|
|
|
Проведение проверок хозяйствующих субъектов в нефтегазовой отрасли Казахстана
Суханова Назым Танатаровна Судья Верховного Суда Республики Казахстан в отставке
VII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 3 апреля 2009 г.)
Недра Казахстана представляют собой поистине уникальную природную кладовую. По запасам многих видов полезных ископаемых Республика Казахстан занимает одно из первых мест в мире. По некоторым данным разведанные запасы недр оцениваются приблизительно в десять триллионов долларов США. В Казахстане на сегодняшний день уже сложилась определенная система законодательства о недропользовании. Эта система начала формироваться с момента обретения Республикой Казахстан государственной независимости, когда наряду с развитием общегражданского законодательства достаточно активно развивалось и законодательство о недропользовании. Провозглашение независимости и становление рыночных отношений в Казахстане, учитывая наличие богатой сырьевой базы, потребовали от молодого государства особого внимания к сфере отношений по изучению и разработке месторождений полезных ископаемых. Казахстан строит свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику, во многом исходя из того обстоятельства, что он обладает огромными запасами полезных ископаемых. Очевидно, что необходимым условием эффективного и разумного использования этих природных ресурсов является надлежащая правовая база, в том числе и система соответствующего законодательства. В рамках национального законодательства недропользование регулируется совокупностью нормативных правовых актов различной юридической силы. Основополагающими являются Закон «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. (далее - Закон о недрах и недропользовании), регулирующий вопросы недропользования применительно ко всем полезным ископаемым, и Закон «О нефти» от 28 июня 1995 г. (далее - Закон о нефти). Оба Закона неоднократно изменялись и дополнялись. Не секрет, что до настоящего времени «паровозом» экономики страны является сырьевая отрасль государства, которая успешно развивалась в результате привлекательного инвестиционного климата. Сфера недропользования в Казахстане остается одним из приоритетных, от развития которой, без преувеличения можно сказать, зависит успех всей экономики нашей страны. В начале прошедшего десятилетия, именно привлечение иностранных инвестиций в сферу недропользования позволило решить труднейшие задачи по проведению социально-экономических преобразований. Следует сказать, что поскольку в эту сферу экономики привлечены наиболее крупные иностранные инвестиции, то отношения в ней регулируются ещё и правовыми актами, посвященные вопросом использования и защиты инвестиций. Существует сложная система правовых актов, от правильного применения которых зависит успех в развитии сферы недропользования. Трудно согласится с мнением тех, кто считает, что в Республике Казахстан нет законов, которые правильно и эффективно регулировали бы отношения в этой отрасли. Оценивая нынешнее состояние законодательной базы, могу сказать, что в Республике Казахстан есть законодательство, прямо предназначенное для регулирования нефтегазовых отношений. Конечно, нельзя не отметить и то, что законодательство регулирующие отношения в данной сфере крайне нестабильно. Частое изменение и дополнение законов и иных нормативных правых актов выхолащивают их первоначальную суть, ту философию, которая лежала на основе его разработки. Новые законы, подзаконные и ведомственные акты, многочисленные предложения о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты инициируют сейчас все, это и компании - монополисты, центральные министерства и ведомства, акиматы всех уровней, депутаты, влиятельные бизнесмены, иностранные инвесторы, общественные объединения, средства массовой информации, политические партии и их лидеры. Хорошо, когда есть интеллектуальный и компетентный корпус в стране, но такая правотворческая активность снижает качественный уровень правовых актов, снижает эффективность его воздействия на регулирования общественных отношений, отрицательно воздействует на формирование законной, справедливой и объективной правоприменительной практики. Положения законов и иных правовых актов должны быть направлены на то, как недропользователь выполняет свои конкретные обязательства; как надежно работает производственный комплекс; как соблюдаются технологические правила; как обеспечивается промышленная безопасность и охрана труда; какие меры принимает недропользователь по охране окружающей среды и здоровья людей; как выполняются налоговые и другие финансовые обязательства. Вопрос, связанный с компетенцией различных государственных органов, осуществляющих контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов в сфере недропользования, природопользования и землепользования на сегодняшний день также является актуальным. Контроль и надзор должны осуществляться строго в рамках законодательных положений, и не должны носить запретительный характер, а должны быть направлены на оказание помощи хозяйствующему субъекту, на повышение надежности и эффективности его деятельности, на поощрение действий недропользователя, направленных на охрану недр, окружающей природной среды и охрану здоровья людей, на обеспечение промышленной безопасности и надежности производственных объектов. Однако на практике порой нередки ситуации, когда проверяющий государственный орган привлекает недропользователя к юридической ответственности, предусмотренной действующим законодательством, не всегда обоснованно. Например, по результатам налоговой проверки по вопросу правильности исчисления и своевременности уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет АО «ПетроКазахстан Кумколь Рессорсиз» вынесено уведомление о начисленной сумме налога на сырую нефть, газовый конденсат, произведенные на территории Республики Казахстан в сумме 551 604 544 тенге и пени 154 602 897 тенге. Согласно акту проверки, акциз на сырую нефть, переданную на переработку, составляет 465 292 068 тенге, акциз на сырую нефть, переданную в счет уплаты роялти, - 86 312 476 тенге. АО «ПетроКазахстан Кумколь Рессорсиз» обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене уведомления Налогового комитета о начисленной сумме налогов и других обязательных платежей в бюджет и пени. Решением специализированного межрайонного экономического суда Кызылординской области от 5 марта 2008 года заявление удовлетворено. Выводы суда первой инстанции о том, что операции по переработке сырой нефти относятся к деятельности за пределами Контракта и подлежат налогообложению в соответствии с налоговым законодательством, действующим на момент возникновения налогового обязательства, являются правильными. В статье 1 Закона РК «О нефти» дано понятие нефтяных операций, под которыми понимаются все работы, относящие к разведке, добыче, и связанные с ними единым технологическим циклом, хранение нефти и ее перекачка трубопроводным транспортом[1]. В соответствии с лицензией на месторождение «Южный кумколь» № МГ-236-Д от 10 декабря 1996 года недропользователь вправе проводить нефтяные операции, связанные с разведкой, добычей и реализацией углеводородного сырья. Данная лицензия явилась основанием для заключения 9 июня 1997 года Контракта на разведку и добычу углеводородов. Таким образом, переработка сырой нефти (углеводородного сырья) не предусмотрена лицензией, поэтому выводы Налогового комитета об отнесении операций по переработке сырья к контрактной деятельности являются неосновательными. Ссылка представителей Налогового комитета на пункт 1.30 Контракта суд обоснованно не принял во внимание, поскольку в силу статьи 16 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О нефти», действующей за период заключения Контракта, положения Контракта, противоречащие Лицензии, являются недействительными. Нефтегазовая отрасль, как и всякая антропогенная деятельность, не может быть исключительно чистой и безопасной для природной среды. Наоборот, объекты нефтегазовой отрасли изначально являются опасными, вся производственная деятельность и технологические операции в определенной степени воздействуют на окружающую природную среду, поэтому недропользователю необходимо проводить мероприятия, направленные на то, чтобы его производственная деятельность соответствовала установленным нормативам, стандартам, лимитам и другим требованиям безопасного ведения бизнеса. Только объективный подход в оценке производственной деятельности недропользователя может способствовать формированию нормальных отношений, основанных на положениях действующих правовых актов. Чтобы исключить спорные и конфликтные моменты, необходимо достичь справедливого баланса интересов государства, общества и недропользователя. В качестве еще одного примера можно привести следующий случай. Атырауская природоохранная прокуратура обратилась в суд с иском к ТОО «Потенциал Ойл» и Компании «Пи Эм Лукас Энтерпрайзес Лимитед», о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, мотивируя тем, что на месторождении «Южный Жанаталап», принадлежащее природопользователю ТОО «Потенциал Ойл» при бурении на скважине С-7 ПО подрядной организацией Компанией «Пи Эм Лукас Энтерпрайзес Лимитед» были произведены выбросы газа с попутной водой из под земли, образовались грифоны, что привело к загрязнению окружающей среды. Ущерб, причиненный атмосферному воздуху, выбросом газа, пластовой воды, от размещения отходов производства составляет около 8 миллионов тенге. Коллегия по гражданским делам Атырауского областного суда постановила взыскать с ТОО «Потенциал Ойл» ущерб в размере 7 620 056 тенге. При этом коллегия исходила из того, что скважина С-7 ПО, где имело место происшествие, в результате которого произошло загрязнение окружающей среды, принадлежит ТОО «Потенциал Ойл», который осуществлял операции по недропользованию согласно Контракту на разведку, добычу и раздел углеводородного сырья на участке Бегайдар, заключенному с Министерством энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от 4 апреля 2001 года. ТОО «Потенциал Ойл» (заказчик) заключил договор № Р-133 - РТО - О & G-001 (далее Договор) с Компанией «Пи Эм Лукас Энтерпрайзес Лимитед» (подрядчик) по предоставлению наземной буровой установки и услуг по разведочному бурению. Согласно условиям Договора подрядчик согласился предоставить наземный буровой станок и оказать соответствующие услуги по разведочным работам на разведочном блоке. ТОО «Потенциал Ойл» предоставил подрядчику технический проект на строительство 5 структурных скважин проектными глубинами 1 300 метров. Данный проект был разработан проектной организацией - ТОО «ГеоПроект» и согласован с уполномоченными органами, в том числе территориальными органами Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан и Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан и экспертной организацией ДГП «НИЦ ТБ НГП». В соответствии со статьей 130 Единых правил охраны недр (ЕПОН) при разработке месторождений полезных ископаемых в Республике Казахстан, утвержденных постановлением Правительства РК от 21 июля 1999 года за № 1019, технический проект является основным документом, регламентирующим процесс строительства скважин. Технические проекты разрабатываются отечественными и иностранными научно-исследовательскими и проектными институтами и согласовываются в установленном порядке с соответствующими государственными органами. Ответственность за полноту и достоверность исходных данных на проектирование несет заказчик, а за качество проекта - проектная организация. Согласно условиям пункта 19.3 Договора Компания - ТОО «Потенциал Ойл» берет на себя всю ответственность и соглашается освободить и оградить Подрядчика от потерь и повреждений геологической формации, пласта или коллектора нефти или газа, или от потерь и повреждения в результате загрязнения, которое возникает под поверхностью земли, независимо от вызвавших его причин. В связи с вышеизложенным, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что ущерб, причиненный атмосферному воздуху, выбросом газа с пластовой водой из под земли, привело к загрязнению окружающей среды, должен возместить ТОО «Потенциал Ойл». Нефтегазовая отрасль является потенциально опасной сферой, но она перестает быть опасной при высоком уровне управления производственным циклом, при выполнении недропользователем своих контрактных обязательств. При проведении проверок хозяйствующих субъектов в нефтегазовой отрасли компетентный орган должен решать возникшие проблемы справедливо и на основании законов. По результатам проверок должны быть выявлены недропользователи, которые показывают высокие образцы производственной деятельности и при этом не нарушают правила предусмотренные законодательством. Это способствует формированию положительного имиджа вокруг законопослушных недропользователей, повышает авторитет государственной власти в глазах общественности и предпринимательской среды. В итоге это будет способствовать улучшению ситуации по обеспечению надлежащего правопорядка в сфере экономики Казахстана. Следует отметить, что существует еще одна проблема при проведении проверок хозяйствующих субъектов в нефтегазовой отрасли. При основательном изучении Правил регулирующих сферу недропользования часто возникают неясности по многим важным вопросам. Далеко не всегда можно найти какие-то соответствующие регуляции хотя бы на уровне министерских актов, в особенности касательно перечня требований государства к тому или иному виду деятельности в связи с недропользованием, а также компетенции уполномоченных органов осуществляющих проверки в нефтегазовой отрасли. В этом случае правовое регулирование отношений в сфере недропользования является одним из способов защиты прав недропользователей при осуществлении ими деятельности по недропользованию. Особенностью законодательства о недропользовании является его комплексный характер. Правовое регулирование отношений по недропользованию как составная часть защиты прав недропользователей обеспечивается не только нормативными актами непосредственно о недропользовании, а именно - комплексом правовых норм различных смежных отраслей права. Только закрепление прав и интересов недропользователей в каждом затрагивающем деятельность недропользователя законодательстве, налаженный механизм регулирования всех направлений и отношений, возникающих при осуществлении недропользования, могут способствовать полноценной защите прав и интересов недропользователей. Самим Законом о недрах и недропользовании определено, что основной задачей Закона о недрах и недропользовании является регулирование проведения операций по недропользованию в целях обеспечения защиты интересов не только Республики Казахстан, как собственника недр, но и недропользователей. Недропользователь вправе совершать любые, не запрещенные законодательством сделки и участвовать в обязательствах. Недропользователю как инвестору, осуществляющему капиталовложения в недропользование, должны быть обеспечены и гарантированы сохранность и целостность его имущества, права на свободу принимаемых решений в процессе осуществления предпринимательской деятельности, защита от незаконного вмешательства со стороны уполномоченных органов в его деятельность. В заключение следует сказать о том, что нефтегазовая отрасль имеет важное практическое значение. От того, как она будет организована и насколько эффективна, во многом зависит будущее нашей страны. В этом смысле актуальность темы настоящего исследования в значительной степени определяется значимостью самой нефтегазовой отрасли для экономики страны. Одной из важных задач государства является рациональное использование природных ресурсов, и от того, как мы распорядимся ими, зависит развитие страны на поколения вперед. В этом отношении надлежащее правовое регулирование отношений, возникающих в сфере недропользования, является важным условием ее дальнейшего динамичного и устойчивого развития. От уровня развития права в стране зависит решение многих актуальных вопросов в экономической, политической и социальной сферах. Укрепление законности и правопорядка, в широком смысле этих слов, будет способствовать обеспечению баланса интересов всех участников правоотношений в нашей стране.
[1] Закон Республики Казахстан «О нефти» от 28.06.1995 г. № 2350. // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 11. Ст. 76.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |