| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Резюмирующее выступление на XIII международной Атырауской правовой конференции
Рамазанов Аманбек Мырзахметович Заведующий отделом обеспечения деятельности Комитета по вопросам экологии и природопользованию Мажилиса Парламента Республики Казахстан
Уважаемые участники конференции!
Прежде чем приступить к собственно резюмирующему выступлению хотел бы внести небольшую ремарку по поводу высказанных претензий по вопросу частого внесения изменений и дополнений в законодательство о недрах и недропользовании. Что, дескать, в Закон «О недрах и недропользовании» уже 22 раза вносились изменения и только за последний год - 7 изменений. И, что это отрицательно сказывается на инвестиционном климате. Хотел бы заметить, что изменения изменениям - рознь. Мир нестабилен. Время выдвигает новые вызовы и государство реагирует на них изменениями законодательства по вопросам государственного управления, финансового контроля, страхования и т.п. Естественно, они влекут и незначительную корректировку законодательства о недропользовании, по большей части - технического характера. Например, если в связи с созданием Евразийского экономического союза и передачи функций по установлению специальных защитных мер и антидемпинговых пошлин Евразийской экономической комиссии в Закон «О недрах и недропользовании» вводится одно изменение, уточняющее этот вопрос, нельзя же это считать нестабильностью законодательства о недропользовании. Я думаю, что юристы инвесторов прекрасно это понимают. Поэтому, говоря о нестабильности законодательства о недропользовании, я просил бы опираться не на арифметическое количество изменений, отмечаемых в примечаниях РЦПИ, а на конкретные законодательные акты, в заголовках которых четко обозначено, что они касаются изменений по вопросам недропользования! Уверяю Вас, что таких актов вы найдете не так уж много.
Теперь собственно о докладах. Тема нынешней конференции достаточно широкая, выступления - многоплановые. Тем не менее, отметив, что все доклады интересные, и, поблагодарив выступающих за их труд, для удобства подведения итогов я бы условно разделил их на три части. Первая часть - это общие вопросы законодательства о недрах и недропользовании, а также экологического законодательства. В этой части я бы выделил доклад Оразалиевой Г. о деятельности недропользователей и экологии глазами общественности. Полагаю, что это выступление является лейтмотивом всей конференции. Особый интерес, как всегда, вызывают доклады наших зарубежных гостей. Нам всегда полезно обменяться опытом реформирования законодательства, знать кто и куда движется по этим вопросам, какие проблемы и как решаются. Доклад Макаровой Т.И. очень интересен в плане подхода Республики Беларусь к выбросам в атмосферу. Отдельные моменты очень полезны в свете сегодняшней полемики по вопросам взимания экологических штрафов. Об этом я скажу позже. Выступление Балюк Г.И. пронизано озабоченностью за систему государственного управления недропользованием и регулирования правоотношений в этой области в Украине. Тоже очень актуально для нас в плане разработки Кодекса о недрах, о концепции которой нам сегодня очень подробно доложил Журсунов Р.М. Наш постоянный участник профессор Боголюбов С.А. - мудрый правовед, рассказал об опыте развития российского законодательства о недропользовании, призвал решать вопросы «не откладывая», но и «не спеша», и, в целом, поддержал концепцию проекта казахстанского Кодекса о недрах. Вторая часть выступлений - это информативные доклады Мамырбаева Р.Н. (судебная практика рассмотрения экологических дел), Журсунова Р.М. (о концепции Кодекса о недрах), Пестеревой Е.А., Брайниной Н.В., Жайылгана А.Н. (о положениях проектируемых и принятых нормативных правовых актов). Спасибо авторам за информацию о действующей правоприменительной практике, а также за критический анализ новелл действующих и проектируемых законодательных актов.В этом свете хотел бы также поблагодарить Ильясову К.М., выступившую в «Ярмарке идей» и отметившую пробелы действующего Закона «О недрах и недропользовании»: недостаточная урегулированность прав недропользователей, заключивших типовой контракт на недропользование, наличие «пустых» бланкетных норм и др. Полагаю, что эти замечания должны быть обязательно учтены при разработке Кодекса о недрах. Третья часть посвящена актуальнейшей сегодня теме тройного взимания платежей. Эта тема отражена в докладах Елюбаева Ж.С., Жатканбаевой А.Е., Бимуратова Б.Ш., Беркалиевой Д.А. К этой же части я бы отнес доклад Жылкайдаровой С.С., акцентированный на иных видах ущерба, но заслуживающий отдельной оценки. Прежде чем комментировать предложенные авторами поправки в законодательные акты я хотел бы порассуждать о правовой сути экологических платежей и штрафов в Налоговом кодексе, Экологическом кодексе и Кодексе об административных правонарушениях. Платежи за эмиссии в окружающую среду в предыдущих версиях экологического законодательства рассматривались как мера компенсации окружающей среде, нанесенного ей вреда. Эти платежи и штрафы администрировались государственными экологическими службами и направлялись во внебюджетные экологические фонды, откуда целенаправленно финансировались различные природоохранные мероприятия. Однако, после реформирования бюджетного законодательства Казахстана, предусматривавшего регулирование всех видов платежей в Налоговом кодексе и их распределение на бюджетные цели вне зависимости от природы платежей, экологические платежи, как таковые остались в Налоговом кодексе, но из законодательства исчезли нормы, позволяющие рассматривать их как меру компенсации вреда окружающей среде. Иначе обстоит дело с экологическими штрафами. Они предусмотрены в Кодексе об административных правонарушениях и в Экологическом кодексе. Причем, если в соответствии со статьей 44 Кодекса об административных правонарушениях размер штрафов должен выражаться в процентах от суммы нанесенного окружающей среде вреда, то в соответствии с Экологическим кодексом - это прямое возмещение ущерба окружающей среде: «Экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде, - стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов» (пункт 1 статьи 108 ЭК). При этом важно также уточнить: куда направляются средства от взысканных экологических штрафов? В зависимости от категории и класса опасности объекта они могут направляться в областные бюджеты или республиканский бюджет. При этом, суммы штрафов, взысканные от организаций нефтяного сектора по иску уполномоченного органа, должны направляться в Национальный фонд Республики Казахстан (подпункт 2) пункта 2 статьи 22 Бюджетного кодекса). Поэтому четкая корреляция между суммами взысканных штрафов и суммами от их поступлений в бюджет отсутствует. Исходя из этого можно сделать 2 вывода. Первый. Отсутствует правовая основа для рассмотрения экологических платежей, предусмотренных Налоговым кодексом, в качестве меры возмещения вреда окружающей среде. Второй. Штрафы, предусмотренные статьей 328 КОАП, можно рассматривать в качестве меры возмещения вреда окружающей среде, также как и ущерб окружающей среде, предусмотренный Главой 11 Экологического кодекса. Поэтому предложение о создании Национального экологического фонда на данном этапе, на мой взгляд, бесперспективно и обречено на непринятие. Министерство национальной экономики и минфин это не поддержат. При этом следует учесть, что Глава государства Н.А. Назарбаев неоднократно говорил: «сначала - сильное государство и экономика, а потом - политика». В данном случае это относится к экологической политике. В этом свете, имея в виду различную правовую основу экологических платежей и штрафов в нашем законодательстве, я бы посоветовал направить усилия на то, чтобы законодательно закрепить возможность направления начисленных экологических штрафов (без их взимания в Национальный фонд) на экологические цели самого природопользователя или соответствующего региона. Теперь о конкретных предложениях в законодательные акты. Вкратце их суть такова. В Налоговом кодексе платежи за эмиссии взимать в однократном размере. Исключить право местных органов повышать ставки. Несанкционированные выбросы отнести к административным правонарушениям и штрафные санкции исчислять в МРП. Экологический ущерб взимать при доказанности факта нанесения вреда и оценивать прямым методом.
О предложениях в Налоговый кодекс.
Здесь 2 аспекта. Первый. Отменить право местных органов повышать ставки. В связи с тем, что экологические платежи являются источником пополнения именно местных бюджетов, полагаю, что это не удастся реализовать. Второй. Однократные ставки, на мой взгляд, тоже не пройдут. Более привлекательным и перспективным является установление дифференцированной кратности за сверхнормативные эмиссии в зависимости от их объема (предложение Бимуратова Б.Ш.). Правда, следует иметь в виду, что они не могут быть одинаковыми для эмиссий в атмосферный воздух, воду и размещения отходов.
О предложении в Кодекс об административных правонарушениях.
Штрафы исчислять в МРП. В идеале, конечно, используя принцип: «одно нарушение - одно наказание», вообще бы следовало ставить вопрос об исключении статьи 328 из КОАП. Или оставить его на случай самовольных эмиссий (т.е. при отсутствии экологического разрешения), как выходящих за пределы налогового администрирования. Но, по видимому, не веря в успех таких предложений и Елюбаев Ж.С. и Жатканбаева А.Е. предлагают как бы компромиссный вариант, направленный на смягчение наказания, убедительно обосновывая свое предложение несоответствием норм Особенной и Общей частей КОАП. Полагаю, что эту работу следует продолжить и она не должна остаться без внимания МВК. Вместе с тем, считаю, что независимо от того, удастся это реализовать или нет, величина административного штрафа должна устанавливаться судами с учетом статьи 44 КОАП. Суд должен учитывать, что при исчислении штрафа в соответствии со статьей 328 КОАП сумма может получаться как меньше, так и больше 2000 МРП. Но в последнем случае должна действовать норма Общей части КОАП, устанавливающая предел административного штрафа для крупных предпринимателей - 2000 МРП. Мне кажется, что это правовая аксиома и если в правоприменительной практике имеет место обратное, то необходимо инициировать издание соответствующего нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан.
По вопросу взимания экологического ущерба.
Можно сколько угодно доказывать, что определение ущерба, следует осуществлять исходя из формального, а не только материального состава правонарушения. Что вначале следует доказать факт причинения вреда окружающей среде и отдавать приоритет прямым методам оценки, а не косвенным. Никто этого не будет отрицать. Но всегда ли это возможно? И всегда ли необходим такой алгоритм действий? Полагаю, что не всегда. И особенно в отношении выбросов в атмосферу. Надо понимать, что Глава 11 Экологического кодекса содержит общие нормы, имеющие отношение ко всем природопользователям. В отношении незаконной охоты, незаконного рыболовства, истребления лесов и насаждений, порче земель они имеют прямое действие. Там возможно применение прямого метода оценки и возмещения в натуральной форме. То же самое в отдельных случаях возможно в отношении сбросов в водные объекты и размещения отходов. Но, что касается выбросов в атмосферу, установление факта наступления вредных последствий и использование прямого метода оценки, на мой взгляд, невозможно, да и не нужно. Дело в том, что факт наступления вредных последствий в данном случае - это очень длительный во времени процесс. Обратите внимание на выступление госпожи Г. Оразалиевой, где она говорит «Экологическое бедствие сильнее землетрясения, всемирного потопа, силы урагана. Оно уничтожает жизнь всего человечества не сразу, а постепенно, разъедая как червь». Полагаю, что это, не в последнюю очередь, взгляд общественности именно на выбросы в атмосферу. И слова «экологическое бедствие» здесь понимаются не в юридическом, а в философском - более широком смысле. В связи с этим в Экологическом кодексе и установлено, что «ущерб окружающей среде - это загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию. Подчеркиваю слово «вызывающее», т.е. обращенное в будущее. Об этом не следует забывать при аргументации своих предложений. Кстати, этот аспект также не учтен в обоснованиях Жылкайдаровой С.С. по иным видам ущерба. Можно конечно спорить по поводу того наносят ли эмиссии вред окружающей среде или нет. Но это уже из той же области, что и влияние парниковых газов на глобальное потепление климата. Все в этом сомневаются, но все, в том числе Китай и Россия, тем не менее, принимают посильные меры по снижению углеродных выбросов. Здесь то же самое: априори признается вредное влияние эмиссий, а сверхнормативных - тем более. И поскольку отсутствует необходимость доказательства свершившегося факта деградации окружающей среды - нет необходимости доказывать неприменимость прямого метода. И контролирующие органы вправе применять косвенный метод на основании пункта 1 статьи 110 Экологического кодекса. Кстати, такой подход к сверхнормативным выбросам был всегда в экологическом законодательстве стран Советского Союза и остается поныне в законодательстве постсоветских стран. Пример тому - и выступление нашей уважаемой гостьи Макаровой Т.И. Она отметила, что атмосферный воздух является особым объектом экологических отношений и рассматривается только как объект правовой охраны, а не как объект использования. Поэтому в законодательстве Беларуси вред окружающей среде выбросами в атмосферу считается причиненным при установлении любого из четырех случаев, и как первый случай там указано именно осуществление сверхнормативных выбросов в атмосферу. В связи с изложенным, оспаривание факта совершения вреда сверхнормативными выбросами в атмосферу и доказывание на этой основе необходимости использования прямого метода оценки ущерба считаю также бесполезными. Это обусловлено тем, что атмосферный воздух жизненно необходим для всего живого и растущего на земле. Но, в то же время, он постоянно движется и перемешивается. Поэтому оценить не то что вред, а даже зафиксировать концентрации загрязняющих веществ, практически, невозможно! В этом свете я бы ставил вопрос в другой плоскости. Вообще не взимать экологический ущерб за сверхнормативные выбросы в атмосферу, если лицо уже осуществило платежи в соответствии с Налоговым кодексом. Для этого необходимо ставить вопрос о дополнении пункта 5 статьи 101 Экологического кодекса, который устанавливает, что «Исполнение налоговых обязательств по плате за эмиссии … не освобождает …от возмещения ущерба», нормой о том, что в отношении выбросов в атмосферу данная норма не применяется. Либо - в более общей формулировке, смысл которой заключался бы в том, чтобы данная норма не относилась к косвенным методам оценки, поскольку сам факт возмещения вреда окружающей среде уже как бы состоялся при оплате платежей за эмиссии в соответствии с нормами Налогового кодекса, использующим тот же метод оценки.
Несколько слов по методологии расчета иных видов ущерба.
Эта тема нашла освещение в докладе Жылкайдаровой С.С. Дан очень хороший анализ законодательства по видам ответственности, а также критический анализ Постановления Правительства № 139 (от 15 февраля 2011 года). Полагаю, что работникам уполномоченного органа (Комгео) следует проанализировать этот подзаконный нормативный правовой акт и внести в него соответствующие изменения. Тем более, что для этого сейчас не нужно вносить изменение в названное Постановление Правительства. Достаточно приказа Комгео (подпункт 32-9) статьи 20 Закона «О недрах и недропользовании»). В первую очередь, необходимо четко определить понятие «отчетный период». Иначе - это очень коррупциогенная норма. Возможно при расчете ущерба за сверхнормативные пластовые потери нефти надо будет использовать дифференцированные коэффициенты, применительно к этапам добычи, чтобы его средневзвешенная величина соответствовала проектной. Но при этом хотел бы заметить, что вряд ли возможно согласиться с предложениями автора по вопросу солидарного возмещения ущерба за исторический вред или применяемым в расчетах ценам на нефть. Государство не для того передавало на баланс недропользователя «исторические» скважины, чтобы он пассивно их мониторил. Он должен обеспечить их безопасность. Что касается цен на нефть, применяемых при расчетах, то хочу сказать, что когда вопрос касается поставок нефти на внутренний рынок для полной загрузки наших НПЗ, то почему-то инвестор не горит желанием применять внутренние цены. Тогда почему он хочет их применять при расчете ущерба за нерациональное использование природных ресурсов? В заключении, хотел бы информировать участников конференции, что многие вопросы поднятые сегодня также будут обсуждены на Парламентских слушаниях по вопросу «Проблемы и перспективы развития нефтегазового сектора Казахстана». Окончательная дата этих слушаний еще не утверждена, но мы планируем подготовить их к 22 мая этого года.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |