Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность гражданских организаций (Международный Центр Некоммерческого Права (ICNL), 2006)

Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность гражданских организаций

ББК 67.404

Л47

Авторы:

Леон Е. Айриш (Leon Е. Irish), Университет Штата Мичиган (1964), D. Phil., Оксфордский Университет (1973), соучредитель Международного Центра Некоммерческого Права и главный редактор Международного Журнала о Законодательстве по Гражданскому Обществу.

Роберт Кушен, J.D., Колумбийский Университет (1989), бывший заместитель директора Института Открытое Общество. В настоящее время работает консультантом Института Открытое Общество.

Карла В. Саймон, J.D., Университет Дьюк, LL.M., Нью-Йоркский Университет (1976), профессор права в Католическом Университете Америки и содиректор Центра по Международному Социальному Развитию, CUA. Она является соучредителем и бывшим президентом Международного Центра Некоммерческого Права. Она также главный редактор Международного Журнала о Законодательстве по Гражданскому Обществу.

Международный Центр Некоммерческого Права (ICNL) - это международная некоммерческая организация, которая способствует и поддерживает развитие гражданского общества и свободы объединения. ICNL оказывает помощь в разработке и улучшении законов и регулятивных систем, которые позволяют, поощряют и поддерживают добровольные, независимые, некоммерческие организации по всему миру.

www.icnl.org

Институт Открытое Общество (OSI), предоставляющий гранты частный благотворительный фонд, основанный инвестором и филантропом Джорджем Соросом, осуществляющий целый ряд проектов по всему миру в целях поддержки гражданского общества посредством формирования государственной политики и поддержки образования, средств массовой информации, здравоохранения, прав человека и женщин, а также социальных, правовых и экономических реформ. OSI является центром сети фондов Сороса, которая охватывает более чем 50 стран с проектами в Африке, Центральной Азии и Кавказе, Латинской Америке, Ближнем Востоке, Юго-Восточной Азии, а также на Гаити, в Монголии, Турции и США.

www.soros.org

Научное редактирование перевода на русский язык: В. Овчаренко, Ю. Кхван, Н. Боржелли.

Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность гражданских организаций. Леон Айриш и др.

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие

Коротко о данном Руководстве

О характере и цели данного Руководства

Источники и методика

1. Взаимоотношения гражданских организаций с обществом

2. Взаимоотношения законов о гражданских организациях с другими законами

Раздел 2.1 Взаимоотношения законов о гражданских организациях с нормами международного права, гарантирующими основные свободы

Раздел 2.2 Основные принципы

3. Правовое существование гражданских организаций

Раздел 3.1 Учреждение (регистрация)

Раздел 3.2 Уполномоченный государственный орган

Раздел 3.3 Изменение руководящих документов

Раздел 3.4 Изменения в случае, когда организация не может внести их самостоятельно или в случае безвыходного положения (тупиковой ситуации)

Раздел 3.5 Государственный реестр

Раздел 3.6 Слияние и разделение

Раздел 3.7 Прекращение деятельности, роспуск и ликвидация

4. Структура и управление

Раздел 4.1 Положения, обязательные для включения в руководящие документы

Раздел 4.2 Наличие факультативных (необязательных) положений в руководящих документах

Раздел 4.3 Ответственность учредителей, должностных лиц, членов органов управления и сотрудников

Раздел 4.4 Требования соблюдения верности организации, добросовестного исполнения обязанностей и конфиденциальности

Раздел 4.5 Запрещение конфликта интересов

5. Запрет на прямую или косвенную личную выгоду

Раздел 5.1 Запрет на распределение прибыли

Раздел 5.2 Запрет на личную выгоду

Раздел 5.3 Запрет на злоупотребление служебным положением раздел

Раздел 5.4 Запрет на возврат имущества (активов)

6. Деятельность гражданских организаций

Раздел 6.1 Деятельность в общественных интересах

Раздел 6.2 Государственная политика и политическая деятельность

Раздел 6.3 Экономическая деятельность

Раздел 6.4 Организации экономического развития

Раздел 6.5 Лицензии и разрешительные документы

7. Сбор средств и поиск источников финансирования (фандрайзинг)

Раздел 7.1 Разрешенные способы сбора средств и поиска источников финансирования

Раздел 7.2 Ограничения, стандарты и возможные санкции в отношении деятельности по фандрайзингу

8. Отчетность, надзор и правоприменение

Раздел 8.1 Внутренняя отчетность и контроль

Раздел 8.2 Аудит и отчетность перед компетентным государственным ведомством

Раздел 8.3 Налоговая отчетность и налоговые проверки

Раздел 8.4 Отчетность перед лицензирующими органами и проводимые ими проверки

Раздел 8.5 Отчетность перед донорами

Раздел 8.6 Раскрытие (обнародование) и доступность информации для общественности

Раздел 8.7 Специальные санкции

9. Налоговые льготы

Раздел 9.1 Освобождение гражданских организаций от налога на прибыль или корпоративного подоходного налога

Раздел 9.2 Налоговые преференции по налогу на прибыль или подоходному налогу для пожертвований

Раздел 9.3 Налогообложение экономической деятельности

Раздел 9.4 Налог на добавленную стоимость (НДС) и таможенные пошлины

Раздел 9.5. Прочие налоги

10. Иностранные гражданские организации и иностранные источники финансирования

Раздел 10.1. Учреждение и надзор за деятельностью иностранных гражданских организаций

Раздел 10.2 Иностранное финансирование

11. Иные отношения с государством

Раздел 11.1 Псевдо-гражданские организации (Квази-НПО) гражданские организации, созданные или контролируемые государством (ГОНГО)

Раздел 11.2 Государственные гранты и контракты

Раздел 11.3. Передача государственных активов и делегирование некоторых государственных функций гражданским организациям

12. Методы добровольного регулирования

Раздел 12.1 Методы и субъекты добровольного регулирования

Раздел 12.2 «Зонтичные» организации

Приложение

Глоссарий терминов

Предисловие

Коротко о данном Руководстве

Государственная и политическая структура открытого общества может принимать разнообразные формы. При этом основополагающий принцип этой структуры заключается в том, что государство существует для того, чтобы служить людям, а не люди - государству или правящей партии. Для того чтобы этого достичь, обществу требуются законы, защищающие право людей свободно выражать свои мысли и открыто объединяться с целью организованных действий для достижения общей цели. Свобода выражения, свобода объединения и мирных собраний являются отличительными чертами открытого общества.

Сами по себе законы не могут создать открытое общество. Тем не менее, ни одно открытое общество не может существовать, если законы не обеспечивают надёжной защиты вышеназванных и других основополагающих прав и свобод. Законы должны признавать возможность людей объединяться для достижения общих интересов или для достижения общего понимания общественного блага, без какого бы то ни было государственного вмешательства. Люди должны иметь возможность формировать группы разной направленности - от локальных организаций, создаваемых специально для решения вопросов по уборке территории, до больших собраний граждан, объединяющихся с целью выражения протеста против загрязнения окружающей среды. Неформальные организации, не имеющие отдельного юридического статуса, составляют большую часть «независимого», «третьего» или «некоммерческого» сектора (в отличие от государственного и коммерческого секторов), который в данном Руководстве называется «гражданским» сектором. Для того чтобы по-настоящему гарантировать защиту фундаментальных свобод граждан - свободы выражения, свободы объединения и мирных собраний, законодательство любого открытого общества должно защищать свободу формирования и деятельности таких групп.

Однако законодательство не должно ограничиваться лишь вышеуказанным. Защита фундаментальных свобод требует существования законодательства, разрешающего создание организаций, имеющих статус юридического лица, отличный от статуса его учредителей, членов и сотрудников, а также правовой защиты для всего спектра деятельности таких самостоятельных ассоциаций, благотворительных фондов, различных обществ, клубов и других организаций.¹ Гражданские организации этого типа необходимы для построения и существования открытого общества.²

Задача Руководства заключается в установлении стандартов для законов, разрешающих деятельность гражданских организаций, принявших решение о приобретении самостоятельного юридического статуса, а также для законов, защищающих и регулирующих их деятельность. Эти стандарты основаны на глубоком теоретическом анализе и широкомасштабном практическом опыте работы в разных странах по всему миру. Практическая цель данного Руководства - предоставить возможность любым заинтересованным лицам оценить существующие законы, регулирующие деятельность гражданских организаций, или разработать более совершенные.

Наиболее важным базовым постулатом данного Руководства является то, что законы должны существовать во всех открытых обществах для обеспечения и защиты свободы выражения, объединения и мирных собраний для всех граждан. В то же время должны существовать законы по защите общества от возможных злоупотреблений со стороны гражданских организаций. Установленные законами обязанности, налагаемые на гражданские организации должны отражать баланс, с одной стороны, прав отдельных граждан пользоваться своими свободами, а с другой стороны - необходимость в защите общества.

Чрезвычайно важную роль играет добровольное саморегулирование гражданских организаций, при помощи которого гражданский сектор сам управляет своей деятельностью. В связи с этим, Руководство, признавая правомерность официальных регулирующих механизмов, направленных на защиту общества, также подчёркивает необходимость в механизмах для добровольного саморегулирования деятельности гражданских организаций, создаваемых самими этими организациями. В заключение необходимо отметить, что обязанности, налагаемые на гражданские организации, должны быть соразмерны тем льготам, которые такие организации стремятся получить или получают от государства.

О характере и цели данного Руководства

В настоящем Руководстве не предлагается образец законодательства для гражданского сектора. Правовые системы стран мира слишком сильно отличаются друг от друга, а местные традиции написания законов настолько различны, что их невозможно использовать для создания единого модельного закона. Руководство также не ставит перед собой цели описать все существующее разнообразие законов о гражданских организациях.³ Кроме того, Руководство не пытается подсчитать вопросы, по которым сходятся «большинство» или «меньшинство» экспертов. Вместо этого, в Руководстве отражены знания многих опытных профессионалов о типах законов и об административных системах, благоприятствующих созданию и надлежащему регулированию гражданского сектора.

Некоторые из названных принципов являются процессуальными, а не материально-правовыми. В основном тексте Руководства и в разделах, посвященных обсуждению вопросов и приведению примеров, разъясняется характер различных проблем, и предлагаются возможные альтернативные методы их решения. Во многих случаях, практика отдельных стран настолько сильно отличается, а мнения экспертов по разным вопросам настолько существенно расходятся, что невозможно придерживаться какой-то одной позиции. Поэтому в Руководстве описываются различные варианты решения вопросов, связанных с гражданскими организациями, а также их преимущества и недостатки.

Гражданский сектор отличается чрезвычайным разнообразием. Законы часто разграничивают организации, стоящие главным образом на страже частных интересов их членов, - так называемые «организации взаимной выгоды» (ОВВ), и организации, которые служат обществу в целом - «организации общественной пользы» (ООП).⁴ При этом внутри этих широких категорий существует огромное разнообразие, а в отдельных случаях они пересекаются. В гражданский сектор входят группы продвижения и защиты интересов, которые могут служить либо очень узким интересам, либо очень широким слоям общества. Являются ли такие группы продвижения и защиты интересов в чистом виде организациями взаимной выгоды? Так, например, среди разнообразных организаций гражданского общества существуют группы, представляющие угнетённые или репрессированные народы, и в то же время существуют общества поклонников оперы, группы по защите прав женщин и клубы садоводов. Некоторые гражданские организации имеют черты, как организаций взаимной выгоды, так и организаций общественной пользы, такие как, например, профессиональные общества и ассоциации, которые чутко прислушиваются к нуждам своих членов и одновременно выполняют функцию саморегулирования, что способствует защите интересов общества. Хотя одни гражданские организации являются большими, а другие - маленькими, все они, тем не менее, вносят свой вклад в развитие живого и деятельного открытого общества.⁵ Задача Руководства - предложить принципы, которые, в случае включения их в законы, позволят существовать различным видам гражданских организаций, будут содействовать их развитию, защищать и надлежащим образом регулировать различные организации, которые составляют, так называемый, «формальный гражданский сектор» (в отличие от «неформального гражданского сектора», который составляют неформальные группы и неассоциированные граждане).

В настоящем Руководстве выражаются скорее пожелания, чем практические рекомендации о методах выживания в условиях репрессивного законодательства. Руководство не может преодолеть или компенсировать отсутствие законности. Тем не менее, в случае, если рекомендации, излагаемые в Руководстве, не могут быть приняты отдельными обществами сегодня, возможно, что они, по крайней мере, послужат установлению конструктивного диалога.

Источники и методика

Руководство разработано посредством формальных и неформальных консультаций с юристами, лидерами гражданских организаций и государственными служащими различных стран мира, многие из которых представляют развивающиеся государства и страны с переходной экономикой. Помимо этого, большое количество информации, представленной в Руководстве, а также описываемого в нём опыта работы, было получено в странах, где имеется долгий непрерывный опыт взаимодействия с гражданскими организациями. Однако следует отметить, что в данной работе сознательно не было сделано попытки отразить законы и правовые системы какой-либо конкретной страны или группы стран. В частности, в Руководстве максимально использованы как традиции Гражданского права, так и традиции Общего права.

Авторы старались сделать Руководство как можно более доступным и удобным для читателя. Руководство предназначено для представления ключевых вопросов, влияющих на гражданские организации в логическом порядке. В отношении каждой темы сначала формулируется общий или руководящий принцип, за которым следует более подробное обсуждение. Примеры из опыта различных стран и технические моменты были помещены главным образом в концевые сноски и примечания. Такая трехуровневая система подачи материала - принцип, обсуждение и примечания - предназначена для того, чтобы дать возможность читателю быстро прочитать общие и руководящие принципы, затем рассмотреть особо интересующие вопросы более подробно, прочитав обсуждение по каждому такому вопросу, либо углубиться в детальное изучение вопроса посредством прочтения примечаний. Руководство не было задумано как предписывающий документ. В действительности, рассматриваемые здесь вопросы, являются комплексными, и по многим представленным здесь вопросам может существовать множество обоснованных точек зрения.

Институт Открытого Общества, Международный Центр Некоммерческого Права и авторы искренне признательны за вклад в данную работу очень многим людям, которые способствовали разработке и составлению данного Руководства, всех из них просто невозможно здесь упомянуть. В особенности, благодарим Колумбийскую Школу Права при Католическом Университете Америки за ресурсы для исследований, предоставленные в целях поддержания работы над данной книгой Профессора Карлы В. Саймон и ее научных помощников.

1. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГРАЖДАНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ С ОБЩЕСТВОМ

Существует много причин, по которым государства стремятся иметь такие законы, которые гарантировали бы существование сильного, защищенного и независимого гражданского сектора. К числу наиболее важных из них относится защита таких общепризнанных во всём мире прав и свобод, как свобода самовыражения, свобода объединения и свобода мирных собраний. Все эти свободы отражены и закреплены в международных и региональных договорах, которые обязательны для большинства стран. К тому же, конституции⁶ и законы многих стран защищают эти основные свободы.

От людей не должно требоваться учреждать официальное юридическое лицо в соответствии с требованиями внутринационального законодательства о гражданских организациях, для того, чтобы осуществлять одну или более этих фундаментальных свобод.⁷ Однако, наличие законов, которые позволяют группам объединяться и самоорганизовываться в организации, обладающие самостоятельной юридической правосубъектностью, еще более усиливает роль этих свобод.⁸ Большинство людей не могут пользоваться достаточным влиянием в обществе и привлекать внимание, чтобы их отдельно взятые мнения или поступки были услышаны и имели какое-либо значение, но если они объединятся для создания, например, организации по защите окружающей среды или гуманитарной организации по оказанию помощи беженцам, в этом случае их совместные действия приобретают важную роль и смогут стать совершенно иными. Свободы выражения своего мнения, объединения и мирных собраний только тогда приобретают свой истинный смысл, когда законы страны предусматривают право на создание и защиту как формальных¹, так и неформальных гражданских организаций.⁹

Кроме необходимости защищать основные права и свободы человека, существуют и другие причины, почему обществу следует принимать такие законы, которые явились бы гарантом и помогали поддерживать крепкий и независимый сектор гражданских организаций. Они включают в себя необходимость поощрения плюрализма, уважения верховенства закона, поддержки демократии, содействия экономическому развитию, решения вопросов, связанных с «рыночной несостоятельностью государственного сектора».

___________________________

¹ Примечание редактора перевода: Здесь и далее под «формальными» организациями понимаются организации имеющие статус юридического лица, и, соответственно, под «неформальными» организациями понимаются незарегистрированные группы (не имеющие статуса юридического лица)

Между членами любого общества людьми и группами, всегда существует множество различий в силу несовпадения их интересов и потребностей. Законы, регулирующие деятельность гражданских организаций, помогают как отдельным лицам, так и группам лиц реализовать свои разнообразные интересы, будь то спорт, народная музыка или сохранение своего языка или культуры. Поощряя принцип плюрализма, который имеет непосредственное отношение к тому, что формальным гражданским организациям позволено существовать, общество тем самым демонстрирует свою готовность уважать в своей среде различные категории людей. Иными словами, общество поощряет и поддерживает принцип толерантности ко всем его членам.

Наличие такого разнообразия не только желательно, но и неизбежно. Во многих странах люди имеют различное этническое происхождение, говорят на разных языках и исповедуют разные религии. Все люди отличаются друг от друга по возрасту, полу, у всех разные профессии и интересы. Эти различия рано или поздно проявляются и находят свое выражение законным или незаконным способами. Таким образом, вместо того, чтобы, скажем, загонять какую-нибудь социальную группу в подполье, обостряя тем самым антагонистические тенденции в обществе, наличие разумных законов, специально разработанных для гражданского сектора, позволяет группам не только существовать и действовать на законном основании, но и пользоваться определенными привилегиями согласно закону, которые сохраняются до тех пор, пока группа соответствует основным стандартам ответственного поведения. Другими словами, гражданские организации служат как бы сдерживающим предохранительным клапаном для выхода социального напряжения и энергии, которые неизбежно накапливаются и возникают в любом обществе. При этом, гражданские организации предоставляют возможность представителям различных этнических, расовых и религиозных групп объединить свои усилия и направить их на достижение общих интересов, и тем самым эти организации служат как бы сдерживающим фактором, защитой от межэтнического насилия.¹⁰ Наличие множества разнообразных гражданских организаций характеризует мирные и стабильные общества, в которых уважается принцип верховенства закона.

Успеху развития демократии в значительной мере способствует принцип соблюдения плюрализма, социальная стабильность, уважение верховенства закона через юридическую поддержку и защиту гражданских организаций. По своей сути, демократия далека от совершенства и зачастую представляет собой «пестрый» набор различных форм правления, которая, в конечном счете, может оказаться бесполезной и неэффективной. Тем не менее, демократия является единственной формой правления, при которой обеспечивается гарантия того, что правительство будет служить интересам народа, нежели наоборот. Для успешного развития демократии необходимо, чтобы каждый сегмент общества доверял государственным институтам и имел возможность влиять на принятие решений через выборных представителей, или даже получить подавляющее большинство в правительстве. Сильный, ответственный и защищенный гражданский сектор помогает строить плюрализм, социальную стабильность, общественное доверие, уважение верховенства закона, - все это необходимо для долгосрочного успеха демократии.

Гражданские организации играют и другую важную роль в демократических странах. Они позволяют отдельным гражданам и группам избежать или смягчить, так называемый, мажоритаризм², то есть диктат правящего большинства, который при других обстоятельствах может сделать демократическое правление невыносимым для групп меньшинств, которые никогда не могут добиться достаточной поддержки для учета своих идей и замыслов в политике государства. Для этих групп гражданские организации предлагают ключевое решение для мирного соблюдения их интересов и целей без вмешательства или давления со стороны большинства.

__________________________

² Примечание редактора перевода: Иногда его также включают в понятие «демократического централизма», что означает подчинение меньшинства большинству.

Гражданские организации во многих случаях могут более эффективно предоставлять общественные товары и услуги, то есть с более высоким качеством и с меньшими затратами, чем это делает государство. Это объясняется многими причинами. Одним из факторов является то, что гражданские организации имеют возможность снизить затраты (платят меньше, нанимают меньше сотрудников) по сравнению с правительственными учреждениями, которые существуют для таких же целей. И в этом заложен факт добровольности (волонтерства). Уже одно то, что отдельные частные лица посвящают свое время и отдают свою энергию гражданским организациям для решения проблем на добровольной и безвозмездной основе, позволяет существенно сэкономить на издержках, что, безусловно, выгодно для государства. Еще важнее то, что, в отличие от монолитного государственного сектора, гражданские организации, предоставляя общественные товары и услуги, добиваются снижения затрат в результате конкурентной борьбы среди организаций, которые предоставляют аналогичные товары и услуги. И, наконец, существенную роль играет фактор знания состояния рынка. Небольшая местная гражданская организация, скорее всего, будет более осведомлена о реальных потребностях обслуживаемых людей в своем регионе, а также о том, как эффективно удовлетворить эти нужды, в отличие от крупных и зачастую более удаленных государственных органов (учреждений). Многие государства уже начали признавать превосходствующую эффективность гражданских организаций во многих вопросах.¹¹

Феномен «рыночной несостоятельности» хорошо известен и часто затрагивается в дискуссиях, когда речь заходит о частном бизнес секторе. Феномен «рыночной несостоятельности» возникает и в таких сферах обеспечения общественно полезных товаров и услуг, как парки или автомобильные магистрали.¹² В этом отношении существенная роль правительства заключается в том, чтобы определить те сферы рыночной несостоятельности, где существует реальная потребность в общественно-полезных товарах, и удовлетворить эти потребности. Государственные и коммерческие компании, тем не менее, просто не способны предвидеть и обеспечить все те общественно-полезные товары и услуги, в которых ощущается потребность у населения.

Например, в Венгрии может возникнуть значительное количество граждан, которые страстно заинтересованы в японском искусстве и готовы предоставить существенные денежные средства и свои услуги для создания музея японского искусства. В такой ситуации, государственные чиновники вряд ли будут в состоянии выявить это желание, равно как и тысячи других желаний и интересов общества, и удовлетворить все эти потребности должным образом; кроме того, в этих вопросах вряд ли возникнут какие-либо экономические стимулы для частного бизнес сектора, чтобы отвечать на такие потребности. Законы, позволяющие отдельным лицам и группам объединяться и создавать гражданские организации, которые способны устранять пробелы, вызванные рыночной несостоятельностью государственного сектора экономики, играют крайне важную роль в обогащении общества и удовлетворении тех потребностей в общественно-полезных товарах и услугах, на которые частные лица готовы выделить свои личные средства.

Кроме того, во многих странах предпринимаются усилия по вовлечению гражданского сектора в определенные сферы предоставления услуг, например, таких как забота о престарелых и больных СПИДом. В некоторых регионах такая деятельность строится на основе концепции «субсидиарности».¹³ В других регионах, в связи с нехваткой бюджетного финансирования, правительства вынуждены отказаться от выполнения намеченных программ, и по мере возможности передают их гражданскому сектору для продолжения. Практика подобных изменений имеет свои плюсы и минусы, которые обсуждаются более подробно в Разделе 11.3. Но в любом случае, они приобретают особое значение в связи с возрастающей ролью гражданских организаций в обществе.

И, наконец, в связи с тем, что многие страны сегодня развиваются по пути рыночной экономики, наличие и существование развитого гражданского сектора в значительной мере способствует её успешному продвижению. Рыночная экономика имеет тенденцию процветать в тех странах, где существует плюрализм, социальная стабильность, доверие общества к государственным институтам и уважение верховенства закона.¹⁴ Законы, разработанные специально для гражданского сектора, способствуют распространению этих общественных ценностей.

Хотя не все страны согласятся со всеми основными доводами в пользу принятия законов, разрешающих существование формальных гражданских организаций, причины, изложенные в Руководстве, показывают, почему любому обществу полезно позволять существование формальных гражданских организаций и защищать эти организации от чрезмерного вмешательства в их дела. В последующих главах Руководства внимание будет сфокусировано на том, какими путями правовые системы могут обеспечить существование и развитие формальных гражданских организаций с целью осуществления целей, описанных в данной главе.

2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЗАКОНОВ О ГРАЖДАНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ С ДРУГИМИ ЗАКОНАМИ

РАЗДЕЛ 2.1 Взаимоотношения законов о гражданских организациях с нормами международного права, гарантирующими основные свободы

Право на создание и осуществление деятельности формальной гражданской организации является неотъемлемой частью прав на свободу объединения и выражения, гарантируемых международным правом.

ОБСУЖДЕНИЕ

Статья 19 Всеобщей Декларации о Правах Человека (Всеобщая Декларация), принятой в 1948 году,¹⁵ гласит, что «каждый имеет право на свободу мнения и выражения». Статья 20 защищает право каждого человека на «мирные собрания и свободу объединения». Хотя Всеобщая Декларация не имела обязательного характера в тот момент, когда была единогласно принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, сейчас она имеет статус правовой нормы.

Кроме того, многие ее положения приобрели обязательный юридический статус, будучи включенными в последующие многосторонние договоры, в том числе в Международный Пакт о Гражданских и Политических Правах (МПГПП), Европейскую Конвенцию о Защите Прав Человека и Основных Свобод (Европейская Конвенция), Африканскую Хартию Прав Человека и Народов (Африканская Хартия), Американскую Декларацию Прав и Обязанностей Человека (Американская Декларация), и Американскую Конвенцию о Правах Человека (Американская Конвенция). В центре внимания последующего обсуждения будут положения МПГПП, в силу того, что этот документ является наиболее значимым и охватывающим инструментом по правам человека, а также положения Европейской Конвенции, в которой более целостно были изложены правовые аспекты защиты прав человека и основных свобод.¹⁶

Например, МПГПП императивно закрепляет обязательства для 149 стран, присоединившихся к этому договору.¹⁷ Статьи 19, 21 и 22 МПГПП гарантируют права на свободу слова, свободу мирных собраний и объединений.¹⁸ Положения МПГПП не только четко гарантируют права каждого человека, но также содержат требования к каждому Государству-участнику МПГПП, принять законы или иные соответствующие меры, обеспечивающие защиту этих свобод.¹⁹

МПГПП был усилен и приобрел еще большую значимость с момента принятия в 1966 году и вступления в силу в 1976 году Первого Факультативного Протокола к Международному Пакту о Гражданских и Политических Правах (Факультативный Протокол).²⁰ Факультативный Протокол дает право Комитету ООН по Правам Человека, учрежденному в соответствии с МПГПП, принимать и рассматривать жалобы-заявления от лиц, чьи права, гарантируемые МПГПП, были нарушены.²¹

Европейская Конвенция²² вступила в силу в 1953 году и была ратифицирована всеми 44 государствами-участниками Совета Европы.²³ В этом документе закреплены права на свободу слова (Статья 10), свободу объединения (Статья 11), и свободу мирных собраний (Статья 11). Статья 25 Европейской Конвенции устанавливает процедуру подачи жалоб-заявлений в Европейский Суд по Правам Человека от «любого лица, любой неправительственной организации или группы частных лиц, которые считают себя жертвами нарушения этих прав». Аналогичным образом, юридические лица, такие как формальные гражданские организации, отдельные физические лица и даже неформальные гражданские организации могут подавать жалобы-заявления в Европейский Суд в связи с нарушением прав, защищенных в ст.ст. 10 и 11 Европейской Конвенции.

Недавно принятые решения Европейского Суда по Правам Человека подтверждают, что существует охраняемое международно-правовыми нормами право на создание формальной гражданской организации и что любая такая организация с момента своего создания находится под защитой Европейской Конвенции от любого ограничения или вмешательства в её деятельность со стороны государственных органов. Эти решения обсуждаются в нижеследующих абзацах.

В знаменательном решении Европейского Суда по Правам Человека 1998 года по делу «Сидиропулос и другие против Греции»,²⁴ Суд единодушно постановил, что отказ греческих судов в регистрации македонской культурной ассоциации, явился нарушением права заявителей на свободу объединения. Суд недвусмысленно заявил, что «право на создание ассоциации является неотъемлемой частью» права на свободу объединения. Далее Суд констатировал, что «граждане должны быть наделены возможностью создавать юридические лица для осуществления совместной деятельности в общих интересах, что является одним из самых важных аспектов права на свободу объединения, в противном случае это право лишается всякого смысла».²⁵

Не менее важным стало и решение Европейского Суда 1998 года по делу «Объединенная Коммунистическая Партия и другие против Турции»,²⁶ который квалифицировал решение Турецкого Правительства о роспуске Объединенной Коммунистической Партии Турции (UCP) как нарушение Статьи 11 Европейской Конвенции. Суд постановил, что «целью Конвенции является поддержка и содействие реализации идеалов и ценностей демократического общества». Так как «политические партии вносят неоценимый вклад в политические дебаты, дискуссии, которые лежат в основе концепции демократического общества», их деятельность может быть запрещена только при наличии «убедительных и обоснованных причин». Более того, политические партии играют важную роль в защите свободы слова, гарантируемой Статьей 10 Европейской Конвенции.

Третье важное решение было принято в 1999 году в деле «Партия Свободы и Демократии (ÖZDEP) против Турции».²⁷ В этом решении еще раз подчеркивается значение права на свободу объединения, которое органично связано с правом на свободу выражения, закрепленным в Статье 10 Европейской Конвенции. В деле ÖZDEP, Правительство Турции распустило политическую партию на том основании, что «её программа угрожала территориальной целостности государства и единству всей нации».²⁸ Суд квалифицировал такой акт государства как «радикальный», обратив внимание на тот факт, что «партия была наказана только за то, что воспользовалась правом на свободу выражения» и была распущена еще до того, как начала функционировать.

Суд в делах Объединенной Коммунистической Партии и Партии Свободы и Демократии также констатировал, что право на свободу объединения останется скорее абстрактным и мнимым, если оно будет ограничиваться лишь образованием объединения, так как правительство может его немедленно распустить. «Так как Статья 11 Европейской Конвенции берет под защиту созданные объединения в течение всего времени их существования, роспуск таких объединений властями страны допускается лишь в том случае, если подобные решения будут полностью соответствовать требованиям Пункта 2 вышеупомянутой Статьи».²⁹

В решениях по делам Сидиропулоса, Объединенной Коммунистической Партии и Партии Свободы и Демократии особо подчеркивается значимость международно-правовой защиты права на создание законно-признанных гражданских организаций и права таких организаций на осуществление своей деятельности при условии минимальных запретов и ограничений их прав. В этих же решениях четко определяются обстоятельства, при которых право на свободу объединения может оспариваться или подлежать ограничениям.³⁰

Все эти решения, вынесенные согласно Европейской Конвенции, имеют глобальное значение, так как Статья 11 Европейской Конвенции, защищающая право на свободу объединения, по сути идентична Статье 22 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах и Статье 16 Американской Конвенции. Согласно этим трем юридическим инструментам, право на свободу объединения может быть ограничено Государствами-участниками только в тех случаях, когда речь идет об угрозе национальной безопасности или общественного спокойствия, необходимости предотвращения беспорядков и преступности, а также защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Любые ограничения должны быть «предписаны законом» и должны быть «необходимы в демократическом обществе» для достижения одной из четырех вышеупомянутых целей.³¹ В обоих случаях, как по делу Сидиропулоса, так и Объединенной Коммунистической Партии, Суд подчеркивает в своих решениях, что исключения должны быть «строго обоснованными», и только «убедительные и непреодолимые причины» могут обосновать введение ограничений, и любые вводимые ограничения должны быть «пропорциональны и соразмерны законодательно преследуемой цели». При этом, необходимо иметь «существенные и достаточные» доказательства для «обоснования решений, основанных на оценке соответствующих фактов», чтобы оправдать введение таких ограничений.³²