|
|
|
Административное право как отрасль публичного права
Подопригора Р.А.
Глава 2. Административное право как отрасль публичного права§ 1. Административное право: предмет, метод, система Круг общественных отношений, регулируемых административным правом, настолько обширен, что определение предмета является одной из старейших и основных проблем этой отрасли. Это отмечают ученые-административисты во всем мире. Так, российский ученый К.С. Бельский пишет, что уже полтора столетия раздаются жалобы отечественных и зарубежных административистов на то, что общественные отношения, регулируемые административным правом, настолько безбрежны и мозаичны, что не поддаются учету и классификации, на основе которой можно было бы откорректировать и более точно определить предмет отрасли[1]. Одни ученые придерживаются мнения, что дать определение предмета этой отрасли в принципе невозможно и считают возможным подойти к предмету с позиций отсечения от какого-то общего массива отношений тех из них, которые не присущи административному праву. В административный сектор, указывает американский ученый Л. Фридмэн, включаются общественные отношения за пределами законодательной, судебной деятельности или деятельности Президента, губернаторов, мэров, органов, ведающих вопросами национальной безопасности[2]. Французский ученый Г. Брэбан берет за основу предмета административного права государственное управление, но исключает из него те сферы, которые не являются объектом административно-правового регулирования, например, предпринимательская деятельность государственных корпораций, политическая деятельность[3]. Административное право и правовые теории , идеи, концепции и пр. Другие, как например казахстанский ученый Таранов А.А., пытаются обойтись общими формулировками: предметом административного права являются те общественные отношения, которые регулируются его нормами[4]. Существует большое количество иных мнений по вопросу предмета административного права. Многие административисты отказались от доминирующего в советское время достаточно простого определения в качестве предмета административного права общественных отношений в сфере государственного управления[5]. Государственное управление очень объемное и многогранное понятие и связывание с ним предмета административного права, особенно в современных условиях, не показывает специфику отношений, регулируемых рассматриваемой нами отраслью[6]. Государственное управление, безусловно, осталось в сфере внимания административистов, но большей частью рассматривается как некая организационно-правовая форма, в которой реализуется исполнительная власть. Более того, появилось мнение, что термин «государственное управление» вообще исчезнет из лексикона права, поскольку его можно применять только по отношению к внутриаппаратной деятельности государства, а управлять можно только тем, что подчинено[7]. Большинство современных административистов связывает предмет административного права - в разной интерпретации - с организацией и деятельностью исполнительных органов власти или с реализацией исполнительной власти[8], что не вызывает возражений. Вместе с тем, исполнительные органы занимаются квазисудебной деятельностью, рассматривая дела об административных правонарушениях или административные споры, а административное право охватывает также аналогичную деятельность судов. Поэтому предмет административного права можно определить как общественные отношения в сфере организации и деятельности исполнительных органов власти и иных органов государственной администрации в процессе реализации публичной власти. В процесс реализации публичной власти мы включаем и судебную, и квазисудебную деятельность и нормотворчество. Всякое определение предмета административного права условно и не может отразить всего многообразия общественных отношений, регулируемых этой отраслью. Именно поэтому требуются определенные комментарии, показывающие сложность и разные измерения предмета. Так например, не всякая деятельность исполнительных органов власти будет охватываться предметом административного права. Исполнительные органы власти вступают в договорные отношения: приобретают имущество, принимают на работу граждан, обеспечивают займы, вступают в отношения с другими ветвями власти и т.д. Подобная деятельность государственных органов может регулироваться частными отраслями права, иными публичными отраслями права или не регулироваться правом вообще. Об административном праве можно вести речь только в том случае, когда исполнительные органы власти выполняют публичные функции, непосредственно занимаются государственным управлением или организационным обеспечением выполнения таких функций. Несмотря на то, что в центре внимания административного права находятся исполнительные органы власти, административное право проникает и в другие ветви государственной власти. Так, Парламенту, чтобы нормально заниматься законодательной деятельностью, необходимо организовать свою работу: создать эффективный аппарат, информационное, хозяйственное, материальное обеспечение, наладить взаимосвязи между различными аппаратными подразделениями. Аналогичные задачи стоят перед судебными, прокурорскими органами. Подобная внутренняя управленческая деятельность органов, не входящих в структуру исполнительной власти, также будет охватываться административным правом. В процессе осуществления исполнительной власти соответствующие органы не только распоряжаются, но и сами создают определенные правила поведения. Таким образом, в предмет административного права входят общественные отношения, связанные с осуществлением нормотворческой деятельности по подготовке и изданию административных актов, что сближает деятельность исполнительных органов с деятельностью законодательных органов. Одним из конституционных положений является положение о том, что правосудие в Казахстане осуществляется только судом (пункт 1 ст. 75 Конституции Республики Казахстан). На самом деле выносить решения по различным публично-правовым спорам, применять меры административной ответственности могут многочисленные органы государственной администрации (налоговые, таможенные, санитарные, пожарные и т.д.). По сути, эти органы отправляют правосудие, не входя при этом в состав судебной власти. Такая деятельность органов государственной администрации, равно как деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях или публично-правовых споров, также входит в предмет административного права. Таким образом, к числу основных общественных отношений, регулируемых административным правом, в зависимости от их содержания можно отнести следующие: - управленческие отношения (отношения, складывающиеся в связи с позитивной управленческой деятельностью государственных органов); - полицейские отношения (отношения в связи с применением различными государственными органами мер административного принуждения); - юстиционные отношения (отношения в связи с рассмотрением публично-правовых споров); - юрисдикционные отношения (отношения, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях). Отношения, входящие в предмет административного права можно определять в зависимости и от других критериев: - отношения в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах (в зависимости от сферы общественных отношений); - отношения между государственными органами или государственными органами и иными субъектами (по субъектному составу); - отношения прямые (внешние) и косвенные (внутренние) (в зависимости от цели управленческой деятельности) и др.
Вторым важным критерием, характеризующим ту или иную отрасль, является метод, который отвечает на вопрос, каким образом регулируются общественные отношения, входящие в предмет отрасли. Нередко различные отрасли права регулируют сходные общественные отношения (имущественные, трудовые). Таким образом, по предмету некоторые отрасли могут совпадать с административным правом, но одновременно они будут принципиально отличаться по методу. Административное право, как и любая другая отрасль, использует определенный набор правовых средств, способов воздействия на участников общественных отношений. К числу таких средств традиционно относят предписания, дозволения и запреты. Если в гражданском праве преобладают дозволения, в уголовном - запреты, то в административном - предписания. Конечно, в административном праве используются дозволения (граждане имеют право на обращение) и запреты (деятельность религиозных объединений без регистрации не допускается), равно как в других отраслях права используются предписания. Комбинация этих средств, доминирование одного или другого, характеризует метод отрасли. Метод административного права состоит в односторонне-властном воздействии на общественные отношения, в которых одна сторона подчинена другой. Подобная характеристика метода вполне объяснима, если учитывать природу отношений, регулируемых административным правом. Управленческие отношения, ключевые для административного права, всегда предполагают неравенство участников этих отношений, доминирование одного участника над другим. Неравенство может проявляться по-разному: у одного участника больше властных полномочий чем у другого (аким области и аким района), у одного участника имеются властные полномочия, у другого они отсутствуют (инспектор дорожной полиции и гражданин). Нормы административного права закрепляют такое неравенство субъектов. Именно поэтому метод административного права иногда называют императивным, приказным. Вместе с тем, административное право использует и договорной (диспозитивный) метод, основанный на равенстве сторон, добровольности и соглашении. Нехарактерный для природы административного права метод используется в случаях, когда необходимо согласование волеизъявлений участников правоотношений, координация деятельности государственных органов или государственных органов и негосударственных организаций. Контракты на недропользование, о прохождении воинской службы, о сотрудничестве государственных органов с общественными и религиозными объединениями - все это примеры так называемых административных договоров, все чаще и чаще используемых в управленческой практике. Система административного права показывает то, как организована отрасль, какие разделы, институты, подинституты она в себя включает, место этих институтов в общей системе административного права. В любой отрасли права присутствует субординация норм, их внутренняя взаимосвязь и взаимозависимость, объединение и расположение в общем массиве отраслевых норм. Административное право, как и многие другие отрасли права, делится на Общую и Особенную части[9]. Само название - Общая часть - говорит о том, что эта часть посвящена общим вопросам организации и деятельности субъектов административного права, их формам и методам деятельности, в то время как Особенная часть охватывает административно-правовые вопросы управления в различных сферах государственной и общественной жизни. Общая часть современного казахстанского административного права традиционно включает такие институты как: - субъекты административного права (граждане, организации, органы исполнительной власти, государственные служащие); - формы и методы реализации публичной власти (акты, договоры и иные формы управленческих действий; убеждение, принуждение); - ответственность по административному праву; - административный процесс и административные процедуры; - обеспечение законности в государственном управлении. Особенная часть казахстанского административного права включает такие институты как: - управление в сфере экономики (индустрия, торговля, энергетика, сельское хозяйство, транспорт и коммуникации, строительство); - управление в административно-политической сфере (оборона, национальная безопасность, органы внутренних дел, юстиция, чрезвычайные ситуации); - управление в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, культура, информация, спорт, туризм). Подобное построение системы административного права вызывает сегодня большие споры среди ученых-административистов. Основанная по отраслевому-хозяйственному принципу на подходах еще советского административного права[10], она не отвечает современным требованиям административного права в частности, и уровню развития правовой науки в целом. Многие управленческие вопросы перекочевали в другие отрасли права (управление в области финансов в финансовое право, управление в области экологии в экологическое право и т.д.), тем самым способствуя формированию особенной части административного права по остаточному принципу. Бесконечные изменения в системе органов, нормативных правовых актах привели к нестабильности институтов Особенной части, трудностям в их объяснении и понимании. Появилось даже мнение о том, что административное право является не отраслью права, а конгломератом неоформившихся еще, скрытых правовых отраслей[11]. Деление на Общую и Особенную часть, разделение последней по отраслевому-хозяйственному принципу было оправдано в советский период, учитывая тотальное государственное вмешательство в самые различные вопросы экономической, социальной, политической сфер, огосударствление всех сфер жизнедеятельности, отсутствие сколько-нибудь серьезного негосударственного сектора. В таких условиях, к примеру, формы и методы управления в экономической сфере немногим отличались от управления в административно-политической сфере. Сегодня ситуация кардинально изменилась. Развитие частного сектора и отказ государства в силу разных причин (финансовых, организационных, политических) от присутствия в различных сферах общественной жизни и, прежде всего, в экономической и социально-культурной, разгосударствление и приватизация предопределили переход от прямых административных, директивных методов к регулятивным. Созданная в 40-х годах прошлого века система административного права, обслуживающая тотальное государственное администрирование, объективно нуждалась в пересмотре. Именно поэтому среди ученых административистов несколько лет назад развернулась дискуссия по поводу новой системы административного права, в рамках которой предлагалось иное наполнение Общей и Особенной частей административного права[12], или даже отказ от деления на Общую и Особенную части[13]. Основные итоги дискуссии сводились к тому, что следует пересмотреть критерии, на которых основывалась система административного права советского периода. Появились учебники с нехарактерными ранее названиями и в традициях административного права европейских стран[14]. Действительно, в современных условиях гораздо более продуктивным выглядит отказ от сложившейся системы административного права, серьезный пересмотр и новое построение институтов Общей и Особенной части, включающее в себя такие институты или даже подотрасли, как «Управленческое право», «Служебное право», «Полицейское право», «Административная ответственность», «Административный процесс», «Административно-правовые режимы», «Административная юстиция» и др.
§ 2. Административное право как часть публичного права и его отграничение от частного права. Административное право и другие отрасли права. Административное право является одной из главных отраслей публичного права в системе права Республики Казахстан, к числу которых также относится конституционное право, уголовное право, финансовое право, таможенное право и некоторые другие отрасли. Публичное право неразрывно связано с государственными и общественными интересами, с общественной пользой. Публичность административного права выражается в самых разных аспектах. Нормы административного права призваны обеспечивать общественный порядок и общественную безопасность в различных сферах жизнедеятельности. С их помощью осуществляется повседневное оперативное управление делами государства и общества. Административное право обеспечивает публичную защиту граждан и организаций от неправомерных действий государственной администрации. В центре внимания отрасли находится одна из ветвей государственной власти - исполнительная, взаимодействующая с гражданами и организациями с целью обеспечения их должного поведения в интересах всего общества. Эта цель достигается с помощью имплементации законодательных положений, установления правил поведения, а также ответственности за их нарушение, осуществления контрольной и надзорной деятельности. Именно поэтому административное право наиболее близко по своей природе к другим публичным отраслям права, главным из которых является конституционное право. Административное право - это своего рода продолжение или детализация конституционного права, недаром в некоторых странах конституционное и административное право четко не разделяются. Если конституционное право закрепляет общие принципы организации государственной власти, то административное право непосредственно занимается организацией, формами и методами деятельности исполнительных органов, как составной части государственной власти. Если конституционное право закрепляет основные права и свободы граждан, то административное право развивает эти права и свободы или создает условия для их реализации. Конституционное право содержит фундаментальные для административного права положения, касающиеся исполнительной власти, государственной службы, прав граждан на участие в государственном управлении, судебной защиты от неправомерных действий государственной администрации. В отношениях с конституционным правом одной из серьезных проблем является все большая зависимость реализации конституционных положений от административного нормотворчества и практики. Практически любая конституционная норма, особенно в сфере прав и свобод человека и гражданина, предполагает существование административно-правовых норм, ограничивающих или каким-нибудь другим образом обуславливающих осуществление конституционных положений. Конституционные нормы остаются пустым звуком, когда в государстве либо не продуман механизм их реализации, либо механизм построен таким образом, что он скорее создает препятствия в осуществлении конституционных норм, чем помогает их реализовывать. Хотя все должно быть наоборот, конституционные нормы должны определять содержание административно-правовых норм. Иными словами не конституционное право должно зависеть от административного, а административное право должно полностью зависеть от конституционного. Административное право имеет схожие и отличительные черты и с другими отраслями публичного права, например с уголовным правом. И административное и уголовное право занимаются вопросами правонарушений и ответственности за них. Но если уголовное право посвящено исключительно вопросам преступления и наказания, то административное право охватывает более широкий круг вопросов, рассматривая помимо ответственности и организацию государственного аппарата, формы и методы его деятельности и многие другие вопросы позитивной деятельности государственной администрации. Административное право является базовой отраслью для таких публичных отраслей права, как финансовое, налоговое, таможенное. По сути, нормы, составляющие эти отрасли, являются административно-правовыми. Некоторые из них, как например таможенное право, когда-то отпочковались от административного права, но сохранили с ним неразрывную связь. Порядок формирования и организации деятельности органов управления, служба, принуждение и ответственность в этих сферах регулируются административно-правовыми нормами, которые являются своего рода фундаментом многих публичных отраслей права. Административное право имеет отличия и сходство с частными отраслями права (гражданским, трудовым, семейным и т.д.). Конечно, в первую очередь следует говорить об отличиях, которые заключаются в назначении, функциях, принципах отраслей, находящихся на разных полюсах системы права. Для частного права главным является интерес индивида или организации, а не интересы государства и общества в целом. Для субъектов частного права не характерны отношения власти-подчинения, а напротив, характерна свобода волеизъявления. Принципиальное отличие состоит в методе правового регулирования. Императивный метод, характеризующийся односторонне-властным распоряжением, неравенством сторон в публичном праве, меняется в частных отраслях права на диспозитивный, характеристиками которого являются равноправие сторон и соглашение. В то же время, административное право имеет и схожие черты с частными отраслями права. Они могут регулировать одинаковые по своей природе отношения (имущественные, трудовые, служебные). Например, передача имущества может регулироваться гражданским правом (договором), а может административным правом (приказом государственного органа), равно как существуют трудовые/служебные отношения, регулируемые либо трудовым, либо административным правом. В настоящее время публичное и частное право взаимопроникают друг в друга, зависят одно от другого. В частных отраслях используются публично-правовые институты (регистрации, разрешения, удостоверения), в свою очередь в публичных отраслях присутствуют институты, характерные для частного права (договоры, равноправие сторон и т.д.). Административное право охраняет многие частно-правовые отношения путем установления ответственности, осуществления контрольно-надзорных функций. Некоторое количество административно-правовых норм содержится в Гражданском кодексе Республики Казахстан, в свою очередь Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях содержит статьи об ответственности за нарушение гражданско-правовых обязательств. Процессуальная часть административного права имеет схожие и отличительные черты с процессуальными отраслями права. В отличие от гражданского и уголовного процесса, административно-процессуальные нормы не составляют пока отдельную отрасль права. В то же время административным процессом в широком смысле охватывается гораздо больший круг вопросов, чем гражданским или уголовным. Процессуальная деятельность органов государственной администрации связана не только с рассмотрением споров (как в гражданском процессе) или привлечением к ответственности (как в уголовном процессе), но и с позитивной процедурной деятельностью (выдачей разрешений, лицензий, изданием актов, рассмотрением обращений). Взаимозависимость административного права и процессуальных отраслей можно показать на примере того, что вопросы публичных споров с государственной администрацией, рассматриваемых в судебном порядке до сих пор в Казахстане регулируются гражданским процессуальным законодательством. В казахстанской правовой системе существуют и так называемые комплексные отрасли права, соединяющие в себе публичные и частно-правовые институты. Административно-правовые нормы занимают значительное место в таких комплексных отраслях как банковское, страховое, земельное, экологическое право, тогда когда речь идет о разрешительной деятельности государства, принуждении, ответственности и иных публично-правовых вопросах.
§ 3. Административно-правовые нормы и отношения. Любая отрасль права в формально-определенном смысле представляет собой совокупность правовых норм. Административно-правовые нормы - это общеобязательные правила поведения, установленные и охраняемые государством в сфере реализации публичной власти органами исполнительной власти и иными органами государственной администрации. Административно-правовые нормы также регулируют деятельность судебных органов в процессе рассмотрения административно-правовых споров или привлечения к административной ответственности, а также внутренние вопросы организации государственных органов, принадлежащих не только к исполнительной ветви власти. Значение административно-правовых норм трудно переоценить. Именно с их помощью происходит регулирование общественных отношений, являющихся предметом административного права. Административно-правовые нормы задают параметры поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Они определяют правовой статус органов государственной администрации, формы и методы деятельности управленческих органов, многочисленные административные процедуры, наделяют правами и обязанностями субъектов административно-правовых отношений. Большей частью посредством административно-правовых норм проводится упорядочение общественной жизни. Особенностью административно-правовых норм является их императивность, публичность, организующий характер, сфера в которой они возникают и реализуются (государственное управление). Административно-правовые нормы отличаются массовостью и универсальностью, поскольку распространяются на большое количество субъектов, так или иначе вступающих в управленческие отношения. Административно-правовые нормы, равно как и нормы права других отраслей, имеют свою структуру. Традиционными элементами этой структуры являются гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза характеризует условие, при которой действует норма (достижение возраста, совершение нарушения). В диспозиции содержится само правило поведения, санкция показывает меру ответственности за нарушение нормы. Гипотеза, диспозиция, санкция могут находиться в разных правовых актах. Далеко не все нормы административного права содержат все три элемента. К примеру, существуют нормы-декларации (министерство является центральным органом государственного управления). Очень часто в административно-правовых нормах отсутствует санкция, или гипотеза сливается с диспозицией. Административно-правовые нормы могут быть классифицированы по различным основаниям: 1. По целевому назначению: - регулятивные (нормы, посвященные описанию статуса различных субъектов административного права, форм и процедур их деятельности; описывающие различные правомерные варианты поведения; закрепляющие использование инструментов позитивного управления, таких как регистрация, лицензирование и т.д.); - охранительные (нормы, направленные на охрану общественного порядка и общественной безопасности и содержащие запреты, ограничения, положения об ответственности).
2. По характеру воздействия: - обязывающие (нормы, содержащие обязанность субъекта выполнить определенное действие или отказаться от действия: обязанность встать на воинский учет по достижению определенного возраста); - запрещающие/ограничивающие (нормы запрещающие субъекту выполнить определенные действия: запрет посещать определенные законодательством режимные территории); - дозволительные (нормы разрешающие выполнять определенные действия: возможность обращения в государственные органы); - управомочивающие (нормы, наделяющие государственные органы правом на совершение различных действий: право на проведение проверок); - стимулирующие (нормы, направленные на стимулирование участников управленческих отношений: право на льготы для государственного служащего добросовестно выполняющего служебные обязанности) - рекомендательные (нормы, не имеющие обязывающего характера, но ориентирующие на соответствующее поведение: рекомендация предоставлять отчеты в государственный орган в установленных формах).
3. По юридическому содержанию: - материальные (нормы, закрепляющие права и обязанности участников административно-правовых отношений, гарантии и ответственность; материальные нормы - это своего рода статика административного права: нормы, описывающие права и обязанности, ограничения государственных служащих) - процессуальные (нормы, с помощью которых реализуются материальные нормы, своего рода динамика административного права: нормы, описывающие порядок поступления на государственную службу).
4. По источнику: - содержащиеся в законах (огромное количество норм содержится в различных законах, начиная с Конституции Республики Казахстан, и заканчивая простыми законами); - содержащиеся в подзаконных актах (нормы могут содержаться в подзаконных актах, начиная с актов Президента и заканчивая актами акимов самого низшего уровня); - содержащиеся в других актах (нормы могут содержаться в нормативных постановлениях Верховного суда, международно-правовых актах).
5. По времени действия: - неограниченные сроком действия (большинство административно-правовых норм не ограничены сроком действия); - ограниченные сроком действия (нормы, действующие в течение определенного периода, установленного актом). По общему правилу административно-правовые нормы не имеют обратной силы, то есть не могут распространяться на те отношения, которые возникли до введения их в действие, если только в акте, содержащем нормы, не указана возможность такого распространения, или если норма устраняет или смягчает ранее предусмотренную ответственность за правонарушение.
6. По территории действия: - нормы, действующие на всей территории Республики Казахстан (правила дорожного движения); - нормы, действующие на территории местной административно-территориальной единицы (нормы, действующие на территории, начиная с уровня области (города республиканского значения, столицы) и заканчивая уровнем села, аула: правила содержания домашних животных); - нормы, действующие на части территории (нормы, действующие на территории более, чем одной области (города республиканского значения, столицы): нормы, указанные в акте о введении чрезвычайного положения на территории двух областей Казахстана).
7. По адресату правовых предписаний: - нормы, регулирующие правовой статус государственных органов; - нормы, регулирующие правовой статус граждан, в том числе иностранцев и лиц без гражданства; - нормы, регулирующие правовой статус государственных (предприятий, учреждений) и негосударственных организаций (хозяйствующих субъектов, общественных и религиозных объединений, учреждений, фондов и др.).
8. По объему регулирования: - общие (нормы, описывающие компетенцию правительства); - межотраслевые (нормы, определяющие порядок проведения проверок органами финансового контроля); - отраслевые (нормы, устанавливающие требования к лицензированию учебных заведений); - внутриотраслевые (нормы, закрепляющие стандарты безопасности на автомобильном транспорте)[15].
Существуют классические способы реализации административно-правовых норм. К таким способам относят, прежде всего, исполнение и применение. Исполнение выражается в точном следовании субъекта предписаниям нормы, подчинении соответствующим правовым требованиям. Применение предполагает издание правового акта. Таким образом, в случае с применением, правовая норма реализуется посредством юридически властного решения, что присуще исключительно субъектам, обладающим властными полномочиями, т.е. государственным органам. Иногда в литературе выделяют еще два способа реализации: соблюдение (воздержание субъекта от совершения действий, пассивное поведение в отличие от исполнения) и использование (применение государственным органом варианта деятельности при наличии в норме альтернативы в принятии решений)[16]. В то же время использование и соблюдение можно рассматривать как разновидность соответственно исполнения и применения. Одной из проблем при реализации административно-правовых норм является усмотрение, особенно когда речь идет о деятельности государственных органов. При всей детальности, скрупулезности административно-правового регулирования, нормы не могут отрегулировать все общественные отношения и охватить все возникающие жизненные ситуации. Соответственно, возникает возможность деятельности по усмотрению, когда норма сама предлагает несколько вариантов поведения, или когда эти варианты предполагаются по смыслу нормы. К примеру, в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. «Об органах внутренних дел», эти органы имеют право доставлять в специальные медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в нетрезвом состоянии, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность. Параметры, по которым можно судить о том, что состояние оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, законодательством не установлены. Поэтому сотрудники органов внутренних дел в каждом конкретном случае будут определять по своему усмотрению факт оскорбления человеческого достоинства или общественной нравственности, что может привести к незаконному доставлению в специальные медицинские учреждения. Сдерживающими факторами усмотрения должны быть приоритет прав и свобод граждан, пропорциональность применяемых мер воздействия, целесообразность, эффективность, справедливость избранного варианта поведения.
На основе административно-правовых норм складываются административно-правовые отношения: общественные отношения в сфере управленческой деятельности органов государственной администрации. В рамках конкретных административно-правовых отношений реализуются административно-правовые нормы. Административные правоотношения имеют свои особенности: 1. Сфера, в которой они возникают, существуют и прекращаются - это сфера государственного управления. Следовательно, большинство административных правоотношений имеют управленческую природу и связано с организацией и упорядочением общественной жизни. 2. Публичный характер. Административно-правовые отношения складываются в публичной сфере, там, где присутствуют и реализуются государственные или общественные интересы. 3. Наличие обязательного субъекта. Таким обязательным субъектом чаще всего является орган исполнительной власти или иной орган государственной администрации, а иногда судебный орган. 4. Административные правоотношения - это преимущественно отношения власти-подчинения с характерным неравенством сторон. При этом не следует забывать о существовании административных правоотношений, основанных на равенстве сторон. 5. Споры, вытекающие из административных правоотношений, решаются зачастую во внесудебном порядке, хотя законодательством предусмотрен и судебный порядок разрешения таких споров. Административные правоотношения имеют свою структуру, которая включает следующие элементы: 1. Объект правоотношения. 2. Субъекты правоотношения. 3. Содержание правоотношения. Под объектом в административных правоотношениях чаще всего понимается действие и поведение управляющих и управляемых субъектов. Субъектами правоотношений являются конкретные участники правоотношений, наделенные определенными правами и обязанностями. Ими могут быть граждане, организации, государственные органы. Напомним, что обязательным субъектом административных правоотношений всегда является государственный орган. Таким образом, невозможно возникновение административных правоотношений между двумя гражданами или двумя негосударственными организациями. Чтобы быть субъектами правоотношения граждане, организации, государственные органы должны обладать правовыми способностями: административной правоспособностью и дееспособностью. Содержание (юридическое) правоотношений включает в себя права и обязанности субъектов, а также ограничения, запреты. В правоотношении присутствует корреспонденция прав и обязанностей, означающая, что тот, у кого есть права, несет определенные обязанности и, наоборот, тот, у кого есть обязанности, наделен некоторыми правами. Административные правоотношения также классифицируются по различным основаниям:
1. По целям: - регулятивные (отношения, складывающиеся в связи с осуществлением позитивного государственного управления); - охранительные (отношения, возникающие в связи с охраной общественного порядка, правонарушениями, неправомерным поведением.)
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |