Замечания по проекту Закона РК «О доступе к информации» и проекту Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации» (Тоби Мендел, Исполнительный директор Центра демократии и права (Канада)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Тоби МЕНДЕЛ

Исполнительный директор

Центр демократии и права (Канада)

Замечания по проекту Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» и проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации»^[1]

ВСТУПЛЕНИЕ

Казахстан является одной из немногих стран мира, которая все еще не имеет законодательства, предоставляющего отдельным лицам право на доступ к информации, имеющейся в ведении органов публичной власти, определяемых, как государственные органы, и других субъектов, которые владеют информацией общественной значимости - известного, как законодательство о праве на информацию (RTI). Однако, идея подготовки такого законодательства обсуждалась в течение долгого времени, и различные законопроекты были подготовлены разными сторонами на протяжении ряда лет. В июне 2015 г. Правительство распространило проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» (проект Закона) вместе с проектом Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации» (проект Изменений). Данные Замечания содержат анализ проекта Закона и проекта Изменений, с учетом международных стандартов и передовой сравнительной практики.

Проект Закона несколько слаб по сравнению с законами о праве на информацию, существующими в других странах. Он дает относительно твердые гарантии права на доступ, а также в плане его сферы действия и применения, и процедур подачи и обработки запросов на предоставление информации. Гораздо слабее прописаны в проекте Закона исключения по отношению к праву на доступ, главным образом, потому, что вместо включения в закон о праве на доступ к информации (RTI law) хорошо разработанной системы исключений, он ссылается на другие законы. Он также не предусматривает создание независимого административного надзорного органа для рассмотрения жалоб, поданных в отношении отказов предоставить доступ, что представляет собой серьезный недостаток в общей системе. И, наконец, он не предусматривает защиту для тех, кто раскрывает информацию на добросовестной основе, и включает лишь очень ограниченные меры продвижения.

Настоящие Замечания основываются на международных стандартах в отношении права на получение информации, согласно рейтингу свободы информации (RTI Rating), разработанному организациями «Центр права и демократии» (CLD) и «Доступ к информации - Европа» (AIE).[2] В них также принимается во внимание передовая законодательная практика других демократий по всему миру.[3] Была подготовлена краткая оценка проекта Закона, основанная на рейтинге RTI[4], и релевантные разделы этой оценки были включены в текст настоящих Замечаний в соответствующих местах. Общая оценка Закона в баллах, на основании рейтинга RTI, является следующей:

Раздел	Макс. количество баллов	Оценка в баллах
1. Право на доступ к информации	6	5
2. Сфера применения	30	23
3. Процедуры запроса информации	30	21
4. Исключения и отказы	30	12
5. Обжалование	30	6
6. Санкции и меры защиты	8	1
7. Меры продвижения	16	6
Общая оценка	150	74

Данная оценка в баллах помещает проект Закона на 68-е место среди 102 стран по всему миру, имеющих национальные законы о праве на доступ к информации, которые были оценены на основе рейтинга RTI.

1. ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ И СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ

В проекте закона хорошо прописаны гарантии в отношении права на доступ к информации, имеющейся в распоряжении государственных органов, или права на получение информации. Это право защищено в Статье 20(2) Конституции Республики Казахстан. Более того, Статья 2(2) проекта Закона предусматривает, что международные договора, ратифицированные Республикой Казахстан, преобладают над национальными законами в случае конфликта, тем самым официально гарантируя тот факт, что международные правила в отношении права на получение информации должны применяться в данной стране.

Различные положения проекта Закона - включая вводную часть, а также Статьи 9(2) и 11 (2) - устанавливают право каждого запрашивать и получать информацию.

Статья 4 проекта Закона говорит о различных общих принципах, определяющих право на доступ к информации - таких, как открытость, достоверность, своевременность и равенство доступа, а также неразглашение секретов и связанные с этим принципы - но в ней не говорится о более широких преимуществах права на доступ к информации, таких, как борьба с коррупцией, содействие участию в общественной жизни и продвижение добросовестного государственного управления. Это важно для того, чтобы обеспечить крепкую основу для толкования закона (то есть, в свете преимуществ, которые он создает). Более того, проект Закона не предусматривает, чтобы его положения толковались таким образом, чтобы лучше всего содействовать пропаганде преимуществ, проистекающих из права на доступ к информации, или же принципов, изложенных в Статье 4.

Вводная часть и Статья 1(2) говорят о праве граждан на доступ к информации. Однако из Статьи 1(3), а также из Статьи 11(5) о процедурах запроса, ясно, что это право распространяется на юридических лиц. Статья 1(3) также дает основания предполагать, что иностранные государства и международные организации являются «пользователями информации» (то есть бенефициарами права на доступ), хотя не ясно, что конкретно это означает в плане иностранных государств (то есть, какие органы иностранных государств могут сделать запрос), или что имеется в виду под термином «международные организации», который не определяется в проекте Закона. Следует заметить, что такой подход обычно не используется в других законах о праве на доступ к информации. Что особенно важно, однако, это то, что данное право не распространяется на не-граждан, как это требуется по международным стандартам.

Определение «информации» в Статье 1(1) является широким, но включает ряд квалифицирующих признаков, которые, в конечном итоге, являются как необязательными, так и могут создавать ненужную нагрузку для государственных служащих, которым надо будет решать, удовлетворяются ли требования по данным признакам в отношении каждого запроса. Во-первых, информация определяется, как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах». Не ясно, в чем смысл такого квалифицирующего признака, но передовой опыт состоит в том, чтобы включать всю информацию, независимо от ее содержания. Во-вторых, данное определение включает только информацию, «имеющую реквизиты, позволяющие ее идентифицировать». Опять-таки, не ясно, в чем смысл этого квалифицирующего признака, но он не встречается в законах о праве на доступ к информации из передовой практики, и может повлечь злоупотребления, связанные с отказом в доступе.

Передовая практика состоит в том, чтобы создать право запрашивать как конкретные документы, так и/или типы информации. Таким образом, если заявитель знает, какой конкретно документ нужен ему или ей - например, бюджет на 2014 г. - он или она могут конкретно указать его в своем запросе; но, вообще-то, заявитель может просто запросить определенный тип информации - например, общие планируемые затраты на 2014 г. Когда информация, относящаяся к запросу, может быть достаточно легко найдена в документах или составлена из документов, она должна быть предоставлена заявителю. Проект Закона не проясняет тот факт, что у заявителей есть право запрашивать как документы, так и информацию.

Как явствует в целом из Статьи 8, она содержит широкое определение органов публичной власти («обладателей информации»). Однако, в этой Статье используются термины, которые не совсем ясны, такие как, «органы государственной власти», «государственные учреждения, не являющиеся государственными органами» и «субъекты квазигосударственного сектора». Возможно, эти термины четко определены в других законодательных актах. Однако, было бы лучше, если бы они были определены в специальном законодательном акте о праве на доступ к информации. Например, не совсем ясно, включают ли «органы государственной власти» главу государства, законодательную власть (и ее членов) и судебную власть (в целях данного рейтинга мы полагаем, что данные органы включены, однако, предпочтительнее было бы четко указать это в проекте Закона).

Представляется, что два государственных органа не включены в данную дефиницию. Во-первых, в Статье 3(4) говорится, что проект Закона не предусматривает доступ к информации, подпадающей под действие законов, относящихся к архивам. В рамках контекста данного анализа не было возможности изучить данные архивные законы, однако, в целом, более рациональной практикой является создание единого режима для доступа к информации, имеющейся в ведении государственных органов, так как это проще для пользователей (и часто для государственных служащих тоже). Существование отдельных систем доступа также потенциально проблематично в тех случаях, когда законы, регулирующие архивы, не устанавливают системы доступа, имеющие такую же силу, как и системы в проекте Закона. Во-вторых, в Статье 8 не говорится об органах, которые берут на себя публичные функции в пределах обязательства предоставлять доступ к информации.

Рекомендации:

Ø Следует расширить сферу применения Статьи 4, включив указания на более широкие, внешние преимущества, которые проистекают из права на доступ к информации. Закон также должен требовать от лиц, принимающих решения, толковать его положения так, чтобы наилучшим образом воплощать в жизнь данные преимущества.

Ø В законе следует четко прописать, что каждый, включая не-граждан, имеет право запрашивать информацию.

Ø Следует изъять квалифицирующие признаки из определения «информации», просто распространив действие закона на всю зафиксированную информацию.

Ø В законе следует четко прописать, что заявители могут запрашивать документы и/или информацию.

Ø Дефиницию «обладателя информации» следует уточнить; рекомендуется четко указать, что она включает все три ветви государственной власти, а также главу государства и все органы, учрежденные законом или Конституцией, или органы, которые принадлежат или управляются такими органами. В данную дефиницию следует также включить частные органы, которые берут на себя публичные функции; рекомендуется также рассмотреть вопрос о включении архивов в рамки закона о праве на доступ к информации.

Право доступа

Индикатор		Макс. кол-во баллов	Оценка в баллах	Статья
1	Нормативно-правовая база (включая судебную практику) признает фундаментальное право на доступ к информации.	2	2	20(2) Конституции
2	Нормативно-правовая база создает специальную презумпцию в пользу доступа ко всей информации, находящейся в ведении государственных органов, подлежащему только ограниченным исключениям.	2	2	Вводная часть, 9(2), 11(2)
3	Нормативно-правовая база содержит определенную формулировку принципов, предусматривающую широкую интерпретацию закона о праве на доступ к информации. Нормативно-правовая база придает особое значение преимуществам права на доступ к информации.	2	1	4
ИТОГО		6	5

Сфера применения

Индикатор		Макс. кол-во баллов	Оценка в баллах	Статья
4	Каждый человек (включая не-граждан и юридических лиц) имеет право подавать запросы на предоставление информации.	2	1	Вводная часть, 1(2), 1(3)
5	Право на доступ применяется ко всем материалам, находящимся в ведении государственных органов или органов, выступающих от их лица, зафиксированных в любом формате, независимо от того, кто их произвел.	4	3	1(1)
6	Заявители имеют право на доступ как к информации, так и к записям/документам (то есть право, как запрашивать информацию, так и обращаться за конкретными документами).	2	1
7	Право на доступ применяется ко всей исполнительной ветви власти, без исключения каких-либо органов или типов информации. Сюда относятся: исполнительная власть (правительство) и администрация, включая все министерства, департаменты, органы местного самоуправления, государственные школы, органы государственной системы здравоохранения, полиция, вооруженные силы, органы безопасности, а также органы, которые принадлежат или управляются вышеперечисленными органами.	8	6	3(4), 8
8	Право на доступ применяется к законодательной ветви власти, включая как административную, так и другую информацию, без исключения каких-либо органов.	4	4	8
9	Право на доступ применяется к судебной ветви власти, включая как административную, так и другую информацию, без исключения каких-либо органов.	4	4	8
10	Право на доступ применяется к государственным предприятиям (коммерческим структурам, которые принадлежат или управляются государством).	2	1	8
11	Право на доступ применяется к другим государственным органам, включая конституционные органы, органы, созданные на основе закона или надзорные органы (такие, например, как избирательная комиссия или комиссия/уполномоченный по вопросам информации).	2	2	8
12	Право на доступ применяется к a) частным структурам, которые выполняют публичную функцию и b) частным структурам, которые получают существенное финансирование со стороны государства.	2	1	8
ИТОГО		30	23

2. ОБЯЗАННОСТЬ ПУБЛИКОВАТЬ ИНФОРМАЦИЮ

Статьи 12-17 проекта Закона предусматривают основную систему упреждающей публикации, хотя в других местах в проекте Закона также есть связанные с ними положения (такие, например, как Статья 10(4), которая предусматривает доступ через Интернет к сессиям парламента и аналогичных органов). Статья 13 также включает положение об открытых заседаниях.

Статья 16 содержит очень длинный и подробный список конкретных документов, которые должны быть опубликованы на упреждающей основе. Хотя это полезно, возможно, в некоторых местах, этот список излишне детализирован, например, включением в список, в Статье 16(3)(1) «текстов речей». Трудно оценить, на фоне всех этих подробностей, насколько всеобъемлющим он на самом деле является. Например, Статья 16(3)(11) предусматривает публикацию информации о тендерах и конкурсах, включая процедуры торгов и формы заявок. Однако, не ясно, должны ли быть опубликованы результаты тендеров, и, в частности, контракты, заключенные с победителями торгов.

Несмотря на это, система упреждающей публикации, предусмотренная Статьей 16, является смелой по своему характеру. Опыт других стран показывает, что государственным органам часто не удается соответствовать своим требованиям упреждающей публикации, а проект Закона, как представляется, не дает государственным органам никакого периода времени для выполнения этих обязательств. Подход, который был предложен для разрешения данной проблемы, состоит в том, чтобы внедрять упреждающие обязательства постепенно, например, в течение трех- или пятилетнего периода. Есть различные способы для создания такой системы с тем, чтобы гарантировать, что органы государственной власти будут продолжать двигаться вперед в ходе отведенного периода времени, а не просто ждать его окончания, прежде чем предпринимать какие-либо действия. Можно, например, предусмотреть требование, по которому они должны будут подготовить планы в отношении того, как они будут выполнять все свои требования упреждающей публикации в течение всего периода времени.

Правила упреждающей публикации также в большой степени опираются на Интернет в качестве средства распространения материалов, в соответствии с практикой других стран. В них также говорится об «информационных стендах», «средствах массовой информации» и обеспечении доступа для инвалидов. Это является положительным моментом, однако проект Закона не накладывает особое обязательство на государственные органы по обеспечению того факта, чтобы информация распространялась в форме, гарантирующей ее доступность для целевых групп населения, у которых может не быть доступа к Интернету. Например, может понадобиться опубликовать информацию о предлагаемом проекте на досках для объявлений в населенных пунктах, которые будут затрагиваться данным проектом.

Рекомендации:

Ø Следует пересмотреть конкретный список данных, подлежащих упреждающей публикации в Статье 16, с тем, чтобы удостовериться, что он охватывает всю информацию ключевой важности.

Ø Следует рассмотреть вопрос о введении прогрессивной системы в целях достижения запланированных результатов упреждающей публикации в течение определенного периода времени, такого как, например, три года или пять лет.

Ø Рекомендуется предусмотреть обязанность органов государственной власти публиковать определенную информацию таким образом, чтобы она была доступна ключевым целевым группам населения, а не только размещать ее в Интернете.

Примечание: Рейтинг RTI не оценивал обязанность публиковать информацию, и поэтому здесь не приводится никаких выдержек из него.

3. ПРОЦЕДУРЫ ЗАПРОСА ИНФОРМАЦИИ

Система обращения с запросами и их обработки является, в целом, областью, прописанной в проекте Закона довольно хорошо; она оценивается в 21 балл из возможных 30 в этой категории рейтинга. Одним ее недостатком являются типы сведений, которые необходимо предоставлять, чтобы сделать запрос. Согласно Статье 11(5), заявители должны указывать свои фамилию имя и отчество, если пожелают. Не ясно, относится ли фраза «если пожелают» к отчеству или ко всем именам, но от заявителей также требуется указать свой индивидуальный идентификационный номер, «при его наличии», и подписать запрос. Согласно Статье 11(7), анонимные запросы не принимаются. Передовая практика требует от заявителя предоставлять только адрес для доставки информации, который может быть электронным адресом, и кроме того, предусматриваются анонимные запросы.

Также, проект Закона специально не запрещает государственным органам спрашивать у заявителей о причинах подачи их запросов, хотя он также не требует от них предоставлять такие причины. Это создает неопределенность, которая может использоваться некоторыми органами государственной власти для того, чтобы спрашивать о таких причинах, что не является законным согласно международным стандартам.

Проект Закона, в Статье 9(1)(3), включает только очень общее положение о помощи заявителям, согласно которому обладатель информации должен «уточнять содержание запроса у лица, обратившегося с запросом». Рекомендуемая практика состоит в создании гораздо более конкретных обязанностей содействия. Она включает помощь заявителям, которые затрудняются точно указать, какую информацию они хотят получить, или тем из них, чьи запросы являются слишком расплывчатыми или неясными. Она также включает предоставление помощи тем, кто не может сделать письменный запрос информации, например, из-за своей инвалидности или неграмотности.

Статья 11(12) проекта Закона предусматривает, что ответ на запрос должен, «по выбору пользователя информации», быть в бумажной или электронной форме на языке обращения, в то время как ответы на устные запросы предоставляются в устной форме. Это, как видно, представляет собой обязательство уважать предпочтения пользователей информации в плане формы предоставления информации. Однако, оно чрезвычайно ограничено в объеме. Например, полезно было бы также предоставить доступ посредством просмотра и отбора документов в служебном помещении государственного органа, например, в случаях, когда заявителю необходимо просмотреть большое количество документов с целью нахождения небольшого объема информации, и когда ему необязательно иметь копии всех этих документов.

Проект Закона в целом предусматривает жесткие временные рамки для ответов на запросы, включая срок для предоставления первоначального ответа в 20 дней (предполагается, рабочих дней), который может быть продлен еще на пять рабочих дней, но только с разрешения высшего руководства (Статья 11(10)). Однако, в Статье не оговаривается, что это максимальные предельные сроки и, что, по общему правилу, на запросы необходимо отвечать «в максимально короткий срок». Это важно для того, чтобы не допускать ситуации, когда государственные органы будут ожидать окончания десятидневного периода даже тогда, когда информация доступна для них немедленно.

В Статье 11(13) предусматривается плата за услуги, в случаях, когда ответ на запрос требует копирования или печати. Такая плата ограничена «фактическими затратами», которые устанавливаются централизованно правительством, и «социально уязвимые группы» освобождаются от оплаты этих затрат. Это очень прогрессивная система оплаты. Однако, ее можно усовершенствовать дальше, предусматривая, что первоначальное количество страниц - например, 15 или 20 - будет предоставляться бесплатно.

В Статье 7(1)(1) говорится, что заявители могут «распространять информацию любым незапрещенным законом способом», что может рассматриваться, как базовое правило повторного использования информации. Являясь положительным моментом, оно в действительности не создает никакого нового права в отношении повторного использования информации, и его значение зависит от того, что содержится в тех других законах. В идеале, рекомендуется создать полноценную систему повторного использования публичной информации, включая открытую лицензию и т.п., либо посредством закона о праве доступа к информации, либо посредством других норм. По крайней мере, если такая система еще не существует, в закон о праве на доступ к информации следует включить систему правил о повторном использовании информации. Это могло бы прояснить, что существует сильная презумпция в пользу открытого повторного использования информации, созданной или находящейся в распоряжении государственных органов (одновременно уважая права на интеллектуальную собственность, принадлежащую третьим лицам). Это может способствовать развитию системы открытых лицензий на эту информацию, возможно в рамках установленного периода времени (например, шести месяцев).

Рекомендации:

Ø Рекомендуется не требовать от заявителей указания их имен и идентификационных номеров при подаче запросов, а только адреса для доставки информации; следует четко прописать в законе, что органы государственной власти не могут спрашивать заявителей о причинах подачи их запросов.

Ø Рекомендуется, чтобы закон налагал на государственные органы более четкие обязательства содействия, включая помощь заявителям для уточнения их запросов, по мере необходимости, и помощь тем, кто затрудняется предоставить письменный запрос.

Ø Следует рассмотреть вопрос о расширении форм или способов, с помощью которых заявители могут получить доступ к информации.

Ø Рекомендуется, чтобы в законе устанавливалось общее правило, предусматривающее предоставление ответов на запросы «в максимально короткий срок», четко указывая, что предельные сроки являются максимальными, а не стандартными сроками.

Ø Следует рассмотреть вопрос о предоставлении заявителям некоторого количества страниц бесплатно.

Ø Следует рассмотреть вопрос о включении в закон базовой системы правил относительно права повторного использования информации, в том числе сильную презумпцию в пользу открытого повторного использования информации, созданной или находящейся в ведении государственных органов.

Индикатор		Макс. кол-во баллов	Оценка в баллах	Статья
13	От заявителей не требуется указывать причины подачи их запросов.	2	0
14	От заявителей требуется только указать сведения, необходимые для отыскания и доставки информации (то есть, какой-либо адрес для доставки).	2	1	11(5), (7)
15	Существуют понятные и относительно простые процедуры для обращения с запросом. Запросы могут быть представлены любым способом коммуникации, при этом не требуется использовать официальные формуляры или указывать, что данная информация запрашивается в соответствии с законом о доступе к информации.	2	2	1(5), 11(3), 11(5), 11(9)
16	От государственных служащих требуется оказывать содействие заявителям в плане формулировки их запросов, или связываться с ними и помогать им, когда запросы были сделаны расплывчато, чрезвычайно широко или нуждаются в уточнении по иным причинам.	2	1	9(1)(3)
17	От государственных служащих требуется оказывать помощь тем заявителям, которые нуждаются в ней из-за своих ограниченных возможностей, например, потому что они неграмотны или имеют инвалидность.	2	0
18	После подачи запроса, заявителям выдается квитанция или подтверждение приема запроса в рамках разумного периода времени, который не должен превышать 5 рабочих дней	2	2	11(6)
19	Существуют понятные и целесообразные процедуры для ситуаций, когда государственный орган, которому был адресован запрос, не обладает запрашиваемой информацией. Они включают обязанность информировать заявителя об отсутствии данной информации и обязанность направлять заявителя в другую организацию, или переводить запрос туда, где, как известно государственному органу, содержится данная информация.	2	2	11(11)
20	От государственных органов требуется удовлетворять выбор заявителей в отношении формы предоставления доступа к информации, допуская лишь четкие и ограниченные случаи превалирования других соображений над выбором заявителя (например, чтобы защитить запись).	2	2	11(12)
21	От государственных служащих требуется отвечать на запросы в максимально короткий срок.	2	0
22	Существуют четкие и разумные максимальные сроки (20 рабочих дней или меньше) для ответов на запросы, независимо от способа удовлетворения запроса (в том числе путем публикации).	2	2	11(10)
23	Существуют четкие пределы продления срока (20 рабочих дней или меньше), включая требование о том, чтобы заявители получили соответствующее уведомление с указанием причин такого продления.	2	2	11(10)
24	Запросы принимаются к исполнению бесплатно.	2	2	11(1)
25	Существуют четкие правила, касающиеся платы за доступ, которые устанавливаются централизованно, а не определяются отдельными государственными органами. Они включают требование о том, что эта плата должна ограничиваться затратами на воспроизведение и отправку информации (с тем, чтобы просмотр документов и электронные копии были бесплатными), и что определенное первоначальное количество страниц (по крайней мере, 20) предоставляется бесплатно.	2	1	11(13), 166 Экологического кодекса РК
26	Малообеспеченные заявители освобождаются от оплаты	2	2	11(13)
27	Не существует ограничений на повторное использование информации, полученной от государственных органов, или платы за данное использование, кроме случаев, когда третье лицо (не являющееся государственным органом) обладает юридически защищенным авторским правом на информацию.	2	2	7(1)(1)
ИТОГО		30	21

4. ИСКЛЮЧЕНИЯ И ОТКАЗЫ

В плане режима исключений проект Закона оценивается достаточно невысоко; он получил только 12 баллов из возможных 30 по рейтингу RTI или 40 процентов. Даже это, до некоторой степени, является щедрой интерпретацией правил, так как баллы не были вычтены за неоправданно широкие или излишние исключения, несмотря на то, что есть очень большая вероятность, что они существуют в других законах, потому что невозможно было осуществить обзор других законов, содержащих положения, касающиеся секретов.

Подход к исключениям, предпринятый в данном проекте Закона, отличается от того, который принят в большинстве законов о праве на доступ к информации, соответствующих передовой практике. Эти законы обычно включают свой собственный всеобъемлющий и подробный список исключений, а затем позволяют другим законам дальше уточнять эти исключения, но не продлевать их перечень (для этого нет надобности, если перечень исключений в законе о праве на доступ к информации является всеобъемлющим). Напротив, проект Закона главным образом опирается на другие законы для установления исключений. Так, Статья 9(1)(4) предусматривает, что государственные органы могут отказать в исполнении запросов, основываясь на исключениях в других законах, а Статья 9(2)(11) требует, чтобы государственные органы соблюдали ограничения, установленные в других законах.

Проблема с опорой на исключения в других законах состоит в том, что маловероятно, что все эти исключения отвечают международным стандартам в этой области. В частности, международные стандарты требуют, чтобы ограничения были законными в плане сферы их применения, подлежали проверке «на причинение вреда» (чтобы исключение вступало в силу только тогда, когда разглашение информации может причинить вред защищенному интересу) и предусматривали приоритет общественного интереса (чтобы информация была все же разглашена, даже если это может повредить защищенному интересу, в случаях, когда раскрытие информации идет на пользу всеобъемлющему общественному интересу).

Проект Закона действительно накладывает два вида ограничений на доступ в других законах. Статья 5 говорит о том, что ограничения являются законными лишь в «той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционной системы, общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Это целесообразно, но здесь есть две проблемы. Во-первых, данные основания для ограничения на самом деле очень широки и общи. Например, конституционная система включает в себя очень широкий диапазон норм, охватывающих права человека, систему правительства, юридическую систему и т.п. Ограничения, которые защищают все, что упоминается в Конституции, могут быть несомненно оправданы на базе этого положения. В результате, ряд ограничений в других законах, на которые фактически может повлиять Статья 5, вероятно достаточно лимитирован. Во-вторых, не ясно, состоит ли цель данного положения в том, чтобы фактически наложить ограничения на положения о секретности в других законах или сделать их недействительными. В остальной части, однако, оно накладывает стандарт необходимости на ограничения, что является полезным.

Во-вторых, Статья 6 проекта Закона содержит список данных, которые не подлежат ограничению, таких, как информация о чрезвычайных ситуациях. Это целесообразно, но пока еще не ясно, насколько эффективно это будет на практике, учитывая, что, как и в Статье 5, многие правила довольно общи по своему характеру. Например, Статья 6(3) говорит о том, что информация об «актах терроризма» не подлежит ограничению, однако сюда конечно не будет включаться информация о расследованиях, касающихся терроризма, поэтому не ясно, что именно относится к этому положению.

Проект Изменений не вводит каких-либо особых лимитов на ограничения в других законах, хотя он включает список сведений из Статьи 6, доступ к которым не подлежащих ограничению, в некоторые другие законы.

Несмотря на то, что в целом проект Закона полагается на другие законы в плане установления ограничений на право доступа, он все же включает небольшой список категорий информации, которые не подлежат раскрытию, в Статье 11(18). В то время, как все пять категории защищают интересы, которые в целом признаются в качестве законных по международному праву, три из данных четырех нуждаются в прохождении теста на причинение вреда и поэтому не соответствуют международным стандартам. Это:

· Информация, собранная в процессе государственного контроля и надзора, до принятия решения.

· Межведомственная или внутриведомственная переписка, опять-таки до принятия решения.

· Информация от иностранных государств или межправительственных организаций, кроме случаев, когда имеется взаимное соглашение о раскрытии данной информации.

Важно, что первые два основания для секретности существуют только до принятия решения по данному вопросу, однако эти правила не указывают на интерес, который нуждается в защите - такой, например, как неприкосновенность расследований, или честный и откровенный обмен информацией - и затем защищают его от вреда. Вместо этого, они говорят о категориях информации, большая часть которой просто не является конфиденциальной. Так, некоторая межведомственная корреспонденция может быть конфиденциальной, но это наверняка не будет применимо ко всей такой информации. Что касается последнего основания, то рекомендуемый стандарт в таких случаях состоит в том, что информация может быть удержана от раскрытия, если раскрытие информации может повредить отношениям с другими государствами или межправительственными организациями. Это значительно отличается от невозможности достичь положительного соглашения о раскрытии информации, которое часто будет невозможно достичь, даже когда информация не является конфиденциальной, и ее раскрытие не повредит отношениям.

Проект Закона не устанавливает приоритета общественного интереса для исключений. Такой приоритет влечет требование разглашения информации даже тогда, когда это может причинить ущерб защищенному интересу, в случаях, когда, с учетом всего вышесказанного, разглашение информации служит всеобъемлющему общественному интересу. Например, информация о покупке оружия может быть конфиденциальной с точки зрения национальной безопасности, но она может также предать огласке присутствие коррупции в системе закупки вооружений. В таких случаях, разглашение информации, как правило, идет на пользу всеобъемлющему общественному интересу, поскольку разоблачает коррупцию и, вполне возможно, устраняет ее или, по крайней мере, уменьшает ее размеры. Это, в свою очередь, ведет к повышению эффективности в закупках вооружений, усиливая национальную безопасность в долгосрочной перспективе.

Законы, соответствующие передовой практике, в определенных случаях предусматривают абсолютный приоритет, например, в отношении информации, которая разоблачает нарушения прав человека или нарушения гуманитарного права. В этом случае информацию необходимо раскрывать независимо от противодействующего интереса секретности. Такой абсолютный приоритет затем объединяется с балансирующим приоритетом, описанным выше, при котором информация должна раскрываться всякий раз, когда, в конечном счёте, такое разглашение будет служить всеобъемлющему общественному интересу. В этом случае, относительная значимость вреда, наносимого защищенному интересу, и польза для общества от раскрытия информации должны быть взвешены друг относительно друга, для того, чтобы определить, что из них более весомо.

Проект Закона не предусматривает предельный лимит времени, например, в 15 или 20 лет, для исключений, защищающих общественные интересы, такие как национальная безопасность, и свободный и откровенный обмен информацией внутри правительства. Такие лимиты времени можно найти в большинстве законов о праве на доступ к информации, построенных на передовом опыте; они отражают идею о том, что конфиденциальность информации существенно снижается с течением времени. Так, высказывания, которые были достаточно конфиденциальны тогда, когда они были впервые сделаны, 15 или 20 лет тому назад, как правило, не будут конфиденциальными в настоящий момент. Большинство законов, в то же время, позволяют продлить этот период секретности в исключительных случаях, когда информация остается конфиденциальной по истечении предельного срока. Такой может быть ситуация, например, для некоторых типов информации, касающейся национальной безопасности. Рациональный стандарт в таких случаях состоит в том, чтобы создать определенную процедуру для того, чтобы задействовать это особое продление, такую, например, как требование выдачи специального согласия министра.