 в качестве необходимых к подаче Заявки дополнительных материалов по сбросу сточных вод предусматривается указание «утвержденного расхода сточных вод для установленного предельно-допустимого сброса (ПДС)». На сегодняшний день в Республике Казахстан не существует методики расчета ПДС применительно к закачке сточных вод в недра и не определены предельно допустимые концентрации (ПДК) для закачиваемых сточных вод.

24 октября 2002 года Приказом Министра охраны окружающей среды РК были утверждены Методические указания к Правилам 1154. В п. 13 Раздела II Методических Указаний к Приложению к Правилам указано, что Разрешение оформляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы на проекты нормативов ПДВ и ПДС, на разделы охраны окружающей среды рабочих проектов.

Таким образом, из указанного следует, что компетентный орган в области охраны окружающей среды не может оформить Разрешение без положительного заключения экологической экспертизы на проект ПДС для закачки сточных вод в недра. А поскольку на настоящий момент в Республике Казахстан отсутствует утвержденная методика расчетов ПДС для закачки сточных вод в недра, проект ПДС не может быть составлен, соответственно и не может идти речи о заключении экологической экспертизы на несуществующий в природе проект ПДС.  

Экологические органы применяют к сточным водам, закачиваемым в недра ПДК для водоемов рыбо-хозяйственного назначения, т.е. применяют аналогию, которая в данном случае неприемлима, поскольку сброс сточных вод на поля испарения и закачка в недра - это два различных вида хозяйственной деятельности. Если при первом возможно негативное влияние на окружающую живую среду (живые существа в поверхностном водоеме, птицы, растительность и проч.), то во втором случае сточные воды закачиваются в недра на несколько километров вглубь, в подземные горизонты со значительной концентрацией соли, где исключена всякая жизненная среда, а, следовательно, и требования к количеству загрязняющих компонентов должны быть существенно снижены.  

На сегодняшний день, ТШО закладывая объемы закачки сточных вод в недра в Заявку на получение Разрешения на природопользование на 2004 год, по рекомендации Министерства охраны окружающей среды РК (далее - МООС) в основу Проекта ПДС для закачки сточных вод заложил нормативы Отраслевого стандарта (далее ОСТ) «Вода для заводнения нефтяных пластов», за неимением методики определения ПДС для закачки. Следует отметить, что проект ПДС с применением данного ОСТа согласован с компетентным органом по охране окружающей среды.

Однако Методика определения ПДК для вод рыбохозяйственного назначения определяет 18 загрязняющих компонентов, на которые необходимо было получать Разрешение, а ОСТ, указанный для применения МООС, предполагает получение разрешения всего на два компонента: нефтепродукты и взвешенные вещества, соответственно размер оплаты за два загрязняющих компонента, заложенных в Разрешение на природопользование будет существенно ниже.

Между тем, ТШО не уверен, что в 2004 году вновь не станет объектом требований со стороны государственных органов по вопросу оплаты за все 18 загрязняющих компонентов, а не за 2, как это следует из рекомендаций МООС, поскольку вопрос этот четко не урегулирован законом, а, следовательно, существует поле для споров и возможность взыскания указанных сумм.

Как видите, пробелы и несовершенство регулирования и механизма действия законодательных положений на практике влекут за собой неправильное применение этих законодательных положений и, как результат отражаются на размере платежей за загрязнение окружающей среды.

Пример 2:

Как известно, в ТШО, как и на любом другом аналогичном предприятии нефтегазовой отрасли, периодически происходят нештатные ситуации. Причины этих ситуаций могут быть самые разные, начиная от отключения электроэнергии, когда все происходит вне зависимости от воли ТШО, заканчивая человеческим фактором, когда по вине людей, не соблюдающих технику безопасности либо по другим обстоятельствам, также не всегда находящимся под контролем ТШО, такие ситуации имеют место. Следует отметить, что последнее случается достаточно редко, поскольку персонал, обслуживающий промышленные установки в ТШО тщательно проходит отбор и соответствующее обучение.

В результате таких нештатных ситуаций, когда останавливается оборудование в целях избежания взрывов или других аварийных ситуаций ТШО вынуждено сжигать определенное количество газа. В этом случае в соответствии с требованиями законодательства немедленно уведомляются органы Госгортехнадзора и экологии, которым направляются отчеты о происшествии с указанием объема и характеристики выброшенного газа. Затем после согласования с органами охраны окружающей среды указанных объемов и характеристик предполагается, что ТШО произведет оплату за данный объем газа в 10-ти кратном размере согласно требованиям налогового законодательства в добровольном порядке.

Однако компетентный орган не дает возможности ТШО сделать это в добровольном порядке, предъявляя на другой день после происшествия претензии о возмещении ущерба, хотя с самого начала ТШО сам честно информирует указанные органы о произошедшем инциденте и своем намерении произвести оплату в установленный законодательством РК срок.  

Следует отметить, что Правила взимания платы за загрязнение окружающей среды», утвержденные Постановлением правительства РК от 1 декабря 1998 года № 1213 указывают на то, что только загрязнение окружающей среды, выявленное в ходе государственного контроля и не нашедшее отражения в данных производственного учета и государственной статотчетности влекут за собой взыскание ущерба в претензионно-исковом порядке.

Эти же правила указывают на то, что сверхнормативная плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды, нашедшее отражение в производственном учете и государственной статотчетности, рассчитывается природопользователями самостоятельно и согласовывается с областными (городскими) органами охраны окружающей среды.

Все случаи выбросов в результате нештатных ситуаций ТШО находят свое отражение в статотчетности, которую ТШО ежемесячно предоставляет в органы статистики, а также отражаются в ежеквартальных данных по платежам за загрязнение окружающей среды, представляемым в налоговые органы.

Кроме того, из Инструкции «О порядке исчисления и внесения платежей за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства», утвержденной Приказом Министра государственных доходов РК от 18 июня 1999 года следует, что только задержка платежей на срок, свыше следующего отчетного периода (отчетный период определен как квартал), расценивается как уклонение от платежа и дает основание для взыскания задолжности в претензионно-исковом порядке.

Приведу несколько наглядных примеров:  

· 2 февраля 2004 года в ТШО произошел кратковременный выброс газа, о чем немедленно были уведомлены все необходимые государственные органы. Уже 9 февраля компетентный орган предъявляет претензию к ТШО о возмещении ущерба за указанный выброс.  

При этом хочу обратить внимание на следующий интересный факт, что когда специалисты ТШО проверили сумму предъявленной претензии они пришли к выводу, что компетентный орган в своих расчетах допустил ошибку, уменьшив реальную сумму ущерба в 10 раз. Об этом ТШО официально сообщило, указав, что сумма ущерба в действительности составляет в 10 раз больше и просило согласовать данную сумму для дальнейшей оплаты. На что 13 февраля получило новую претензию с использованием суммы ущерба, указанной ТШО.  

· 11 февраля 2004 года в ТШО произошел кратковременный выброс газа, о чем также в соответствии с установленной процедурой были уведомлены органы по охране окружающей среды. Уже 19 февраля была предъявлена претензия с требованием об оплате за произведенный выброс.

Между тем, ТШО и не отказывался в добровольном порядке в установленные сроки оплатить нанесенный ущерб.

Можно привести еще много примеров, но не это главное. Главное, на наш взгляд, осознать, наконец, что нет необходимости противостоять друг другу, тратить усилия и время на неконструктивные действия в стремлении показать свою работу вышестоящим и контролирующим органам, главное- это разумная совместная работа природопользователя и контролирующего органа, направленная на реальное снижение загрязнения окружающей среды и проведение необходимых совместных действий в природоохранном направлении в рамках законов.  

Хотелось бы также обратить внимание на то, что несовершенство механизма разработки Проекта предельно допустимых выбросов (ПДВ) также влечет за собой необоснованное применение 10-ти кратного коэффициента за самовольный (несанкционированный) выброс. Так, Проект ПДВ, согласно методических указаний, не может включать в себя кислый и сырой газ, который, как правило, сжигается при нештатных ситуациях. Другими словами, если бы указанные виды газа были бы включены в проект ПДВ, данный проект никогда не был бы согласован уполномоченными органами, поскольку это означало бы, что проект ориентирован на аварийное производство.  

Однако, на наш взгляд, вполне оправдано включение этих компонентов хотя бы в тех минимально определенных размерах, которые предприятие вынужденно сжигает в период планового ремонта оборудования, когда неизбежен его останов.

Пример 3:

Хотелось бы сказать несколько слов и о ставках платы за загрязнение окружающей среды.

В соответствии со статьей 29 Закона РК «Об охране окружающей среды» ставки платежей за загрязнение окружающей среды ежегодно устанавливаются местными представительными органами на основании расчетов, составленных уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. При этом законодательством не установлен предел размеров данных ставок и критерии их установления. При таких обстоятельствах местным органам предоставлены широкие возможности для неоправданного безосновательного роста ставок платежей.

Предлагаю Вашему вниманию таблицу, в которой отражены ставки платежей установленные Атырауским областным Маслихатом за последние 4 года, включая 2004 год по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу и по хранению серы, которая классифицируется как отход IV класса опасности.

Примечание: ставки указаны в тенге.

Как можно увидеть из данной таблицы ставки платежей за выбросы атмосферу в 2004 году выросли по сравнению с 2003 годом почти в 3 раза, а ставки платежей за хранение серы выросли в 2003 году в три раза по сравнению с 2002 годом, в 2004 году - в 1,5 раза. При этом если говорить о сере, следует отметить, что качественные характеристики и условия ее хранения остались неизменными, как в 2002, 2003 так и в 2004 году. Причины, по которым местные представительные органы бесконечно повышают ставки оплаты остаются для природопользователей неизвестными.

Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что в нарушение закона, ставки платежей за 2002 год Атырауским областным маслихатом устанавливались дважды:  

· решением Атырауского маслихата от 11 декабря 2001 года были установлены ставки платежей на весь 2002 год;

· 27 августа 2002 года Атырауский маслихат вынес второе решение об установлении ставок платежей на 4-ый квартал 2002 года и на 2003 год. Этим решением ставки платежей за хранение серы были увеличены в три раза, а по выбросам в атмосферу - в два раза по сравнению со ставками, установленными первым решением.  

Для сравнения хочу привести ставки платежей за загрязнение окружающей среды, установленные решением маслихата города Астаны от 27 января 2004 года:

Так, за выбросы в атмосферу от стационарных источников в столице платят 291 тенге за условную тонну, что почти в 5 раз меньше, чем в Атырау; за хранение отходов IV класса опасности -224 тенге за тонну, что в 4 раза меньше, чем в Атырау.

Следует признать, что такие крупные природопользователи как ТШО действительно оказывают влияние на экологическую ситуацию в регионе, однако и местных власти, повышая во много раз размеры платежей при этом должны иметь серьезные основания для такого повышения ставок, в противном случае необоснованное повышение ставок платежей действительно выглядит как желание пополнить бюджет, используя эту статью доходов.  

В заключение хотелось бы довести до сведения государственных органов в сфере охраны окружающей среды и представителей власти, что ТШО может производить и повышенную оплату за загрязнение окружающей среды при условии, что размеры этих платежей будут рассчитываться в строгом соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан, а также, будучи уверенным в том, что эти огромные денежные средства действительно пойдут на природоохранные мероприятия и улучшение экологической ситуации в Казахстане, в Атырауской области в частности.  

На сегодняшний день, к сожалению, даже малая часть этих средств не расходуется по назначению.