|
|
|
Экологические риски в системе нормативно-правовой базы Республики Казахстан
Руденко Инесса Зав. отделом социально - экономических условий и законодательства Казахского агентства прикладной экологии
Второй Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2004 г.)
В 2002 - 2003 г.г. Казахским агентством прикладной экологии (г. Алматы), в рамках Проекта ТАСИС «Поддержка секторов добычи и транспортировки нефти и газа в Республике Казахстан» была выполнена работа «Законодательство по промышленной безопасности и охране окружающей среды для нефтяных и газовых операций. Рекомендации к политике и законодательству по охране окружающей среды и безопасности для нефтегазового сектора Республики Казахстан». Данная работа, основываясь на анализе и сопоставлении казахстанского и международного законодательства[1], позволила создать базу для выработки ряда рекомендаций по гармонизации этих двух систем законодательства в части экологической и промышленной безопасности. Одним из приоритетных ключевых вопросов, рассматривавшихся в работе, являлся вопрос экологического риска. Важность этого вопроса связана с активизацией добычи нефти и газа в республике Казахстан, когда проблемы использования природных ресурсов Казахстана серьезно затрагивают интересы не только нашего государства. Состояние правового регулирования данного вопроса, его природоохранный аспект волнует также иностранных инвесторов, вложивших свои денежные средства в отрасли казахстанской экономики, связанные с разработкой месторождений углеводородного сырья. Добыча и транспортировка нефти и газа относятся к разряду потенциально опасных производств, а соответствующие объекты являются объектами повышенного риска. Они обладают колоссальными возможностями по воздействию на окружающую среду и население (изменение ландшафта, загрязнение объектов природной среды, вредное воздействие на организмы человека и животных). Наиболее концентрированное и масштабное негативное воздействие происходит при авариях. В таких ситуациях чрезвычайно важна роль законодательных и нормативных документов, которые должны содержать гарантии и критерии недопущения чрезвычайных ситуаций, а в случае критического положения предусматривать действенные меры выхода из них с минимизацией возможных потерь. Учитывая активизацию в республике работ по добыче и транспортировке нефти и газа, в том числе работ на шельфе Каспийского моря, связанных с возможностью возникновения рисковых ситуаций, становится понятной необходимость разработки и внедрения в практику специальной нормативно - правовой основы для оценки такого риска. Анализ казахстанской законодательной и нормативной документации показал, что к настоящему времени в республиканском природоохранном законодательстве сложилась довольно сложная ситуация с определением таких основополагающих понятий, как «экологическая опасность», «экологически опасная деятельность», «экологически опасный объект», «экологический риск», «оценка риска», «управление риском», управление безопасностью». Это приводит к значительным трудностям во взаимоотношениях между контролирующими органами и компаниями, осуществляющими связанные с риском нефтегазовые операции. Если проблемы промышленной безопасности в определенной мере отрегулированы правовыми нормами промышленной безопасности, то вопросы экологической безопасности являются открытым полем, которое требует скорейшего освоения и своего нормативно - законодательного оформления. Определение терминов «экологически опасная деятельность», «экологически опасный объект», «экологический риск» приводится в Законе «Об экологической экспертизе в Республике Казахстан». В базовом Законе «Об охране окружающей среды в Республике Казахстан» приводится характеристика только одного понятия - «экологическая опасность». Законне включает в свой состав ни одно из понятий, касающихся экологического риска, а значит, не обеспечивает организацию работ по предупреждению (прогнозированию) рисковых событий и выработку мер по их предотвращению. Помимо двух упомянутых Законов, перечисленные выше позиции в остальных законодательных актах экологической направленности и нормативных документах отсутствуют. Так, ни один из приведенных выше терминов не включен в Законы, определяющие необходимость сохранения основных компонентов окружающей среды: Закон «Об охране атмосферного воздуха» и Водный кодекс Республики Казахстан. Определенный «прорыв» в направлении обеспечения производственной, а значит и связанной с ней экологической безопасности, представлен не в нормах природоохранного законодательства, а опосредованно, в нормах законодательства по промышленной безопасности. Это документы Агентства Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям, а также специальные экологизированные нормативные документы, регламентирующие деятельность Компаний при осуществлении морских нефтяных операций в Республике Казахстан. Блок последних документов разработан совместно Министерством энергетики, Министерством природных ресурсов, АЧС, АО «Казахстанкаспийшельф» и другими заинтересованными организациями во исполнение РешенияПрезидента РК № 2351 «О мерах по реализации Указа «О нефти» (1995 г.). В этих документах определены требования безопасности при размещении промышленных объектов, их проектировании, строительстве и эксплуатации, регламентированы действия в чрезвычайных ситуациях государственных органов и органов местного самоуправления. Однако и здесь позиции «опасной деятельности», «опасных объектов», «риска», «оценки риска», «управления рисками и безопасностью» в каждом конкретном документе не охватываются в целом, а даются разрозненно и фрагментарно. 1. Так, в Законе РК «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» определена только необходимость определения (оценки) степени риска и вредности деятельности организаций, если они представляют потенциальную опасность. 2. В Указе Президента РК, имеющем силу Закона «О нефти» определена необходимость учета опасных ситуаций и выработки программы мероприятий по их предотвращению. Закон предусматривает право потребовать от Подрядчика изменения проекта годовой программы работ, если проект связан с необоснованным увеличением риска неблагоприятных последствий для человеческой жизни и здоровья, либо природной среде. 3. Аналогичные требования предъявляет Указ Президента РК, имеющий силу Закона «О недрах и недропользовании». Закон включает в свой состав понятие безопасного недропользования - как гарантии обеспечения технической, экологической и санитарной безопасности при проведении операций по недропользованию. 4. В Законе РК «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах», являющемся некачественно усеченной копией Закона Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», приведены юридические критерии отнесения производственных объектов к опасным производственным объектам. При этом механизм осуществления анализа и оценки риска в Законе не установлены. 5.«Национальный план по предупреждению нефтяных разливов и реагированию на них в море и внутренних водоемах республики Казахстан» отмечает, что Подрядчики, ведущие нефтяные операции в море, и судоходные компании должны разрабатывать Планы по предупреждению и ликвидации разливов нефти, включающие определение всех существующих рисков разлива. 6. Некоторые из перечисленных аспектов более подробно зафиксированы в «Правилах разработки Декларации безопасности промышленного объекта», утвержденного Приказом АЧС от 13 июня 2001 г. № 113. Здесь указано о необходимости освещения в Декларации, представляемой компанией, анализа риска, определения потенциально опасных веществ, особо опасного производства,идентификации объектов на повышенный риск возникновения чрезвычайных ситуаций, оценки риска аварий и чрезвычайных ситуаций. Включенные в состав приложения 3 «Декларации…» разделы «Анализ безопасности промышленного объекта», «Обеспечение готовности промышленного объекта к локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций», являются, по сути, требованием к разработке каждой Компанией системы управления безопасностью промышленного объекта. 7. В пакете документов, регламентирующих деятельность нефтяных Компаний, ведущих операции по морской разведке и добыче углеводородного сырья, также упомянута обязательность оценки экологического риска. Однако во всех перечисленных выше казахстанских документах не приведен конкретный механизм по оценке риска для опасных производственных объектов, до настоящего времени отсутствует приемлемая методологическая основа, позволяющая посредством качественных или количественных критериев определить степень рисковых, то есть неблагоприятных для окружающей среды и здоровья населения последствий.Анализ международного законодательства по данному вопросу показал, что действующая в начале 80-х годов мировая экологическая политика базировалась на принципе абсолютной безопасности, т.е. требовании о полном исключении опасности воздействия на человека и окружающую среду (нулевой риск). Этой позиции в настоящее время придерживается и политика по безопасности в Казахстане. Введение ПДК веществ на основе представлений о пороговом характере их действия является воплощением такого подхода. Считается, что ориентация на выполнение нормативов ПДК загрязнителей окружающей среды достаточна. Положительное заключение проведенной по таким принципам экологической экспертизы трактовалось однозначно: разрешено - значит вполне безопасно. Но практическое осуществление проектов в отраслях, связанных с экологическим риском аварий, показало необходимость пересмотра этих подходов, т.к. несмотря на снижение, в результате совместных усилий государства и компаний, загрязнения воздуха, водных ресурсов, уменьшение поступления в окружающую среду опасных химических продуктов, в промышленно развитых странах стали резко расти затраты на борьбу с загрязнением. В результате это обстоятельство стало играть заметную роль в экономике, а кардинальных изменений в экологической ситуации не произошло. К тому же обнаружилось, что при достигнутом уровне снижения концентрации загрязняющих веществ, регулируемых природоохранными нормативами, дальнейшее их снижение не совсем выгодно. Каждый последующий процент снижения загрязнения требует многократного увеличения расходов. Учитывая это, экологическая стратегия ЕС и США вступила в новый этап, ее целью становится борьба не с загрязнениями как таковыми, а с его источниками, то есть акцент переносится на меры, предупреждающие возникновение загрязнений. Стало понятно, что прежняя концепция экологической безопасности, замыкающаяся на выводах экологической экспертизы, принимающей во внимание только показатели ПДК, должна уступить место Концепции экологического риска. Согласно Концепции, принятие оптимального с точки зрения охраны природы решения означает экономически и социально обоснованное сведение к минимуму отрицательного воздействия проектируемого объекта на экологическую среду, включая человека. При этом учитывается, что полностью устранить отрицательное воздействие невозможно, оно должно регулироваться на доступно приемлемом уровне. В систему управления безопасностью вошло понятие «допустимый» или «приемлемый риск». Приемлемый риск - это локальные негативные изменения в окружающей среде, выходящие за пределы ее первоначального состояния. В то же время возвращение к исходному состоянию возможно при проведении комплекса смягчающих мероприятий. Приемлемый риск также - это требование о достижении такого уровня риска, который был бы оправдан с точки зрения экономических, экологических и социальных факторов. В развитых странах наблюдается тенденция ко все более широкому использованию такого понятия приемлемого риска, а Концепция экологического риска по праву претендует на то, чтобы стать теоретической основой новой политики в области окружающей среды. Вместе с тем этот подход требует четкого определения, что следует считать приемлемым риском, а также выработки мер по его снижению. Для определения приемлемого риска важно выделение отдельных элементов риска, его общая оценка и сопоставление с фактическими показателями в менее рисковых отраслях. Поэтому концепция такого риска включает два элемента: оценку риска и управление им. В международной практике проводится следующее различие между указанными элементами.
Оценка риска - анализ причин его появления в конкретной ситуации; выяснение содержания (характера и масштабов) риска, т.е. основы для последующего принятия решений. Управление риском - анализ рисковой ситуации и разработка решения, направленного на его минимизацию; практическая деятельность, направленная на снижение риска. Управление риском может быть выражено и в форме правового акта: Закона, постановления и т.д.). Управление риском также особый вид управленческой деятельности, включающий в себя правовое, организационное, научно - техническое, информационное и кадровое обеспечение работ по снижению вероятности возникновения и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций.
Процесс управления риском состоит из четырех этапов: 1.Идентификации опасностей для людей и окружающей среды; 2. Оценки степени этих опасностей; 3.Определения допустимости риска; 4. Планирования и введения мер по снижению риска, контроль риска. Все эти этапы связаны друг с другом. Первые два этапа имеют аналитическую, исследовательскую природу - оценку риска; два последних - вопрос политики государства или предприятия, т.е. управление риском. Внедрение в казахстанскую практику законодательно установленной необходимости оценки риска (в виде специального Закона, или дополнений к действующему законодательству), внесение, в соответствии с этим, изменений в соответствующие подзаконные документы, будет способствовать максимальному предотвращению рисковых ситуаций, а также облегчит управление рисками: - в части разделения требований, предъявляемые к разным категориям предприятий по частоте инспекционных проверок со стороны контролирующих органов; - в части объема необходимых предупредительных мероприятий, а значит, и объема затрат на них компаний, разрабатывающих и реализующих эти мероприятия. Крайне важным является также разработка методологических подходов к оценке риска. В этой связи большой интерес представляет опыт работы крупных зарубежных Компаний, осуществляющих наземные и морские нефтяные операции. Он свидетельствует о целесообразности внедрения в казахстанскую практику качественной оценки уровня риска каждого опасного производственного объекта посредством использования матриц. Из доступных автору руководств наиболее системный подход в данном направлении имеет компания Шелл, впервые использовавшая матричную таблицу для оценки уровня риска. Подводя итоги вышеизложенному, необходимо отметить тесную взаимосвязь природы промышленного и экологического риска. По сути, промышленный и экологический риск - это единое целое, т.к. все крупные нарушения, возникающие в ходе производственного процесса, всегда, тем или иным образом воздействуют на состояние окружающей среды. В этой связи автор считал бы целесообразным работу над нормативно-правовой базой, связанной с риском, осуществить через специально созданный Координационный Центр, в состав которого войдут представители Агентства по чрезвычайным ситуациям, Министерства охраны окружающей среды, Министерства энергетики и природных ресурсов, других государственных органов, а также представители отечественных и иностранных компаний, ведущих нефтегазовые операции на территории Казахстана. В круг задач этой структуры должно войти: · Введение в Закон Республики Казахстан «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах» или в новый, самостоятельный Закон четкого определения понятий «Анализ риска», «Оценка риска»; требование обязательности их осуществления. · Введение в нормативно-правовую базу по охране окружающей среды и по промышленной безопасности необходимых указаний четких методологических указаний по применению количественных и качественных способов оценки риска, используя существующие международные стандарты в этой сфере, к примеру, стандарт ИСО 17776:2000 - «Нефтяная и газовая промышленность. Морские добывающие установки. Руководящие указания по выбору инструментов и методики для идентификации опасностей и оценки риска»). · Разработка методического руководства по проведению анализа риска опасных промышленных объектов, предоставляющих детальный механизм получения обоснованных оценок и критериев безопасности опасных производств; · Введение в нормативно-правовую документацию критериев приемлемого риска, на соответствие которым оцениваются выявленные опасности в ходе оценки риска и разрабатываются рекомендации по управлению риском.
Литература: 1. Международный стандарт ISO 17776. Нефтяная и газовая промышленность. Морские эксплуатационные установки. Руководящие указания по средствам и методам выявления опасностей и оценки рисков (2000-10-15). 2. Право и чрезвычайные ситуации: Институт государства и права РАН. М., 1992 г. 3.Практическое пособие к СП 11-101-95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. М. ГП «ЦЕНТРИНВЕСТпроект»,1998. 4. Природоохранная политика в Казахстане: действующее законодательство и возможные перспективы развития. Материалы Семинара: Enviromental policies and institutions for Central Asia, Алматы, 24 марта 1999 г. 5.Российская Программа организации инвестиций в оздоровление окружающей среды. Методика отбора инвестиционных природоохранных проектов на основе балльных оценок. М., Центр подготовки и реализации международных проектов технического содействия, 1998. 6. Руководство по обеспечению экологической безопасности в Казахстане. (Гарантии политического риска). Миссия Всемирного Банка в Республике Казахстан, 1999 г. 7. Черп О.М., Хотулева М.В. Экологическая оценка и экологическая экспертиза.М. Эколайн, 2003. 8. Rudenko, I.; Vassilevskaya, T.; Massalova, V.; Verzhbitskaya, A.; and Eidinov, Y. (2003). Summary of industrial safety and environmental legislation and standards applicable to the offshore oil & gas industry of the Republic of Kazakhstan, European Commission, Brussels. 9. Palerm, J.; Rudenko, I.; Teurlai, J.L.; Renau, J.; and Vassilevskaya, T. (2003). Recommendations on environmental and safety policy and legislation for the offshore oil and gas sector in the Republic of Kazakhstan, European Commission, Brussels.
[1] - в рамках настоящей работы рассматривалась преимущественно законодательная база стран Европейского Союза (ЕС)
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |