О некоторых вопросах административной и гражданско-правовой ответственности недропользователей за нарушения законодательства, связанные с охраной окружающей среды и экологией (Ким В.М., Старший консультант юридической фирмы «Эквитас», Экс-Судья Верховного суда Республики Казахстан)

О некоторых вопросах административной и гражданско-правовой ответственности недропользователей за нарушения законодательства, связанные с охраной окружающей среды и экологией

Ким Виолетта Моисеевна

Старший консультант

юридической фирмы «Эквитас»,

Экс-Судья Верховного суда Республики Казахстан

Четвертый Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 14 апреля 2006 г.)

Общеизвестно, что несовершенство законодательства существенно влияет на рассмотрение дел и принятие судами юридически верных решений. В связи с этим постоянно растущие требования к судебным органам в отношении качества отправления правосудия, по нашему мнению, одновременно следует адресовать законотворческим органам в отношении качества принимаемых нормативных правовых актов.

Нередко из-за трудностей в применении законодательства ввиду коллизий в нормативных правовых актах, из-за отсутствия четких дефиниций (что предоставляет возможность для различного толкования содержащихся в них положений и норм) решения, вынесенные судами, подвергаются критике, вызывают недовольство, формируют в обществе негативное отношение к судам и судьям.

В настоящей работе хотелось бы коснуться противоречий в законодательстве в отношении правового регулирования ответственности недропользователей в части приостановления их деятельности и возмещения ущерба в результате нарушений законодательства о недропользовании, в том числе касающихся законодательства, связанного с охраной окружающей среды и экологией, которые ставят суды при рассмотрении таких споров в весьма затруднительное положение.

Гражданский процессуальный кодекс РК[1] (далее - ГПК) содержит перечень оснований отказа в принятии заявлений, являющийся исчерпывающим и не подлежащим расширительному толкованию. Такого основания отказа в принятии заявления в суд как коллизии в законодательстве гражданский процессуальный закон не содержит, поэтому суды вынуждены принимать любые исковые заявления, включая те, разрешение которых будет проблематичным из-за несовершенства в законодательстве, в частности, содержащие требования о приостановлении или запрещении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Как свидетельствует практика, рассматривая такие споры, судьи мучительно блуждают в лабиринтах противоречий в законах.

1. Правовое регулирование приостановления или запрещения деятельности или отдельных видов деятельности хозяйствующих субъектов

Регламентация порядка и срока привлечения к административной ответственности Статьей 45 Кодекса РК об административных правонарушениях[2] (далее - Кодекс или КоАП) приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности юридического лица включено в перечень видов административных взысканий.

В статье 53 Кодекса указано, что приостановление производится в судебном порядке по исковому заявлению органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, рассматриваемых судом в течение 10 дней. Установлено, что приостановление или запрещение деятельности без судебного решения допускается в исключительных случаях на срок не более трех дней с обязательным предъявлением в указанный срок искового заявления в суд.

Что касается норм ГПК, то в них не предусмотрено, какой порядок гражданского процессуального судопроизводства применим к рассмотрению таких исков. Представляется, что их можно рассматривать в особом исковом порядке, как и дела об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Вместе с тем, поскольку приостановление отнесено законом к административному взысканию, то при наложении этого взыскания подлежит соблюдению общий порядок наложения административного взыскания.

Однако законодательно установленный порядок привлечения к административной ответственности административными органами зачастую не соблюдается.

Так, в ч.1 ст.36 КоАП установлено, что «юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, прямо предусмотренных особенной частью настоящего раздела».

В ч.1 ст.60 КоАП также указано, что административное взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, предусмотренных в статье особенной части настоящего раздела за данное административное правонарушение, в точном соответствии с положениями настоящего Кодекса.

Административные правонарушения, меры воздействия, налагаемые за их совершение, определяются только Кодексом. Никто не может быть подвергнут административному взысканию, мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных настоящим Кодексом (ч.1 ст.9 КоАП).

Основанием административной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава правонарушения, предусмотренного в особенной части настоящего Кодекса (ст.2 КоАП).

По смыслу приведенных норм Кодекса для привлечения какого-нибудь лица к административной ответственности должно быть наличие правонарушения, за которое предусмотрена ответственность в особенной части Кодекса.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом предусмотрена административная ответственность (ч.1 ст. 28 КоАП).

В частности, если предъявлено требование о приостановлении деятельности организации, нарушающей природоохранное законодательство, то в особенной части КоАП должна быть статья, предусматривающая таковую именно за конкретное нарушение этого законодательства.

Между тем в особенной части КоАП в том числе в главе 19 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов» административное взыскание в виде приостановления или запрещения деятельности ни за одно конкретное правонарушение не предусматривается.

Из этого следует, что за правонарушение в области природоохранного законодательства приостановление или запрещение деятельности не может применяться, так как оно не предусмотрено особенной частью КоАП.

Применение законодательства, предусматривающего приостановление деятельности Несмотря на отсутствие санкции в виде приостановления за нарушения природоохранного законодательства в особенной части КоАП, судебные решения о приостановлении и запрещении деятельности выносятся со ссылкой на ст.53 КоАП и п.2 ст.77 Закона «Об охране окружающей среды»[3].

Полагаю, что такие ссылки ошибочны, поскольку первая из названных статей раскрывает понятие этого вида административной ответственности и порядок его применения, а вторая предусматривает лишь право должностных лиц уполномоченного органа на обращение в суд с заявлением об ограничении и приостановлении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований и законодательства в области охраны окружающей среды, но указанные статьи законов не определяют ни состав правонарушения, ни саму ответственность за конкретное правонарушение.

Надо отметить, что права уполномоченных государственных органов и их должностных лиц на частичное или полное приостановление деятельности установлены в Законе «О пожарной безопасности», Законе «О безопасности и охране труда» и других нормативных правовых актах, но санкции в виде приостановления деятельности в отношении нарушений в этих областях в особенной части КоАП также не установлены [4].

Поскольку же в особенной части Кодекса взыскание в виде приостановления или запрещения деятельности не установлено, значит таковое в силу вышеописанных предписаний общей части Кодекса не должно налагаться.

Между тем на практике возникает настоятельная необходимость в приостановлении деятельности нарушителей законодательства, включая нарушителей норм законодательства о недропользовании, экологии и охране окружающей среды, в связи с чем государственные органы предъявляют в суд подобные иски.

Руководствуясь соображениями целесообразности и обоснованности требований о приостановлении деятельности по существу, суды выносят решения об удовлетворении предъявленных требований, хотя надлежащего правового основания для этого не имеется.

Верховный суд Республики Казахстан в своем нормативном постановлении «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» сделал попытку сгладить имеющееся противоречие и в какой- то степени исправить этот законодательный пробел, указав, что при обращении в суд с иском о приостановлении деятельности соответствующий орган (должностное лицо) должен приложить к исковому заявлению протокол об административном правонарушении[5]. Однако суды, вопреки данному постановлению, не требуют представления протокола об административном правонарушении и затрудняются определить, в каком порядке рассматривать такое дело: в порядке гражданского судопроизводства по общим правилам обычного искового производства или же в порядке административного производства.

Как справедливо отмечалось отдельными судьями, предусматривая исковой порядок рассмотрения такого заявления, требующий рассмотрения дела с вызовом сторон, а в случае их неявки отложения рассмотрения дела и так далее (то есть, необходимости значительного времени) КоАП одновременно устанавливает для их рассмотрения сокращенный 10-дневный срок, в течение которого рассмотрение дела с соблюдением описанных требований невозможно.[6]

Кроме того, существующая в КоАП процессуальная регламентация рассмотрения дел об административных правонарушениях, включая рассмотрение исков о приостановлении, явно недостаточна. Необходимость принятия специального процессуального закона об административном производстве на сегодня признается как теоретиками, так и практическими работниками.

С учетом правил административного производства, при обнаружении административного правонарушения (за исключением отдельных случаев) сначала должен быть составлен протокол об административном правонарушении, и только по результатам рассмотрения материала об административном правонарушении вынесено постановление.

Так, в соответствии с ч.3 ст.634 КоАП дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о совершении административного правонарушения или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу ст.635 КоАП протокол о совершении административного правонарушения составляется уполномоченным на то должностным лицом, за исключением случаев, предусмотренных статьей 639 настоящего Кодекса.

По смыслу ст. 639 КоАП протокол об административном правонарушении не составляется, а предупреждение оформляется или штраф налагается и взимается уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения при совершении административного правонарушения, влекущего наложение административного взыскания в виде предупреждения или штрафа, не превышающего размера одного месячного расчетного показателя.

Рассматриваются судом без составления протокола о правонарушении дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 80-113 настоящего Кодекса (по административным правонарушениям, посягающих на права личности) при обращении граждан с заявлением о восстановлении нарушенных прав.

Протокол не составляется также в случаях, если производство по делу об административном правонарушении возбуждено постановлением прокурора.

Во всех остальных случаях при совершении лицом административного правонарушения составление протокола уполномоченным лицом является обязательным и без такового дело об административном правонарушении не может возбуждаться и рассматриваться.

В подпункте 4 ч.1 ст.646 КоАП указано, что судья, орган (должностное лицо) при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении принимают решение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган (должностному лицу), составившему протокол, в случаях составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

По смыслу приведенной нормы исковой материал с ненадлежаще составленным протоколом об административном правонарушении, либо составленным неправомочным лицом и тем более без приложения такового подлежит возврату заявителю.

Невзирая на данное требование закона, государственные органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обращаются в суды с иски о приостановлении деятельности, или иными словами, о применении административной ответственности (взыскания), не представляя протокол об административном правонарушении, а суды при рассмотрении дел не требуют его представления, и не возвращая не надлежаще оформленных материалов рассматривают их.

Таким образом, имеет место ситуация, когда в общей части административного закона приостановление деятельности предусмотрено в виде санкции за административное правонарушение, однако особенная часть не содержит конкретных составов, за которые она может быть применена и в силу вышеупомянутых положений КоАП такое административное взыскание не может налагаться.

Если же исходить из норм гражданского законодательства, то возможность приостановления и условия, при которых такая ответственность может быть возложена, должна быть определенным образом установлена в каких- либо правовых нормах.

Между тем, как отмечалось выше, в законодательстве содержатся в основном положения о правах госорганов и должностных лиц, а не описание нарушений, которые влекут такую ответственность.

Кроме того, если приостановление деятельности расценивать как гражданско-правовую санкцию, то необходимо исключить из КоАП норму о том, что таковое является административным взысканием.

Вопросы компетенции органов, имеющих право рассматривать дела о приостановлении деятельности Имеются неясные моменты относительно компетенции рассматривать дела о приостановлении или запрещении деятельности хозяйствующих субъектов.

В главах 31-32, раздела 3 КоАП установлен перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и перечень подведомственных им дел.

Закон «О недрах и недропользовании»[7] предусматривает право компетентного органа[8], на приостановление операций по недропользованию на срок до шести месяцев в случаях:

1) нарушения недропользователем условий контракта;

2) систематического нарушения недропользователем требований законодательства Республики Казахстан в части казахстанского содержания, охраны недр и окружающей среды, безопасного ведения работ.

Установлено, что до вынесения решения о приостановлении операций по недропользованию компетентный орган обязан уведомить в письменной форме недропользователя о выявленных нарушениях и получить письменные разъяснения последнего о причинах, вызвавших эти нарушения. Компетентный орган вправе приостановить операции по недропользованию в случае, если устранение причин, повлекших нарушения, невозможно без приостановления операций по недропользованию, а также при неполучении разъяснений недропользователя о причинах нарушений в течение десяти дней с момента уведомления о выявленных нарушениях (ст. 45-1).

Данной статьей Закона предусмотрено право компетентного органа произвести приостановление проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, компетентный орган либо уполномоченный орган по изучению и использованию недр уведомляет недропользователя в письменной форме о причинах такого приостановления и устанавливает разумный срок для их устранения.

Компетентному органу и (или) уполномоченному органу по изучению и использованию недр предоставлено право приостановить проведение разведки, добычи или совмещенной разведки и добычи также в случае, если продолжение операций по недропользованию, в соответствии с заключенным контрактом, в силу определенных обстоятельств, не зависящих от недропользователя, представляет опасность или угрозу жизни людей либо окружающей среде. В этом случае компетентный орган или уполномоченный орган по изучению и использованию недр вправе дать недропользователю обязательные для исполнения указания по принятию мер, предотвращающих либо снижающих риск неблагоприятных последствий, вызванных такими обстоятельствами.

По смыслу приведенной статьи компетентный орган может самостоятельно приостанавливать перечисленные операции без обращения в суд.

Вместе с тем, несмотря на то, что в названном Законе предусмотрены возможность и право компетентного органа на приостановление операций по недропользованию (разведке и/или добыче), в особенной части КоАП санкция в виде приостановления указанных операций не установлена. Так, из содержания ч.1 ст.275 КоАП следует, что нарушения правил проведения операций по недропользованию, а также условий контрактов на недропользование, влекут только штрафы.

Кроме того, данная норма Закона о предоставлении права компетентному органу самостоятельно приостанавливать операции по недропользованию на срок до 6 месяцев противоречит ч. 4 ст. 53 КоАП, в которой указано, что «приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица без судебного решения допускается в исключительных случаях на срок не более трех дней с обязательным предъявлением в указанный срок искового заявления в суд. При этом акт о запрещении или приостановлении деятельности или отдельных видов деятельности действует до вынесения судебного решения.

Безусловно, что перечисленные противоречия нуждаются в устранении, и назрела острая необходимость приведения общей части КоАП в соответствие с его особенной частью, а норм гражданского и гражданского процессуального законодательства - с нормами административного.

Следует отметить, что подобных противоречий не миновал и проект Экологического кодекса.[9]

Так, в п. 1 статьи 59, регулирующей права должностных лиц, осуществляющих государственный экологический надзор[10] установлено право государственных должностных лиц вносить в суд заявления об ограничении и приостановлении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований и законодательства в области охраны окружающей среды, по смыслу которого следует, что эти действия осуществляются в судебном порядке.

Однако в пункте 2 данной статьи, уточнено, что запрещение или приостановление деятельности субъекта малого предпринимательства, осуществляемой с нарушением экологических требований производится на основании решения суда. Запрещение или приостановление деятельности субъекта малого предпринимательства без судебного решения допускается, с обязательным письменным уведомлением прокурора в течение 24 часов, в исключительных случаях на срок не более 3 дней, с обязательным предъявлением в указанный срок искового заявления в суд. При этом акт о запрещении или приостановлении деятельности действует до вынесения судебного решения. То есть, как вытекает из содержания пункта, судебный порядок приостановления или ограничения деятельности обязателен именно в отношении субъектов малого предпринимательства. Что касается иных лиц, то вопрос о приостановлении может быть решен иным путем.

Приведенная редакция противоречит нормам КоАП, в котором установлено аналогичное правило о судебном порядке запрещения или приостановления деятельности или отдельных видов деятельности любого юридического лица либо предпринимателя, вне зависимости от того - к каким субъектам малого или крупного предпринимательства они относятся.

Кроме того, пункт 4 данной статьи гласит о том, что, получив уведомления в упомянутых случаях, прокурор проверяет законность произведенных действий и в случае их незаконности отменяет или снимает меры запретительно-ограничительного характера своим постановлением.

КоАП же не предусматривает уведомления прокурора о совершении действий по приостановлению или запрещению деятельности контролирующим госорганом, как право прокурора на отмену актов по приостановлению или запрещению деятельности до вынесения решения судом.

На наш взгляд, действующая редакция норм КоАП по этому вопросу является более удачной.

П. Определение ущерба (вреда), причиненного нарушением законодательства в области недропользования

В ст. 49 Закона «О недрах и недропользовании» предусмотрена ответственность недропользователей за ущерб, причиненный вследствие нарушений в области охраны недр, которые зачастую связаны с экологией и охраной окружающей среды

Согласно данной статье Закона размер ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области использования, охраны недр, определяется уполномоченными органами по изучению и использованию недр и в области охраны окружающей среды совместно с недропользователями. Порядок исчисления ущерба должен быть установлен Правительством Республики Казахстан. Однако Закон соответствующего пояснения о том, что включается в состав такого ущерба, не содержит.

Правительством Республики Казахстан порядок определения ущерба до сих пор еще не установлен.

Несмотря на это, Комитет геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, опережая Правительство, утвердил Инструкцию по выдаче разрешения на сжигание попутного и природного газа, в пункте 15 которой указал, что «объем сжигаемого газа без разрешения государственного органа по использованию и охране недр, а также объем сжигаемого газа, превышающий разрешенный объем газа, должен считаться сверхнормативной потерей и подлежит возмещению государству в установленном порядке» (п.15)[11].

Таким образом, названный госорган установил, что считать ущербом (вредом), и как устанавливать его размер.

Это определение, установленное Комитетом в противоречие нормам приведенного Закона и с превышением своей компетенции, ввело в заблуждение государственные органы, контролирующие использование и охрану недр, что, в свою очередь, породило необоснованные иски о возмещении ущерба государству, размер которого был исчислен согласно упомянутой Инструкции.

Так, территориальными управлениями Комитета геологии и недропользования в 2005 году был предъявлен к недропользователям ряд исков о возмещении ущерба государству, причиненного в результате сжигания на факелах попутного и природного газа, образующегося при добыче нефти. Сумма ущерба государству указывалась в размере, равном стоимости сожженного газа. Согласившись с такой позицией, некоторые суды удовлетворяли иски.

Сжигание природного (попутного) газа на факелах без соответствующего разрешения действительно является нарушением норм Закона «О нефти».[12] Выбросы в атмосферу вредных веществ вследствие сжигания газа на факелах, бесспорно, вредят экологии и окружающей природной среде.

Вместе с тем, если газ сожжен даже без разрешения государственного органа по использованию и охране недр, или его объем превышает разрешенный к сжиганию объем газа, исчисление ущерба в размере стоимости сжигаемого газа является в корне неверным в связи со следующим.

По смыслу пунктов 2 и 3 ст.5 Закона «О недрах и недропользовании» минеральное сырье, техногенные минеральные образования и техногенные воды принадлежат недропользователю на праве собственности, если иное не предусмотрено контрактом.

Минеральное сырье, к которому относится углеводородное сырье, статьей 1 данного Закона определяется как извлеченная на поверхность часть недр (горная порода, рудное сырье и другие), содержащая полезное ископаемое (полезные ископаемые).

В контрактах, заключенных на проведение разведки и добычи углеводородного сырья на нефтегазовых месторождениях, как правило, установлено, что собственником углеводородного сырья, включающего в себя природный и попутный газ, является «подрядчик» (недропользователь), который может распоряжаться им по своему усмотрению без каких-либо ограничений.

В силу ст. 188 Гражданского кодекса РК[13], право собственности есть признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. В связи с этим сожжен ли добытый недропользователем газ или использован иным образом, эти действия следует расценивать как осуществление собственником своего права, гарантированного Законом.

Поэтому в рассмотренном случае вопрос об ответственности недропользователя за указанные действия (если иная ответственность не предусмотрена законодательством) можно ставить лишь в контексте вреда экологии или природной окружающей среде, причиненного выбросами в атмосферу вредных веществ в результате сжигания газа.

Что касается размера определения указанного вреда (ущерба), то порядок и методика исчисления такового установлена Временным порядком определения размера ущерба, причиненного природной среде нарушением природоохранного законодательства, утвержденным Министерством экологии и биоресурсов РК еще 21 июня 1995 года.

В связи с этим при осуществлении контроля в части соблюдения законодательства в области недропользования, экологии и охраны окружающей среды государственным органам и судам при рассмотрении опроса о причинении ущерба (вреда) юридическим или иным лицом, прежде всего, надлежит правильно устанавливать, кому и чему причинен вред и только после этого решать вопрос о порядке и размере его возмещения.

Значение экологии и чистой окружающей природной среды для жизни и здоровья человека трудно переоценить. Вместе с тем вопрос об ответственности нарушителей законодательства необходимо решать, строго соблюдая закон.

Представляется в равной степени неоправданным как привлечение к ответственности не по закону, так и не привлечение к таковой, когда закон этого требует.

Однако ненадлежащая правовая регламентация гражданско-правовой и административной ответственности за нарушения законодательства в ряде случаев вынуждает государственные органы в силу выполнения ими своих функциональных обязанностей осуществлять определенные меры в области охраны окружающей среды без соблюдения законодательства.

По нашему убеждению, механизм и процедура принятия законодательства нуждаются в основательном совершенствовании, с тем, чтобы законодательство не содержало противоречий, было бы четким и понятным любому судье, чиновнику, юристу и простому гражданину, а самое главное являлось исполнимым на практике, в особенности при отправлении правосудия.

[1] Гражданский процессуальный кодекс РК от 1 июля 1999 г., с последующими изменениями и дополнениями.

[2] Кодекс РК об административных правонарушениях от 30 января 2001г., с последующими изменениями и дополнениями.

[3] Закон РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 г.№160-1, с последующими изменениями и дополнениями.

[4] Закон РК «О пожарной безопасности» от 22 ноября 1996 г. № 48-1, Закон РК «О безопасности и охране труда» от 28 февраля 2004 г.№528-П, с последующими изменениями и дополнениями.

[5] Нормативное постановление Верховного суда РК от 26 ноября 2004 г.№18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административной ответственности», с последующими изменениями и дополнениями.

[6] Смотрите об этом: Е.Кожабаев, Юридическая газета от 19 июля 2005 г.,с.2, №129.

[7] Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. № 2828, с последующими изменениями и дополнениями.

[8] Компетентным органом в соответствии с п.п.17 ст. 1 данного Закона является государственный орган, определяемый Правительством Республики Казахстан и действующий от имени Республики Казахстан в осуществлении прав, связанных с заключением и исполнением контрактов.

[9] Проект Экологического кодекса, полученный KPLA в феврале 2006 года.

[10] Глава 8 «Государственный экологический контроль и государственный контроль за использованием природных ресурсов» раздел Ш «Экологический контроль и надзор», Особенная часть.

[11] Инструкция по выдаче разрешения на сжигание попутного и природного газа от 27 июля 2004г. № 115-п.

[12] Закон РК «О нефти» от 28 июня 1995 г. № 2350, с последующими изменениями и дополнениями.

[13] Гражданский кодекс РК Общая часть от 27декабря 1994 г., с последующими изменениями и дополнениями.