|
|
|
УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ СТРАНЫ И ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ТРАНСПАРЕНТНОСТИ
Под общей редакцией
Данное исследование посвящено влиянию Национального фонда на устойчивое социально-экономическое развитие Республики Казахстан. В книге затронуты важнейшие вопросы устойчивого развития, формирования и управления суверенными фондами в зарубежных странах, значение фондов в кризисный период мировой экономики, транспарентности при расходовании публичных денежных средств. Авторы попытались раскрыть экономические условия и правовые основы функционирования Национального фонда РК, определить наиболее оптимальные направления расходования средств фонда. Книга предназначена для студентов и профессорско-преподавательского состава экономических и юридических учебных заведений, сотрудников научно-исследовательских учреждений, органов финансового контроля, депутатов, а также специалистов в области экономики, юриспруденции и других гуманитарных наук.
Данная публикация была выпущена в рамках проекта «Правовые механизмы реализации принципа транспарентности при расходовании средств НФ РК на повышение устойчивого развития страны» при финансовой поддержке Фонда Сорос-Казахстан. Содержание данной публикации отражает точку зрения авторов и необязательно совпадает с точкой зрения Фонда.
© Коллектив авторов, 2014 © Научно-исследовательский институт финансового и налогового права, 2014 © ТОО «Налоговый эксперт», 2014
Калимжанова Карина Муратовна, магистрант экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова - гл. 2-4 (совместно с А.Т. Шаукеновым).
Порохов Евгений Викторович, доктор юридических наук, профессор Каспийского общественного университета, директор НИИ финансового и налогового права - гл.1, заключение.
Савченко Александр Андреевич, научный сотрудник НИИ финансового и налогового права - гл. 5 (совместно с А.Т. Шаукеновым).
Шаукенов Али Темрленович, кандидат юридических наук, руководитель отдела САП НИИ финансового и налогового права - гл. 2-4 (совместно с Калимжановой К.М.), гл. 5 (совместно с А.А. Савченко), предисловие, введение, гл. 6.
Оглавление ГЛАВА 1 Национальный фонд Республики Казахстан как финансово-правовой институт
Глобальный экономический кризис доказал, что накопление резервов в суверенных фондах как мера «самозащиты» является наиболее эффективной стратегией. Последние годы из Национального фонда выделяются значительные средства на реализацию различных общегосударственных программ. В связи с этим возникают проблемы эффективности расходования средств фонда и транспарентности его управления. Необходимо понять, насколько выделяемые из фонда денежные средства, механизм их распределения и расходования, меры по соблюдению финансовой дисциплины и контроля соответствуют поставленным государством целям и задачам социально-экономического развития, а вместе с тем выявить те элементы общественнной системы, которые препятствуют этому развитию. Поскольку позитивистская парадигма юридической науки не уделяет серьезного внимания теоретическому анализу проблем соотношения права и экономики, в процессе исследования авторы ставили своей целью обнаружить более тонкие и действенные корреляции между правом и экономикой. Большое внимание было уделено вопросу транспарентности финансовой деятельности государства. Транспарентность довольно широкое понятие, которое включает в себя не только опубликование нормативных правовых актов, но и открытость государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность. Более того, транспарентность означает также вовлеченность гражданского общества в процесс принятия решений, затрагивающих интересы всех и каждого, возможность контроля за государственными структурами, их должностными лицами, а также наличие у гражданского общества правового инструментария для привлечения должностных лиц к ответственности. В условиях сырьевой направленности экономики Казахстана, наличия значительных денежных средств в Национальном фонде, а также реализации республикой программ индустриально-инновационного развития прозрачность органов государственной власти, институтов развития, осуществляющих управление публичными финансами, становится ключевым требованием. Надеемся, что представленная работа проливает дополнительный свет на некоторые важные аспекты управления публичными финансами в Казахстане, а также подтолкнет других исследователей к дальнейшему изучению вопросов финансовой деятельности государства и послужит стимулом для активизации дискуссии о распределении и использовании средств Национального фонда РК. С самого начала работа над книгой шла при содействии и поддержке Фонда Сорос-Казахстан. Мы благодарны Кушкунбаеву Аскару, Ян Анне, а также Председателю Правления Фонда Артемьеву Антону за их любезность и терпение. Окончательный вид текст книги приобрел благодаря добросовестности сотрудников ТОО «Налоговый эксперт», тщательно прочитавших первоначальный материал и сделавших важные замечания на его полях. Сердечно благодарим за эту работу Наталью Спиридонову и Татьяну Шипилову.
Истоки концепции «устойчивого развития» следует искать в опубликованном Международной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Гро Харлем Брундтланд) в 1987 г. докладе «Наше общее будущее». Вот уже более двух десятилетий в противовес парадигмам неограниченного экономического роста и стереотипам общества потребления формируется концепция устойчивого развития. В одном из основных документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (РиодеЖанейро, 1992 г.) «Повестке дня на XXI век», посвященной изменениям в характере производства и потребления, отмечается, что некоторые экономисты ставят под сомнение традиционные понятия экономического роста. В связи с этим предлагаются поиски схем потребления и производства, которые отвечают существенным потребностям человечества. Экономическое развитие в отличие от экономического роста предполагает не количественные изменения экономики, но качественное усовершенствование ее структуры 1. В свою очередь, устойчивое развитие в отличие от экономического предполагает такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Сегодня в большинстве ведущих стран мира, в том числе, США, Канаде, Японии, Китае, Индии, странах Европейского Сообщества и др., были разработаны и приняты программы и стратегии устойчивого развития. В Казахстане по поручению Главы государства в соответствии с международными обязательствами Казахстана, подписавшего Программу действий по переходу мирового сообщества к устойчивому развитию - «Повестка дня на XXI век», также была разработана Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 годы 2. В своих последних посланиях народу Казахстана («Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства»; «Казахстанский путь-2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее») Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарбаев отмечает, что «наша задача - сохраняя все, чего мы достигли за годы суверенитета, продолжить устойчивое развитие в XXI веке». В период с 2030 по 2050 гг. необходимо обеспечить устойчивое развитие страны на принципах наукоемкой экономики. При этом Глава государства подчеркивает, что мы сформируем мощную обрабатывающую промышленность. В традиционных отраслях будет осуществлен переход на выпуск продукции высоких переделов, получат развитие инжиниринговые услуги как база для наукоемкой экономики. Такие инициативы, как формирование Национальной стратегии устойчивого развития, переход на «зеленую» экономику, программа «Зеленый мост», включение республики в список государств Приложения «Б» Киотского протокола (борьба с изменением климата посредством внедрения малоуглеродной экономики и снижения выбросов парниковых газов) и проведение на тему «Энергия будущего» международной специализированной выставки «ЭКСПО-2017», станут важнейшими шагами к реализации нового пути развития Казахстана. Изучение демографической динамики, рационального использования трудовых ресурсов, энергосбережения и использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии, инновационной активности, структурных сдвигов в пользу высокотехнологичных отраслей и производств, сохранения качества окружающей среды, роста благосостояния граждан Республики Казахстан при возрастающем разрыве в уровне доходов различных слоев населения представляется не только актуальным, но и имеющим существенное практическое значение для казахстанской экономики. Стоящие сегодня перед республикой проблемы требуют серьезных комплексных исследований, поиска эффективных инструментов макроэкономического регулирования, которые смогут обеспечить устойчивое развитие Казахстана. Как показывает обзор отечественной и зарубежной литературы по проблемам устойчивого развития, внимание ученых фокусируется, прежде всего, на экологических аспектах устойчивости. Остаются недостаточно изученными проблемы рационального стимулирования устойчивого развития, требуют анализа практические механизмы реализации устойчивого развития в межстрановом разрезе, не имеет общепринятого толкования само понятие «устойчивое развитие». Интеграция Казахстана в мировое хозяйство в качестве важного экспортера природных ресурсов значительно повышает риски устойчивого развития экономики страны, ведет к дальнейшему ее технологическому отставанию, низкому уровню международной конкурентоспособности, что в итоге влечет за собой углубление социальной дифференциации. Как известно, закрепление права на извлечение природных ресурсов позволяет концентрировать ренту, а дальнейший значительный экспорт сырья приводит к росту прибыли лишь у определенного слоя общества за счет тех граждан, которые задействованы не в экспортоориентированных отраслях экономики. Кроме того, гипертрофированное развитие добывающих отраслей имеет такой существенный недостаток как значительное загрязнение и разрушение окружающей среды. Для Казахстана, где до сих пор ощущаются последствия сотен ядерных испытаний, где существует свыше 23 млрд тонн промышленных отходов, а объем выбросов парниковых газов составляет около 260 млн тонн, где имеются серьезные проблемы с водными ресурсами, вопросы окружающей среды носят первостепенный характер. С позиций концепции устойчивого развития представляется необходимым проведение в Казахстане структурных экономических изменений. Например, форсированное развитие кластера высоких технологий в наиболее конкурентоспособных отраслях обрабатывающей промышленности позволит республике из поставщика сырья в международном разделении труда и международной торговле превратиться в страну с преимущественно технологическим типом взаимодействия с другими странами. Структурные изменения экономики, стимулирование отраслей и производств, обеспечивающих модернизацию экономики и переход к устойчивому развитию, возможны за счет обеспечения полного учета экологических издержек в стоимости производимой продукции и услуг за счет налоговых изменений; введения и/или повышения обязательных платежей за загрязнение окружающей среды; применения более жестких экологических стандартов для основных загрязнителей окружающей среды; предоставления льготного режима производителям и потребителям энергии, получаемой от возобновляемых источников энергии и др. Наряду с этим, действенными мерами для отраслевых изменений экономики страны, стимулирования высокотехнологичных производств, инновационной активности, повышения конкурентоспособности казахстанской экономики и формирования условий для ее устойчивого развития, представляется также использование части средств Национального фонда Республики Казахстан для устранения материальных и финансовых барьеров инновационного развития. При этом следует отметить, что эффективное управление средствами Национального фонда Республики Казахстан возможно лишь при соблюдении основополагающих принципов устойчивого развития в сочетании с открытой политикой использования природных ресурсов и адекватном функционировании демократических институтов. Сегодня в отечественных и иностранных публикациях, посвященных суверенным фондам, акцент делается на предложениях по формированию либо использованию денежных средств фондов, однако практически неизученными остаются проблемы, связанные с непрозрачностью фондов. Непрозрачность деятельности суверенных фондов не только осложняет оценку их инвестиционного поведения, приводит к росту протекционизма в мире, но также поднимает важные политико-правовые вопросы финансовой деятельности государства. В связи с тем, что большинство фондов национального благосостояния формируются за счет средств от реализации полезных ископаемых, которые, как правило, являются государственной собственностью и зиждятся на идее суверенитета, ключевым принципом является принцип транспарентности. Соблюдение принципа транспарентности при использовании государством средств фонда является показателем развития в стране демократических институтов. Как показывает история зарождения демократических институтов, только выборные представители народа утверждали бюджет. Вместе с правом утверждать бюджет следовал принцип прозрачности бюджетной системы. Граждане получили право владеть информацией о доходах и расходах бюджета, а их представители - распределять бюджетные средства. Поскольку Национальный фонд является частью бюджетной системы Республики Казахстан, на него распространяются принципы бюджетной системы Республики Казахстан, в том числе и закрепленный в пп. 4) ст.4 Бюджетного кодекса Республики Казахстан № 95IV ЗРК от 4 декабря 2008 г. принцип транспарентности. Однако для того чтобы повысить прозрачность фонда, необходимо не только публиковать финансово-правовые акты и отчеты об их исполнении, стратегические планы и отчеты о формировании и об использовании средств Национального фонда Республики Казахстан, но и разработать релевантную форму отчетности и транспарентную структуру управления фондом. Непрозрачность деятельности государства по формированию, распределению и использованию средств Национального фонда несет серьезные политические риски. С целью смягчения влияния глобального финансового кризиса Правительство Республики Казахстана в целом смогло реализовать ряд мероприятий, инвестировало средства фонда на дальнейшее развитие страны. Однако для гражданского общества остаются актуальными вопросы реализации принципа транспарентности при расходовании средств Национального фонда, а также определения приоритетных направлений устойчивого развития страны и эффективность расходования государственных средств на осуществление программы индустриально-инновационного развития. Как показывают анализ тенденций мировой экономики, в ближайшее время усиление влияния суверенных фондов на финансовых рынках будет лишь возрастать. В мире насчитывается более пятидесяти суверенных фондов. В некоторых странах создано по несколько таких организаций, причем они различаются по организационноправовому статусу, способам финансирования и конкретным задачам. Уже сейчас фонды могут оказывать существенное воздействие на мировые финансовые рынки и цены на финансовые продукты. Огромные финансовые ресурсы, аккумулированные в фондах, потенциально могут дестабилизировать финансовый рынок. Поскольку большинство фондов сформированы в развивающихся странах и нередко с авторитарной формой правления, деятельность по инвестированию средств фондов в стратегически важные предприятия развитых государств вызывает настороженность в этих государствах. Многие развитые страны по вопросу инвестирования средств из суверенных фондов заняли превентивную оборонительную позицию. Правительства этих стран полагают, что суверенные фонды являются непрозрачными, имеют некоммерческие интересы и, следовательно, их деятельность должна жестко контролироваться. Особенно остро этот вопрос встал в период мирового финансового кризиса, когда ряд государственных инвестиционных фондов стран Персидского залива, Китая и Сингапура вложили значительные средства в ведущие частные компании инвестиционного и банковского сектора США и Европы. По мнению некоторых западных аналитиков, это позволяет фондам не только влиять на деятельность этих компаний, но и на финансово-экономическую ситуацию в странах-реципиентах. Как показывает обзор законодательных актов различных стран, четких критериев прозрачности фондов еще не разработано. В целом, говоря о транспарентности (прозрачности) фонда, под ней понимают показатель (степень) его открытости, публичности, возможности допуска к бухгалтерской, управленческой и иной информации о фонде. Более того, в связи с негативным, настороженным отношением развитых стран к деятельности фондов разработаны несколько методик оценки их прозрачности, которые позволяют раскрыть инвестиционные намерения и причины создания фондов. Следует заметить, что комплексного изучения таких вопросов, как воздействие Национального фонда РК на устойчивое развитие страны, а также правового регулирования финансовой деятельности государства по формированию и расходованию средств Нацфонда, еще не проводилось, но ряд исследований, посвященных Национальному фонду, в Казахстане имеется. Среди отечественных исследований необходимо выделить работы таких авторов, как Т. Аскаров, К. Берентаев, А. Диденко, С. Злотников, А. Кенжебаева, А. Кошанов, Д. Сихимбаева, М. Тайжан, А. Устименко, Б. Шапагатова и др. Выделение Национального фонда Республики Казахстан как самостоятельного фактора, способного влиять на экономическое развитие, требует всестороннего теоретического осмысления механизма его воздействия на общественное воспроизводство. Кроме того, следует проанализировать, каким образом скажется наличие и использование Национального фонда на условиях устойчивого развития национальной экономики на долгосрочную перспективу. При этом существенное значение имеет также исследование правовой формы, облекающей отношения по формированию, распределению и использованию средств Национального фонда. Без подробного изучения этих вопросов невозможно определить инструменты государственной политики, способные правильно реализовать ресурсы Национального фонда. Таким образом, в целях дальнейшего совершенствования деятельности государства по управлению средствами Национального фонда Республики Казахстана требуется проанализировать и обобщить отечественный и зарубежный опыт функционирования суверенных фондов, оценить роль Национального фонда в экономике Республики Казахстан, правовую базу его деятельности, а также определить комплекс мер по улучшению управления средствами фонда с учетом новейших тенденций и процессов мировой экономики, направленных на ее устойчивое развитие.
ГЛАВА 1
1.1. Национальный фонд Республики Казахстан и бюджетная система Казахстана
Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой государственный республиканский централизованный внебюджетный денежный фонд, имеющий закрепленные за ним законом источники формирования его доходов и утверждаемые на основании закона основные направления расходования его средств. Следует сразу же оговориться, что Национальный фонд Республики Казахстан не является организационно самостоятельной и обособленной правосубъектной единицей (лицом). Ему изначально не был придан статус самостоятельного юридического лица, и он не был наделен какой-либо правосубъектностью, как иные существующие в мире подобные ему финансовые институты (как, например, Международный Валютный Фонд). Оставаясь исключительно материальным объектом (совокупностью финансовых и материальных активов, имуществом) и объектом права собственности и иных вещных прав, Национальный фонд полностью находится в ведении уже существующих органов государственной власти и управления Казахстана республиканского значения. Поэтому для управления средствами Национального фонда в государстве также не создается специальная организация с правами юридического лица, как это часто имеет место при создании других фондов в предусмотренных п. 6 ст. 8 Закона РК от 1 марта 2011 г. №413IV «О государственном имуществе» случаях 1. Самый высокий статус государственных органов, в ведении которых находятся Национальный фонд и его средства, придает ему режим централизованного фонда общегосударственного (республиканского) значения. Как отмечал в свое время А.И. Худяков, характеризуя централизованные денежные фонды государства, «для них характерен наиболее высокий уровень обобществления права собственности, в результате чего они находятся либо в собственности всего государства в целом (в том виде, например, как понималась государственная собственность в бывшем СССР). И в этом случае они имеют характер общегосударственных фондов и находятся в распоряжении его высших органов... Обычно такие фонды представлены бюджетом... В зависимости от особенностей строения финансовой системы той или иной страны на этом уровне могут существовать и некоторые иные фонды, которые в практике финансовой деятельности Казахстана получили название внебюджетных фондов» 2. Национальный фонд Республики Казахстан изначально был создан по инициативе Президента Республики Казахстан на основании его Указа от 23 августа 2000 г. №402 «О Национальном фонде Республики Казахстан» в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов. Средства Национального фонда полностью находятся в ведении Президента РК. Фактически Национальный фонд представляют собой резерв и альтернативу республиканскому бюджету и источник экстренного формирования его доходов на случай возникновения чрезвычайных ситуаций в экономике государства и необходимости изыскания дополнительных денежных средств для финансирования республиканских бюджетных программ в рамках бюджетного законодательства в условиях финансовой блокады государства и его финансовых институтов извне. Кроме того, средства Фонда могут быть использованы и на другие цели, определяемые Президентом Республики Казахстан, в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет 3. Пример таких целевых трансфертов мы уже имеем возможность наблюдать в Законе РК от 3 декабря 2013 г. №148V ЗРК «О республиканском бюджете на 2014-2016 гг.», в соответствии со ст. 9 которого в республиканском бюджете на 2014 г. предусмотрен целевой трансферт из Национального фонда Республики Казахстан в сумме 150 млрд (сто пятьдесят миллиардов) тенге (или приблизительно 1 млрд долларов до девальвации 2014 г.) на цели, определенные Указом Президента Республики Казахстан. Республиканский бюджет в данном случае выступает местом транзита средств Национального фонда по указанию его официального распорядителя. Президент РК единолично принимает решения об объеме и направлениях использования средств Фонда 4. Средства Национального фонда находятся на специальном обособленном счете Правительства Республики Казахстан в Национальном банке РК. А доверительное управление средствами фонда осуществляет Национальный банк Республики Казахстан на основании заключенного с ним Правительством РК договора о доверительном управлении 5. Ежегодные отчеты о формировании и использовании средств Фонда готовятся Национальным банком РК для Правительства РК и впоследствии представляются Правительством РК на утверждение Президенту РК. Доходы Национального фонда формируются и состоят, прежде всего, из денежных средств, поэтому в отличие от других фондов государственного имущества Республики Казахстан Национальный фонд является, в первую очередь, денежным фондом. Деньги в Национальный фонд могут поступать как в национальной, так и в иностранной валюте 6. При этом учет и отчетность по операциям Национального фонда Республики Казахстан осуществляются исключительно в национальной валюте. Однако в Национальном фонде может быть и иное имущество, получаемое при временном размещении государством средств фонда в объекты инвестирования. В целях сохранения и приумножения находящихся в Национальном фонде средств поступающие в Фонд деньги могут временно инвестироваться (размещаться) в иные виды активов (акции, облигации, финансовые инструменты, иностранную валюту и др.). В этой связи средства фонда могут временно находиться в объектах инвестирования, а инвестиционный доход от размещения денег фонда в объекты инвестирования составляет еще один дополнительный источник формирования его доходов. Соответственно, из Национального фонда осуществляется также финансирование расходов, связанных с управлением его активами внешними доверительными управляющими, с проведением внешнего аудита и с покрытием убытков от размещения средств Национального фонда в рисковые, низкодоходные или даже убыточные объекты инвестирования. Национальный фонд Республики Казахстан не является частью государственного бюджета Республики Казахстан, но является частью казны Республики Казахстан и частью единой финансовой системы государства. В соответствии с пп. 1 п. 2 ст. 2 Закона РК «О государственном имуществе», средства Национального фонда наряду со средствами государственного бюджета РК входят в состав имущества государственной казны, а имущество государственной казны, в свою очередь, входит в состав республиканского имущества, как одного из видов государственного имущества (наряду с коммунальным имуществом) Республики Казахстан 7. В этом существенная особенность Национального фонда РК. Поэтому государственную казну с учетом существования Национального фонда РК уже нельзя отождествлять только и исключительно с государственным бюджетом РК. Признавая средства Национального фонда РК имуществом, законодатель одновременно распространяет на них правовой режим государственного имущества, определенный Гражданским кодексом РК, Законом РК о государственном имуществе и иными законами РК 8. В этой связи к средствам Национального фонда и отношениям по формированию и расходованию его средств в полной мере применимы нормы гражданского законодательства РК об имуществе и о праве собственности и иных вещных правах на него с учетом особенностей, установленных бюджетным законодательством РК. Таким образом, Национальный фонд структурно обособлен и выделен из бюджета Республики Казахстан и является частью государственной казны Казахстана. Средства Национального фонда не являются частью государственного бюджета как единого универсального денежного фонда государства. Следовательно, эти средства неподконтрольны Парламенту. Парламент может принимать решения только в отношении дальнейшего использования выделенных Президентом РК из Национального фонда РК гарантированного и целевых трансфертов по их определенному Президентом РК целевому назначению. Национальному фонду РК изначально присущ статус централизованного внебюджетного фонда, всецело находящегося в ведении Президента РК. Следует заметить, что отношение в Казахстане к внебюджетным фондам всегда было неоднозначным. Еще с 1992 г. в стране постоянно велась острая дискуссия между противниками и сторонниками создания в стране внебюджетных фондов по поводу обоснованности их существования, закрепления за ними регулирующих источников доходов в виде налогов, а также их особого правового режима, позволяющего им существовать вне ведения и контроля Парламента и осуществлять самостоятельные финансовые планы исполнительной ветви власти независимо от законодательной 9. По сути дела, во все времена это была большая перманентная политическая борьба за финансы и их источники между сторонниками и противниками парламентаризма и сильной независимой исполнительной власти. Еще в 1997 г. в самом начале публичного обсуждения идеи создания в стране прообраза будущего Национального фонда бывший в то время председателем Мажилиса Парламента РК М.Т. Оспанов охарактеризовал эту идею как «попытку создания очередного карманного внебюджетного фонда». В частности, на страницах средств массовой информации не последний во властной иерархии представитель законодательной ветви власти писал: «Мысль, что валюта может оказаться в какой-либо стране излишней, является чрезмерно примитивной, ибо такой ситуации мировая практика просто не имеет. Это следует уяснить так, чтобы раз и навсегда похоронить идею параллелизации бюджета и фондизации экономики страны. Предложение г-на Жакиянова напоминает мне дележ шкуры неубитого медведя - нефтедолларового дождя нет, экспорт предстоит наращивать и наращивать, население голодное и разутое, а мы дискутируем о фонде. Но идея прозвучала из уст одного из высших чиновников и может быть вполне принята к реализации («казахская болезнь» в отличие от «голландской» трудноизлечима)»10. В современных условиях, когда уже практически никто не подвергает сомнению саму идею существования каких-либо еще параллельных с бюджетом центральных денежных фондов вне ведения Парламента, по своей сути, Национальный фонд, выполняя сберегательную и стабилизационную функции, играет роль резервного фонда государства, средства которого предназначены для снижения зависимости казахстанской экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов в случае временного снижения уровня доходов государственного бюджета. Учитывая денежную форму формирования средств Национального фонда и связанную с этим специфику их дальнейшего распределения и использования, в соответствии с п. 4 ст. 4 Закона РК «О государственном имуществе» осуществление государством прав на бюджетные средства и средства Национального фонда Республики Казахстан регулируется преимущественно Бюджетным кодексом Республики Казахстан 11. В этой связи понятие государственного имущества, предусмотренное Законом о государственном имуществе, распространяется на используемое Бюджетным кодексом Республики Казахстан понятие активов государства с особенностями, предусмотренными Бюджетным кодексом Республики Казахстан. Свои окончательные законодательные контуры Национальный фонд РК получил после принятия в Казахстане в 2008 г. Бюджетного кодекса, в котором Парламентом были уже однозначно определены правовые основы его официального существования и функционирования в правовой и финансовой системе современного Казахстана. До этого Национальный фонд существовал в правовом пространстве исключительно на основании подзаконных нормативных правовых актов (Указа Президента РК от 23 августа 2000 г. №402 «О создании Национального фонда РК» и иных принятых на его основе и в его развитие нормативных правовых актах Президента, Правительства и Национального банка РК). В Бюджетном кодексе РК вопросам формирования, использования и управления Национальным фондом Республики Казахстан посвящена специальная отдельная глава 5. В ст. 21 Бюджетного кодекса РК дается легальное определение понятия Национального фонда РК. Так, согласно п. 1 указанной статьи, Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов. Сразу же в Бюджетном кодексе РК законодателем определяется основное предназначение фонда и основные его функции. В соответствии с п.п. 2 и 3 ст. 21 Бюджетного кодекса РК Национальный фонд Республики Казахстан предназначен для обеспечения социально-экономического развития государства путем накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от нефтяного сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов. Национальный фонд Республики Казахстан осуществляет сберегательную и стабилизационную функции. Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, и доходность активов Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска. Стабилизационная функция предназначена для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда Республики Казахстан. Часть Национального фонда Республики Казахстан, используемая для осуществления стабилизационной функции, определяется в размере, необходимом для обеспечения гарантированного трансферта. Таким образом, Национальный фонд Республики Казахстан как самостоятельный финансово-правовой институт представляет собой созданный Президентом РК и находящийся в его непосредственном ведении централизованный республиканский внебюджетный денежный фонд (совокупность финансовых и иных, кроме нематериальных, активов), предназначенный для накопления государственных сверхдоходов (в виде налогов от нефтяного сектора экономики Казахстана и приватизации объектов горнорудной и обрабатывающей промышленности и земель сельскохозяйственного назначения) и дополнительного финансирования с их помощью республиканского бюджета в целях его стабилизации в случае необходимости.
1.2. Правомочия собственности на средства Национального фонда Республики Казахстан
Как уже было указано ранее, средства Национального фонда Республики Казахстан, в чем бы они ни заключались и где бы они ни находились, являются государственным имуществом и числятся в составе государственной казны Казахстана. Республика Казахстан официально является единственным и безраздельным собственником средств Национального фонда РК. Как собственник Казахстан самостоятельно и в полном объеме осуществляет все правомочия владения, пользования и распоряжения средствами Национального фонда. Все правомочия собственника реализуются от имени Республики Казахстан ее уполномоченными по закону государственными органами и должностными лицами. Главной отличительной особенностью правового режима средств Национального фонда РК является то, что в соответствии с п. 5 ст. 21 Бюджетного кодекса РК все решения по объемам и направлениям его использования принимает непосредственно Президент Республики Казахстан. Президент также определяет случаи и цели использования средств Национального фонда при выделении из него целевых трансфертов в республиканский бюджет 12. Другими словами, Президент РК выступает основным и единственным распорядителем и организатором использования средств фонда, единолично реализующим от имени Республики Казахстан основное правомочие собственника - право распоряжения средствами Национального фонда РК. Учитывая особый правовой режим Национального фонда (его централизованность и внебюджетный характер), такие решения принимаются Президентом РК без ведома и какого-либо согласия Парламента РК и иных государственных органов РК.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |