Правовые нормы, регулирующие ответственность государства, как источник внедоговорных обязательственных отношений (Йорг Пуделька, Судья, Берлин/Германия, Глава представительства GIZ в Казахстане и Туркменистане)

Правовые нормы, регулирующие

ответственность государства,

как источник внедоговорных

обязательственных отношений

Йорг Пуделька,

Судья, Берлин/Германия,

Глава представительства GIZ

в Казахстане и Туркменистане

В конце мая в Алматы состоялась Международная научно-практическая конференция «Внедоговорные обязательства», посвященная 25-летию установления дипломатических отношений между Германией и Казахстаном, а также 25-летию Каспийского университета и 25-летию Юридической фирмы «Зангер» Организаторы конференции Научно-исследовательский институт частного права Каспийского университета. Его организаторами стали Германское общество по международному сотрудничеству (GIZ), Юридическая фирма «Зангер» и Казахстанский Международный Арбитраж.

Предлагаем Вашему вниманию доклады, прозвучавшие в ходе конференции.

I. Введение

Правовые нормы, регулирующие ответственность государства, представляют собой источник различных законных обязательственных отношений в Германии. При этом особенность заключается в том, что законами урегулировано относительно мало (сюда относится, в частности, притязание на материальную ответственность государства согласно статье 839 ГК ФРГ, на чем я здесь не буду останавливаться). Большинство других прав требования законами урегулированы либо никак вообще, либо лишь рудиментарно и следуют скорее обычному праву или, соответственно, судейскому праву. Их различают в первую очередь по затронутому /нарушенному правовому благу и во вторую очередь также по виду нарушающего действия.

Поэтому немецкое право в основном различает так называемые права требования возмещения вреда, возникшего в результате вынужденного пожертвования (нем. «Aufopferungsansprüche») в случае нарушения исключительно личных правовых благ (например, здоровья, жизни) и права требования в результате экспроприации (нем. «Enteignungsansprüche») в случае нарушения собственности.

II. Экспроприация

Классическим случаем, который на практике, однако, не так часто встречается, является экспроприация. При этом речь идет о правомерном доступе государства к правовым позициям заявителя права.

В этом отношении ст. 14 ч. 3 ОЗ ФРГ гласит, что такая экспроприация допустима только в целях всеобщего блага и вправе осуществляться только посредством закона или на основании закона, который одновременно регламентирует также вид и объем компенсации.

Если государство для публичных нужд намерено изъять частную собственность, то в качестве основания для этого всегда требуется наличие закона, который среди прочего должен регламентировать также вопрос компенсации. Классическим примером тому является изъятие собственности на землю, которая необходима для строительства какой-либо государственной автомобильной дороги и которую собственник не хочет продать государству для этих целей.

Таким образом, вместе с решением об экспроприации возникает также законное обязательственное отношение, на основании которого бывший собственник вправе получить соразмерную компенсацию, относительно размера которой он, разумеется, может обратиться в суд.

III. Определение содержания и ограничений права собственности

Помимо этого, однако, существуют также ограничения права собственности, не представляющие собой экспроприацию и, следовательно, также не обосновывающие возникновение законных обязательственных отношений в соответствии со специальными положениями закона. Здесь речь идет не о целенаправленном доступе государства к правовым позициям собственника. Скорее речь идет об установленной в общем и абстрактно обязанности, возложенной на собственника. Хотя ст. 14 ч. 1 ОЗ ФРГ гарантирует право собственности, она также предусматривает, что законом определяются его содержание и ограничения. Однако такое определение содержания или ограничений права собственности может в конкретном случае затрагивать собственность таким образом, что соразмерным и тем самым соответствующим Конституции это является только в случае выплаты компенсации.

Здесь обосновывается также законное обязательственное отношение, в котором собственник имеет право требования финансовой компенсации за ущемление своих интересов. В качестве правового основания для этого рассматривается правовая мысль статей 74, 75 Всеобщего земельного права Пруссии (нем. «Preußisches Allgemeines Landesrecht»), которая по причине отсутствия новой регламентации продолжает действовать дальше.

Всеобщее земельное право для прусских государств (ВПП, нем. сокр. «ALR») было кодексом, который был разработан в период правления Фридриха Великого и Фридриха Вильгельма II учеными-правоведами Суарецем (Svarez) и Кляйном (Klein) под руководством имперского канцлера Пруссии Йоханна Хайнриха фон Кармера (Johann Heinrich von Carmer) и издан в 1794 году. Это было первой и до сих пор единственной полной связной кодификацией права.

§ 74 ВПП «Отдельные права и преимущества членов государства должны уступать правам и обязанностям по содействию всеобщему благу, если между ними возникает действительное противоречие (коллизия).»

§ 75 ВПП «Напротив государство обязано возместить ущерб тому, кто принуждается к пожертвованию своих особых прав и преимуществ ради всеобщего блага».

Известным примером из судебной практики Федерального Конституционного суда является так называемое решение об обязательном экземпляре.[1] Здесь идет речь о предусмотренном законом обязательстве для издателей бесплатно предоставлять один обязательный экземпляр каждого печатного произведения в публичную библиотеку соответствующей федеральной земли. По мнению подавшего иск издателя эта обязанность предоставления экземпляра без компенсации нарушает гарантию собственности, предусмотренную в ст. 14 ОЗ ФРГ. Федеральный Конституционный суд был такого мнения, что эта обязанность не является экспроприацией, а определением содержания и ограничений права собственности, так как закон общим и абстрактным образом обосновывает натуральную повинность в форме обязательной сдачи, и собственность на печатное произведение уже в момент своего возникновения обременена обязательством сдачи экземпляра. Но даже если закон не является экспроприацией, то, по мнению Федерального Конституционного суда, конституционному праву собственности противоречит то, что издатель печатного произведения обязан безвозмездно предоставить обязательный экземпляр также и в том случае, когда речь идет о произведении, созданном с большими затратами и малым тиражом. Поскольку оспоренный закон не предусматривает никаких исключительных или компенсационных положений для таких случаев, закон в этом отношении был признан несовместимым с Основным Законом.

Аналогичные проблемы возникают в случае норм права, регулирующих охрану памятников.

IV. Экспроприирующее вмешательство

Еще одним институтом законодательства о материальной ответственности государства, который влечет за собой возникновение законного обязательственного отношения, является так называемое экспроприирующее вмешательство (нем. «enteignende Eingriff»), правовое основание которого содержится в ст. 74, 75 Всеобщего земельного права Пруссии.

В случае экспроприирующего вмешательства имеет место правомерное вмешательство в собственность, хотя вмешательство в принципе не является преднамеренным. Таким образом, речь идет о неком косвенном последствии государственных действий. То есть при оценочном суждении ущерб собственника должен каузально базироваться на действиях государства, а также находиться в пределах сферы риска, созданной государственными действиями. Тем самым недостаточно совершенно удаленного, более не вменяемого вреда; необходимо, чтобы затронутое лицо было вынуждено в результате нарушения принести «особую жертву», ощутимо выделяющую его из общей массы.

Пример: государство легально, то есть на основании наличия всех необходимых разрешений и с соблюдением всех иных предписаний, строит метро. При этом в силу непредвиденных обстоятельств обрушается дом, расположенный над местом строительства.

Данные правомерные государственные действия являются причиной нарушения собственности в качестве непосредственного побочного последствия, которое также ведет к возникновению законного обязательственного отношения.

V. Вмешательство, равное экспроприации

Еще одним интересным институтом законодательства о материальной ответственности государства является вмешательство, равное экспроприации (нем. «enteignungsgleiche Eingriff»). Оно отличается от экспроприации, прежде всего, тем, что доступ к собственности является противоправным. Кроме того, речь идет о непосредственном, целенаправленном доступе к собственности, а не только о каком-то непреднамеренном побочном последствии, как в случае с экспроприирующим вмешательством.

Обосновываемое в этом случае законное обязательственное отношение находит свое правовое основание не в ст. 14 ОЗ ФРГ, как полагали раньше, а с момента принятия важного решения Федерального Конституционного суда в ст. 74, 75 Всеобщего земельного права Пруссии.

Знаменитое определение Федерального Конституционного суда о выемке гравия ниже уровня грунтовых вод[2] основывалось на следующих обстоятельствах: Собственник земельного участка подал в соответствующий государственный орган заявление на получение разрешения, необходимого для выемки гравия ниже уровня грунтовых вод. Однако государственный орган противоправным образом отказал в этом разрешении. Вместо того чтобы обратиться в административный суд, собственник предъявил требование о возмещении вреда, который, по его мнению, был причинен ему противоправным запретом выемки гравия.

Федеральный Конституционный суд в этой связи постановил, что такие права требования вопреки тогдашней практике могут быть основаны не на ст. 14 ОЗ ФРГ, поскольку это противоречит логике гарантии собственности, ведь ст. 14 ОЗ ФРГ защищает собственность в ее наличии, а не только в ее стоимости. С учетом приближающегося 200-летия со дня рождения одного знаменитого немецкого философа это можно выразить и так: ст. 14 ОЗ ФРГ защищает меновую, а не покупную стоимость (Карл Маркс).

Если, опираясь на гарантию собственности согласно ст. 14 ОЗ ФРГ, возмещать соответствующий ущерб, то защищалась бы лишь меновая стоимость и тем самым попиралась бы гарантия собственности, конкретизированной в предметах. В этом смысле ст. 14 ОЗ ФРГ отпадает в качестве основания права требования.

Федеральный Верховный суд впоследствии, однако, признал применимыми ст. 74, 75 ВПП, разработав на их основе право требования возмещения вреда на основании законного обязательственного отношения вследствие вмешательства, равного экспроприации. В конкретном случае, тем не менее, иск, разумеется, не имел никакого успеха, так как собственник был совиновен в возникновении вреда. Ведь он мог предотвратить вред, обратившись в административный суд, поскольку административный суд обязал бы государственный орган дать разрешение на выемку гравия ниже уровня грунтовых вод.

VI. Материальная ответственность за нарушение исключительно личных правовых благ

Когда речь идет о материальной ответственности за нарушение исключительно личных правовых благ, сложилась совершенно аналогичная догматика, как в случае нарушения прав собственности. Здесь говорят о вынужденном пожертвовании при правомерном целенаправленном вмешательстве в исключительно личные правовые блага (напр., жизни, здоровья), и о вмешательстве, равном вынужденному пожертвованию в случае противоправного вмешательства в исключительно личные правовые блага.

Логика возникновения права требования и образования законного обязательственного отношения является соответственной, поэтому здесь можно отказаться от дальнейшего изложения.

VII. Выполнение публично-правовых обязанностей без поручения

В случае выполнения публично-правовых обязанностей без поручения речь идет о применении института гражданского права к публично-правовым сферам права. Разграничение осуществляется по тому, является ли предмет публично-правовым.

Пример: В период сильно поднимающегося уровня воды частное лицо по имени A во время прогулки вдоль насыпи обнаруживает поврежденный участок в отдаленной местности. Все спасательные службы задействованы в других местах. A сам производит ремонт насыпи.

Или: В тюрьме прорвалась труба воды. Во избежание дальнейшего вреда завхоз сам ремонтирует трубу.

Предпосылкой для применения положений гражданского права по возмещению расходов ст. 677, 683 предл. 1, 670 ГК ФРГ по аналогии являются

a) Выполнение публично-правовых обязанностей без поручения, § 677 ГК ФРГ аналогично,

b) Чужие обязанности, § 677 ГК ФРГ аналогично

c) Наличие воли к выполнению чужих обязанностей

d) Без поручения или иного полномочия

e) Совершение действий в интересах и в воле государственного органа («уполномоченное выполнение чужих обязанностей», § 683 предл. 1 аналогично)

VIII. Публично-правовое право требования возмещения (§ 812 и след. ГК ФРГ аналогично)

Наряду с этим и в публичном праве признано возникновение законных обязательственных отношений в силу неосновательного обогащения. Предпосылки аналогичны предпосылкам гражданского права: перемещение имущества, без правового основания, посредством исполнения / иным образом.

IX. Ответчик по праву требования

Важным для всех помянутых прав требования является то, что ответчиком по праву требования принципиально является не конкретно действующий чиновник или государственный служащий, а само государство (или орган, нанявший действующего).

Причиной такого регулирования является то, что государство не должно иметь возможности уклониться от материальной ответственности с помощью отсылки на физические лица, выполняющие задачи за него. Кроме того также необходимо усилить готовность чиновников действовать, которая, наверняка, была бы ограничена, если бы чиновник при каждом неверном действии должен был бы опасаться того, что отвечать придется ему самому своим частным имуществом.

Но, помимо этого, лицо, имеющее право требования, должно быть также освобождено от рисков, которые могут вытекать из личного имущественного положения конкретно действующего чиновника. Если бы не было возможности предъявлять требование к государству, то в конкретном случае всё зависело бы от того, есть ли личные деньги у полицейского, который противоправно причинил кому-то вред, и является ли он платежеспособным или нет. Это, конечно же, значительно вредит доверию к самому государству. Наконец, чиновники ведь действуют во исполнение своих служебных обязанностей.

Если же они при этом действуют виновно неправильно, то позже это может иметь дисциплинарно-правовые последствия и, возможно, повлечь за собой также материально-правовые регрессные требования государства.

В историческом отношении в Германии это было не всегда так. Еще при вступлении в силу ГК ФРГ с 1 января 1900 года исходили из того, что чиновники кайзеровской империи на службе действуют только правомерно. Если же они действуют противоправно, то это их личное дело и, во всяком случае, происходит не от имени государства и кайзера, почему чиновники и должны отвечать за это сами. Однако такой подход был постепенно преодолен. По уже указанным причинам сегодня это также именно так и закреплено в ст. 34 Основного Закона.

X. Обобщение