|
|
|
Конституция Республики Казахстан как основа развития отраслевого законодательства
Сулейменов М.К. Директор НИИ частного права Каспийского университета, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор
Конституция Республики Казахстан как законодательный акт высшей юридической силы
Когда я читаю студентам лекции на тему: «Источники гражданского права», я начинаю с анализа Конституции РК. Когда я читаю студентам лекции на тему: «Источники международного частного права», я начинаю с анализа норм Конституции. Когда-то я читал лекции по семейному праву, жилищному праву, предпринимательскому праву, и всегда, говоря об источниках этих отраслей и институтов права, я начинал с анализа Конституции. Уверен, что так же делают преподаватели по другим отраслям права. Конституция стоит на вершине законодательной системы любой страны. Из этого вытекает, по меньшей мере, два вывода: Во-первых, Конституция - это такой же нормативный правовой акт, как и другие законы. Раньше Конституцию называли Основной закон. Сейчас этого названия нет, однако ясно что Конституция - это законодательный акт высшей юридической силы. В п.1 ст.4 (посвященной иерархии нормативных правовых актов) Закона РК от 24 марта 1998 г. № 248-II «О нормативных правовых актах» закрепляется: «Высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан». Именно Конституция является законодательным актом, возглавляющим законодательную систему каждой отрасли права и даже каждого более или менее самостоятельного института права. Например, жилищное право не является самостоятельной отраслью права, это институт гражданского права. Тем не менее оно обладает своей законодательной системой, во главе которой стоят нормы Конституции РК, посвященные или связанные с жилищными отношениями. В частности, это ст. 25 о неприкосновенности жилища и права граждан на обеспечение жильем, ст. 26 о праве граждан иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество (главным из которого является жилище) и гарантировании собственности законом. После Конституции в законодательной системе жилищного права располагается Гражданский кодекс (нормы о праве собственности), затем Закон «О жилищных отношениях», некоторые другие законы, затем Указы Президента, Постановления Правительства и т.д.; Во-вторых, возникает вопрос, каким образом нормы Конституции, которые образуют систему конституционного права, одновременно входят как неотъемлемая часть в системы гражданского права, административного права, уголовного права и всех других отраслей права Республики Казахстан. Получается, что одна и та же норма права входит одновременно и в конституционное право как отрасль права и во все остальные отрасли РК. Для ответа на это вопрос необходимо выявить место конституционного права в системе отраслей права РК.
Конституционное право как суперотрасль права
Мне кажется, имеются некоторые проблемы даже с определением предмета конституционного права. Во всяком случае, взгляд со стороны (я имею в виду: со стороны цивилиста) на эти проблемы не повредит. Были большие разногласия среди конституционалистов даже с названием отрасли права. Вначале общепринятым было название «государственное право». Однако после длительных дискуссий в 70-е годы прошлого века (И.П. Трайнин, В.Ф. Коток, А.И. Лепешкин и другие) господствующим стал термин «конституционное право», хотя до сих пор встречается термин «государственное право», а некоторые ученые применяют термин «конституционное (государственное) право»[1]. Подобные колебания в названии отрасли права связаны, на мой взгляд, с противоречивостью самого предмета конституционного права. Это вытекает из двойственности самой Конституции, в которой содержатся нормы, регулирующие отношения в сфере государственной власти и государственного управления, и нормы, являющиеся основой всех других отраслей права. Я изучил ряд теоретических исследований в области конституционного права и практически все учебники по конституционному праву, и почти во всех учебниках подчеркивается двуединый характер конституционного права: 1) как основы для всех отраслей права и 2) как самостоятельной отрасли права, решающей вопросы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эту особенность предмета конституционного права признают практически все специалисты конституционного права[2]. Я приведу здесь только одно определение из казахстанской литературы, наиболее четко и недвусмысленно отражающее, на мой взгляд, ситуацию, сложившуюся в современном конституционном праве: «Предмет конституционного права носит двуединый характер, т.е. включает в себя две группы общественных отношений: 1) общественные отношения, которые регулируются нормами конституционного права в общем, а конкретная регламентация осуществляется нормами других отраслей права: 2) общественные отношения, которые регулируются только нормами конституционного права (организация государственной власти и т.п.)»[3]. Таким образом, совершенно очевидно, что конституционное право как отрасль права состоит из двух самостоятельных частей: 1) конституционное право, которое непосредственно регламентирует общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти. Эту часть конституционного права я бы назвал «конституционное государственное право»; 2) конституционное право, выступающее основой всех остальных отраслей национального права. Эту часть можно назвать «конституционные основы отраслей национального права». Конституционное право представляет собой суперотрасль права, надотрасль, стоящую над всеми отраслями национального права и выступающую их основой. Отсюда вытекает вопрос, к какой группе отраслей - публичному или частному праву - относится конституционное право. Конституционное право обычно относят к публичному праву, причем к его основной части[4]. Однако иногда его называют публично-частным правом[5]. С решением вопроса о публично-правовой или частно-правовой природе конституционного права связано решение другого вопроса: где проходит грань между конституционным и другими отраслями права? Или эту грань невозможно определить? В попытках ответить на этот вопрос приводят самые неожиданные аргументы и сравнения. Во-первых, конституционное право сравнивается с генеральным планом застройки дома. Строительство конкретных объектов требует разработки типовых проектов, являющихся продолжением и завершением градостроительного проектирования. Градостроительный проект красной нитью проходит через детальное проектирование, «растворяется» в нем, но «растворяется», не исчезая, а воплощаясь, не теряя своего предназначения, а обретая его. Точно так же и конституционное право лежит в основе всей системы советского права, не утрачивая характера отрасли права. Во-вторых, конституционное право сравнивается с арифметикой, которая лежит в основе комплекса различных отраслей математики - алгебры, геометрии, функциональных и интегральных исчислений и многих других. В-третьих, право с его многочисленными отраслями можно сравнивать с большим ветвистым деревом. Каждая ветвь этого дерева - отрасль права, а его ствол, от которого отходят ветви, - конституционное право[6]. И после такого поэтического сравнения автор сам же признает неопределенность предмета конституционного права, невозможность отграничить его от предмета других отраслей права. Не надо даже опровергать автора, достаточно просто процитировать его: «Конечно, с абсолютной точностью невозможно сказать, где кончается арифметика и начинается алгебра, ибо арифметика используется в алгебре, проникает в нее. Но это не значит, что арифметика исчезает, растворяясь в алгебре, и утрачивает свой предмет. Конечно, с абсолютной точностью невозможно показать ту точку, в которой кончается ствол и начинается ветвь дерева, ибо ветвь произрастает из ствола. Но это не значит, что, порождая ветвь, ствол перестает существовать. С математической точностью невозможно очертить и круг тех общественных отношений, которые составляют объект регулирования нормами конституционного права, ибо эти отношения вплетены в сложный узор общественных отношений. Но сказанное не означает и того, что этого круга нет и что нет соответствующей отрасли»[7]. Возвращаясь к образу ствола и ветвей, как определить, где и в какой точке ствол переходит в ветви? А если у дерева два ствола? На мой взгляд, так оно и есть: один ствол - конституционное государственное право, другой ствол - конституционные основы отраслей национального права. Первый ствол, это, несомненно, нормы публичного права. Однако от второго ствола отходят ветви как публичного, так и частного права. Он состоит как из норм конституционного права, так и норм отраслей национального права. Например, право на труд (или как сейчас в п.1 ст. 24 Конституции РК - право на свободу труда) регулируется нормами конституционного права. Но одновременно это нормы и трудового права в том широком его понимании, которое господствует в науке трудового права. Если говорить о частном трудовом праве, то нормой трудового права является, например, норма п. 4 ст. 24 Конституции РК: «Работающим по трудовому договору гарантируется установленная законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск». Несомненно, одновременно это норма и конституционного права. Если пример с трудовым правом не убеждает, то как отнестись к такой норме: граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество (п. 1 ст. 26 Конституции РК)? Несомненно, это нормы гражданского права. Они закрепляются и получают дальнейшее развитие в ГК (ст.ст. 191, 192 и другие). Несомненно, также, что это одновременно нормы и конституционного права. Нормы гражданского права закреплены во многих статьях Конституции Республики Казахстан, - например, ст. 6 о государственной собственности, ст. 12 о правах и свободах человека и гражданина (в частности, п. 4 ст. 12 о правах и обязанностях иностранцев и лиц без гражданства), ст. 13 о правосубъектности, ст. 18 о личных имущественных правах, ст. 20 об информации, ст. 21 о праве свободного передвижения, ст. 22 о свободе совести (объединяться в религиозные организации), ст. 23 об общественных объединениях, ст. 25 о праве на жилище, ст. 26 о праве граждан на частную собственность и на предпринимательство, ст. 29 - услуги на охрану здоровья, ст. 30 - услуги на получение образования, подпункт 4) ст. 66 о праве Правительства РК на организацию управления государственной собственностью. То же самое можно сказать и о других отраслях права. Все отрасли получили или должны получить закрепление в Конституции. Ибо Конституция является основой, базой и источником всех отраслей права. Это значит, что Конституция является источником и конституционного, и всех других отраслей права. Это значит, что одна и та же норма находится в составе и конституционного права, и в составе, например, гражданского права. Как раз этот вопрос является камнем преткновения для всех конституционалистов: как можно допустить, чтобы одна и та же правовая норма находилась одновременно в составе сразу двух отраслей права. В свое время В.А. Тархов высказал весьма интересную мысль, которая, к сожалению, оказалась в дальнейшем не развитой дальше. Он писал: Конституционные отношения носят межотраслевой (надотраслевой) характер. Невозможно отрицать, что в Конституции СССР содержится ряд норм административного, земельного, финансового, гражданского права и т.д. Отнести все их к государственному праву было бы неправильно, это означало бы признание его надотраслью, для чего нет оснований. Государственное право, как любая другая отрасль, имеет свой предмет правового регулирования[8]. В этой фразе заложены очень важные положения: 1) конституционное право - это надотрасль; 2) в Конституции содержатся нормы других отраслей права. Конституционное право - это суперотрасль, надотрасль, стоящая над всеми отраслями права. Оно стоит во главе пирамиды отраслей права. И все отрасли права берут из него начало. Нормы этих отраслей, проросшие в конституционное право, являются ведущими, основой и началом этих отраслей права. Но поскольку отрасли права являются и публичными, и частными, то и нормы конституционного права в этой части являются и публичными, и частными. А отрасль права, объединяющая в себе публичные и частные нормы, по моей концепции, является комплексной отраслью права. Конституционное право, на мой взгляд - это комплексная суперотрасль права. «Конституционное государственное право» - это публичное право. А вот «Конституционные основы отраслей национального права» состоят из норм как публичного, так и частного права.
Конституция Республики Казахстан и развитие гражданского права
В Конституции есть достаточно много статей, входящих как составная часть в гражданское законодательство, однако основными являются нормы, регулирующие отношения собственности (статьи 6 и 26 Конституции). О важности этих норм говорит тот факт, что Конституционный Совет неоднократно обращался к анализу этих статей Конституции. В Послании Конституционного Совета Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан»[9] (июнь 2015 год), в котором дан обзор деятельности Конституционного Совета за 20 лет действия Конституции РК, значительный раздел посвящен признанию и развитию защиты государственной и частной собственности (статья 6 Конституции РК). В этом разделе приведено 8 наиболее значимых постановлений Конституционного Совета. Я не буду подробно говорить о всех аспектах реализации ст. ст. 6 и 26 Конституции в гражданском законодательстве, тем более что я написал на эту тему несколько статей, в том числе сделал комментарий к этим статьям в Комментарии к Конституции Республики Казахстан, опубликованном Конституционным Советом. Я приведу только несколько проблемных моментов, возникавших за 20 лет действия Конституции относительно равенства государственной и частной собственности. 1) Законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных юридических лиц» от 16 декабря 1998 г., были внесены коренные изменения в правовой статус учреждений. В соответствии с изменениями, внесенными названным Законом в Гражданский кодекс, наряду с учреждениями появилась такая форма некоммерческих организаций, как государственное учреждение. Еще одно новшество, которое было введено данным Законом, заключалось в том, что по договорным обязательствам государственного учреждения государство ответственности не несет. Подобные преобразования закона противоречили всей концепции юридического лица, заложенной в Гражданском кодексе. Государственные учреждения обладают имуществом на праве оперативного управления. В отличие от предприятий на праве хозяйственного ведения они финансируются из государственного бюджета, работают на основе государственной сметы, все свои действия совершают в пределах, разрешенных государством, по первому требованию передают ему свое имущество, полностью ему подконтрольны. Естественно поэтому, что государство должно нести ответственность (причем только дополнительную, субсидиарную) по долгам своих учреждений, как это сохранилось для учредителей негосударственных учреждений в соответствии с частью второй пункта 1 статьи 44 ГК в новой редакции. Такой принцип полной ответственности учредителей обычных учреждений и полной безответственности государства по договорным обязательствам государственных учреждений противоречит пункту 1 статьи 6 Конституции Республики Казахстан о равной защите государственной и частной собственности. Незаконность Закона от 16 декабря 1998 г. была столь наглядна, что в это вынужден был вмешаться Конституционный Совет РК. который признал данный Закон противоречащим Конституции РК. В Постановлении Конституционного Совета РК от 3 ноября 1999 г № 19/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 6 и подпунктов I) и 2) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан», в частности, говорится: «...что касается возможности ограничения ответственности государственных учреждений размером утвержденной им сметы, такое ограничение противоречит положению статьи 6 Конституции Республики Казахстан о равной защите государственной и частной собственности, поскольку этим будут ущемлены права и законные интересы не государственных учреждений, а их договорных и иных контрагентов. Создание односторонних преимуществ в полном возмещении убытков или ограничений в этом хозяйствующих субъектов какой-либо формы собственности недопустимо. Принцип равной правовой зашиты собственности заключается не только в одинаковых процессуальных возможностях отстаивать каждому из собственников свои интересы в суде, но и в одинаковой мере имущественной ответственности хозяйствующих субъектов друг перед другом по своим договорным обязательствам независимо от правового режима собственности, в котором они находятся». Тем не менее только в 2003 году из ст. 44 ГК было исключено антиконституционное положение об ограниченной ответственности государственного учреждения в пределах утвержденной сметы на содержание государственного учреждения (Закон РК от 20 мая 2003 года № 417-II). 2) На протяжении 20 лет я нередко критиковал постановления Конституционного Совета. В то же время я не хочу, чтобы сложилось впечатление, что все постановления Конституционного совета в области гражданского права неудачны. Можно привести немало примеров, когда постановление Конституционного Совета помогло в разрешении запутанных проблем. Одна из таких проблем — понятие права государственной собственности. И, в частности, решение вопроса, что означает фраза «правительство организует управление государственной собственностью»? Формулу подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан о том, что Правительство Республики Казахстан «организует управление государственной собственностью», Правительство в своем обращении в Конституционный Совет РК пыталось трактовать таким образом, что Правительство является субъектом права государственной собственности. Представляется, что вопрос поставлен не совсем точно. Никакой государственный орган не может выполнять функций субъекта права государственной собственности. Субъектом государственной собственности может быть только само государство — Республика Казахстан (в отношении коммунальной собственности - административно- территориальная единица). Правительство РК утверждало также, что в ст. 192 и других нормах Гражданского кодекса РК не определен субъект права. Это неверно. Право собственности является одним из видов гражданских прав. Субъектам гражданских прав посвящена глава 2 ГК: граждане РК и другие физические лица (§1), юридические лица (§2) и государство и административно-территориальная единица (§3). Других субъектов гражданских прав нет. Субъектами права частной собственности являются граждане и негосударственные юридические лица (ст. 191 ГК), субъектами права государственной собственности (ст. 192 ГК) являются Республика Казахстан (ст. 111 ГК) или административно-территориальная единица (ст. 112 ГК). В случае, когда государственная собственность закреплена за государственными юридическими лицами, они обладают правом хозяйственного ведения или оперативного управления. Имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляет государственную казну (ст. 192 ГК). Но и в том, и в другом случаях имущество находится в государственной собственности, а субъектом права государственной собственности выступает само государство. Содержание права государственной собственности составляют правомочия владения, пользования и распоряжения, которыми обладает и которые осуществляет государство (Республика Казахстан), а в отношении коммунальной собственности - административно-территориальная единица. Однако государство может осуществлять эти полномочия только через государственные органы. В соответствии с п. 2 ст. 111 ГК «от имени Республики Казахстан могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и управления Республики Казахстан в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов». Таким образом, Правительство РК может в рамках своей компетенции осуществлять от имени Республики Казахстан правомочия владения, пользования и распоряжения государственным имуществом. В соответствии с подпунктом 4) статьи 66 Конституции РК Правительство «организует управление государственной собственностью». Понятие «организует управление государственной собственностью» допускает двоякое толкование. Можно понимать его в административно-правовом смысле как организацию управления собственностью по вертикали, как реализацию властных полномочий государства. Однако такое толкование представляется узким и противоречащим правовому статусу Правительства как государственного органа, осуществляющего исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляющего систему исполнительных органов и руководящего их деятельностью (пункт 1 статьи 54 Конституции РК). На мой взгляд, понятие «организует управление государственной собственностью» следует понимать в широком смысле, как включающее в себя не только управление в качестве властно-подчиненных отношений, но и осуществление от имени Республики Казахстан правомочий собственника. Такая трактовка этого понятия поддерживается положениями подпункта 8) статьи 9 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан». В этом подпункте предусматривается, что Правительство организует управление государственной собственностью, вырабатывает и осуществляет меры по ее использованию, обеспечивает защиту права государственной собственности на территории Республики Казахстан. Хотя здесь говорится только об «использовании» собственности, несомненно, что в данном случае имеются в виду и владение, и пользование, и распоряжение государственной собственностью. Правом распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан наделено Правительство РК. Компетенция Правительства по этому вопросу может быть ограничена законодательными актами. Таким образом, общий вывод сводится к следующему. Субъектом права государственной собственности является Республика Казахстан. Правительство не может быть субъектом права государственной собственности, оно может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает, помимо всего прочего, осуществление правомочий собственности на государственное имущество от имени Республики Казахстан. Конституционный Совет Республики Казахстан в своем постановлении, принятом 17 марта 1999 года, дал официальное толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан в том смысле, что «юридическое содержание нормы « организует управление государственной собственностью» означает наделение Правительства республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами». В целом это постановление правильно отражает суть проблем, однако вызывают сомнение слова «в пределах, установленных законодательными актами». Получается, что Правительство может осуществлять только те права, которые специально установлены законодательными актами. Между тем формула должна быть другая. Правительство осуществляет от имени Республики Казахстан все полномочия по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью, за исключением случаев, когда это право ограничено законодательными актами. Поэтому заключительные слова в Постановлении Конституционного Совета целесообразно толковать в том смысле, что эти права могут быть ограничены законодательными актами. 3) И в заключение еще об одной проблеме, которая возникла в последние годы. При строительстве северной окружной дороги в г. Алматы у граждан изымали земельные участки, выплачивая им в ряде случаев по 1 тысяче тенге за участок. Выяснилось, что у этой процедуры есть законная основа. В ст. 67 Закона РК от 1 марта 2011 года № 413-IV «О государственном имуществе» закрепляется положение о том, что стоимость земельного участка, отчужденного для государственных нужд, приобретенного собственником у государства, определяется в размере суммы, уплаченной государству. Стоимость земельного участка, отчужденного для государственных нужд, перешедшего к собственнику по гражданско-правовой сделке или по решению суда, определяется в размере стоимости, указанной в гражданско-правовом договоре или в решении суда, но не превышающей рыночную стоимость. В случае, если в гражданско-правовом договоре цена за земельный участок не указана, стоимость земельного участка определяется по его кадастровой (оценочной) стоимости. Из этих норм вытекает следующий вывод. Если гражданин продает свой земельный участок другим гражданам, он получает рыночную стоимость. Если земельный участок изымается для государственных нужд, гражданин за него ничего не получает или получает кадастровую (оценочную) стоимость. Налицо неравенство государственной и частной собственности. Статья 67 Закона о государственном имуществе неконституционна. Она противоречит ст. 6 Конституции РК. Государственные органы, обладающие соответствующими полномочиями, должны, на мой взгляд, принять меры к отмене этих антиконституционных норм Закона о государственном имуществе.
[1] См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных прав / Под ред. Б.А. Страшуна. М. (Т. I - 1993 г., Т. II - 1995 г., Т. 3 - 1997 г.); Смоляженский М.Б. Конституционное (государственное) право России. Ростов Н/Д, 2002. [2] См. например: Уманский Я.Н. Советское государственное право / Под. ред. К.А. Мокичева. М.: Госюриздат, 1959. С. 5; Советское государственное право: Учебник. 2-е изд. М.: Юрид. Лит. 1985. С. 13 (автор главы С.С. Кравчук); Агиевец С.В. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. - метод. пособие / С.В. Агиевец, И.А. Белова. Гродно: ГрГУ, 2001. С.5; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации:Учебник для вузов: 6-е изд. М.: Норма, 2007.С.17-18. [3] См.: Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Российской Федерации и Республики Казахстан: общие черты и особенности. Учебное пособие (курс лекций). Алматы. Билим, 2004. С. 6. [4] См., например: Конституционное право Республики Казахстан: Учебник / Сост. A.T. Ащеулов. Алматы: КазГЮА, 2001. С. 13; Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: Учебно-методическое пособие.Алматы:Жети-Жаргы.. С. 5. [5] См.: Черняков А.А. Эволюция отраслевого содержания конституционного права: теоретические и методологические проблемы: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Алматы, 2009. С. 10. [6] См.: Советское конституционное право / Под ред. С.И. Русиновой и В.А. Рянжина. Л.: Изд. ЛГУ, 1975. С. 10-11 (автор главы В.А. Рянжин). [7] См.: Там же. С. 11. [8] См.: Тархов В.А. Конституционные отношения. Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1981. №2. С. 22; См. также: Тархов В.А. Избранные труды. М.: Изд. группа Юрист, 2008. С. 231. [9] См.: Казахстанская правда. 20 июня 2015 года.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |