|
|
|
МЕМОРАНДУМ
По поручению Представителя по вопросам свободы средств массовой информации Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе
СОДЕРЖАНИЕ
2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ В ОБЛАСТИ СВОБОДЫ ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СМИ 2.1. Значение свободы выражения мнения 2.2. Ограничения свободы выражения мнения 2.3. Регулирование деятельности СМИ 3. АНАЛИЗ ЗАКОНА КАЗАХСТАНА «О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ» 3.1. Цели и задачи законов о СМИ 3.4. Право на производство средств массовой информации и регистрация 3.5. Ограничения относительно контента и языка средств массовой информации 3.6. Права и обязанности журналистов 4. АНАЛИЗ ПОПРАВОК, ВНЕСЕННЫХ В ИЮЛЕ 2006 ГОДА
КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ
Организация «СТАТЬЯ 19» выражает чрезвычайную обеспокоенность в связи с тем, что Закон Казахстана «О средствах массовой информации» препятствует развитию свободных, независимых и плюралистических средств массовой информации в Казахстане и ограничивает право населения на получение из разнообразных источников информации по вопросам, затрагивающим общественные интересы. Закон «О средствах массовой информации» был введен в действие в 1999 году, и с тех пор в него неоднократно вносились поправки, последние - в июле 2006 года. С каждой новой поправкой нормативные требования ужесточались, а в последний раз были введены строгие штрафы и положение о запрещении руководителям или собственникам изданий, на которые был наложен запрет, осуществлять руководство или владеть другими изданиями сроком на три года. Наша основная рекомендация состоит в том, что закон нуждается в переработке с целью реального обеспечения свободы средств массовой информации. Необходимо усилить его положительные стороны, в первую очередь положения, предоставляющие права журналистам. Все ограничения должны быть подвергнуты пересмотру с точки зрения международных стандартов свободы выражения мнения и либо перенесены в законодательство общего применения, например в Гражданский кодекс, либо вообще аннулированы. Порядок регистрации печатных изданий также следует отменить. В этом отношении в качестве образца может служить «Закон о свободе слова» 2004 года в Грузии. Организация «СТАТЬЯ 19» будет рада оказать в этом содействие. В период до внесения указанных изменений рекомендуем применять статью 4(2) действующего закона, согласно которой права, предоставленные международными договорами, ратифицированными Казахстаном, имеют преимущественную силу перед не соответствующими им положениями национального законодательства. Казахстан недавно ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах, и мы уверены, что и порядок регистрации средств массовой информации, и большинство ограничений в отношении содержания, предусмотренных Законом «О средствах массовой информации», ограничивают право на свободу выражения мнения сверх той меры, которая допускается этим договором. Это означает, что применение таких положений незаконно. Нам также известно, что в настоящее время ряд организаций гражданского общества добиваются внесения поправок в Закон «О средствах массовой информации» либо принятия абсолютно нового закона. Мы целиком и полностью поддерживаем эти усилия и призываем заинтересованные организации содействовать утверждению максимально возможных стандартов свободы выражения мнения. Тот факт, что правительство Казахстана недавно ратифицировало Международный пакт о гражданских и политических правах и тем самым приняло имеющее обязательную силу обязательство содействовать свободе средств массовой информации, должен придать дополнительный вес аргументам, выдвигаемым этими организациями. Ниже приводится краткое изложение предлагаемых нами подробных рекомендаций в отношении данного закона.
Относительно регулирующих органов:
• Никакие государственные органы, кроме независимого регулирующего органа, не должны иметь полномочий по регулированию деятельности средств массовой информации. • Независимость «уполномоченного органа» должна быть защищена как в прямой форме в законодательстве, так и через нормы, касающиеся финансирования, отчетности и назначения его членов. • Должна быть предусмотрена возможность опротестования в суде любого решения, принимаемого «уполномоченным органом». • Предпочтительным методом регулирования деятельности печатных СМИ должно быть саморегулирование. Законодательное регулирование печатных СМИ должно применяться только в случае настоятельной общественной потребности в таком регулировании, то есть при наличии убедительных свидетельств того, что механизмы саморегулирования были опробованы и не дали результатов.
Относительно права на публикацию и регистрацию:
• Не должно существовать никаких ограничений на право выражения мнения через средства массовой информации по основаниям гражданства или наличия судимости. • Ограничение доли иностранной собственности на уровне 20 процентов может привести к лишению сектора массовой информации необходимых иностранных инвестиций и нуждается в пересмотре. • Режим регистрации является излишним и уже сегодня неправомерно используется в целях ограничения свободы выражения мнения, а потому должен быть отменен. • Ограничения в отношении назначения руководителя издания незаконны и должны быть аннулированы. • Предписания относительно внутренней организационной структуры изданий - излишне обременительные и неоправданно бюрократизированные - должны быть отменены.
Относительно ограничений, касающихся контента и языка СМИ
• Согласно требованиям международного права все ограничения, касающиеся контента, в проекте Закона должны быть критически пересмотрены с точки зрения их соответствия «тройственному критерию» - законности, легитимности и необходимости. Незаконные ограничения должны быть отменены, а в части, в которой они законны, - перенесены в законы общего применения (например, Гражданский кодекс или Уголовный кодекс). • Ограничения в отношении использования других языков, кроме государственного, должны быть исключены. • Ограничения на ретрансляцию иностранных программ должны быть пересмотрены в пользу предоставления субсидий на программы казахстанского производства и включения в лицензию на вещание реалистичных обязательств в отношении местного контента.
Относительно прав и обязанностей журналистов:
• Изложение прав в Законе касается самой сути свободы выражения мнения и должно быть сохранено и расширено. • Определение понятия «журналист» должно быть расширено и включать любое лицо, осуществляющее свое право на свободу выражения мнения в целях общения с массовой аудиторией через регулярно публикуемое средство массовой информации. • Положение о праве сохранения конфиденциальности источников информации следует переформулировать таким образом, чтобы суд не имел возможности вынести приказ о раскрытии такого источника за исключением случаев, когда это необходимо для расследования серьезного преступления или для защиты лица, привлеченного к судебной ответственности за совершение преступления, либо в качестве крайней меры. • Следует рассмотреть вопрос о включении принципа, согласно которому запрещается проведение обыска редакционных помещений и изъятие журналистских материалов за исключением случаев абсолютной необходимости и только по распоряжению суда. • Следует серьезно рассмотреть вопрос об изъятии из Закона всех положений об обязанностях журналиста и введении вместо них режима саморегулирования. В любом случае обязанности журналиста не должны определяться жесткими рамками, нарушающими право каждого журналиста на критические выступления и применение соответствующих методов расследования в интересах общества. В частности, абсолютная обязанность всегда публиковать достоверную информацию, уважать неприкосновенность частной жизни и воздерживаться от использования скрытой камеры или записывающих устройств должна быть пересмотрена, с тем чтобы имелась возможность осуществлять публикации по вопросам, затрагивающим интересы общества.
Относительно права на свободу информации:
• Хотя в статьях 2(2), 18(2)-(3) и 20(2) и 20(6) Закона изложены важные принципы, этого недостаточно для обеспечения полной гарантии права на свободу информации. Мы рекомендуем начать работу по введению реального законодательства о свободе информации, применимого ко всем и соблюдающего принцип максимального раскрытия информации, который предусмотрен международным правом и излагается в настоящем Меморандуме. • На сами средства массовой информации не должны распространяться никакие обязательства, связанные со свободой информации.
Относительно права на ответ:
• Необходимо принять меры по введению режима саморегулирования, посредством которого может быть реализовано право на ответ. Если это невозможно, следует внести поправки в положение о праве на ответ или опровержение, куда должны быть включены как минимум следующие принципы: • если опровергнутое заявление касается вопроса, затрагивающего общественные интересы, обязанность доказательства недостоверности такой информации должна возлагаться на лицо, требующее опровержения; • требование о том, чтобы организации, послужившие «источником» сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию физического или юридического лица, изъяли или заменили свои публикации и уведомили всех адресатов о недостоверности данной информации, является чрезмерным, особенно если ошибочный материал составлял лишь небольшой фрагмент журнала или газеты; а также • пункт, допускающий предъявление требования о возмещении убытков, должен быть изъят. Любой иск о клевете должен предъявляться через суд в рамках «обычного» законодательства данной страны о клевете.
Относительно обязанности направлять экземпляры всех публикаций на хранение в центральные органы:
• Требование о направлении экземпляров всех публикаций на хранение в «уполномоченный орган» должно быть отменено. • Следует предусмотреть возможность добровольного направления таких экземпляров в национальную библиотеку, книжную палату и библиотеку парламента.
Относительно режима аккредитации:
• Режим аккредитации должен предоставляться автоматически всем заявителям. • Надзор за этим режимом должен осуществляться независимым органом, решения которого должны подлежать обжалованию в суде. • Журналист может быть лишен аккредитации только за серьезные и неоднократные нарушения общественного порядка.
Настоящий Меморандум содержит анализ Закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации» с последними поправками, внесенными в июле 2006 года, с точки зрения международных стандартов в области свободы выражения мнения1. В нем также рассматриваются поправки к Кодексу об административных правонарушениях, Налоговому кодексу и Бюджетному кодексу, которые вводились, наряду с поправками в Закон «О средствах массовой информации», в июле 2006 года. Первоначально Закон Казахстана «О средствах массовой информации» был введен в действие в 1999 года, и с тех пор в него несколько раз вносились поправки, последние - в июле 2006 года. С каждой новой поправкой вводились новые ограничения права на свободу выражения мнения, и организация «СТАТЬЯ 19» испытывает крайнюю обеспокоенность в связи с тем, что на сегодняшний день Закон «О средствах массовой информации» носит настолько ограничительный характер, что серьезно подавляет свободу слова в СМИ Казахстана. Последний пакет поправок, ужесточающих режим регистрации и предусматривающих серьезные штрафы за несоблюдение установленных правил использования в телерадиовещании негосударственных языков, был введен в действие несмотря на широкое осуждение местными и международными организациями, в том числе такими как «Адил соз», «СТАТЬЯ 19» и «Фридом хаус»2. Теперь закон содержит требование ко всем СМИ о регистрации в центральных органах и предоставлении сведений, касающихся, помимо прочего, их «тематической направленности», указания фамилии, имени и отчества главного редактора и издателей. При любом изменении в этих данных, даже изменении адреса, возникает требование о перерегистрации, причем как в регистрации, так и в перерегистрации может быть отказано по целому ряду оснований. Средства массовой информации, не соблюдающие эти правила, могут быть подвергнуты серьезным штрафам, а их выпуск приостановлен. Закон «О средствах массовой информации» также содержит ряд расплывчатых ограничений относительно того, что может быть опубликовано, например, обязательство не «подрывать» национальную безопасность или не пропагандировать нарушение целостности Казахстана; он ограничивает круг лиц, которые могут быть собственником или главным редактором СМИ; возлагает ряд «обязанностей» на журналистов, в том числе требование не публиковать сведения, которые позже оказываются не соответствующими действительности, и «выполнять иные обязанности, возложенные на него/нее в соответствии с законодательством Республики Казахстан». На практике Закон зачастую используется для взимания штрафов и приостановления выпуска газет. Например, в апреле 2006 года две газеты были закрыты на три месяца по причине «изменения основной тематической направленности»3, а в декабре 2005 года оппозиционная газета «Жума-Таймс» была оштрафована и временно закрыта за «оскорбление Президента»4. Организация «СТАТЬЯ 19» полагает, что такой режим нельзя рассматривать как совместимый с правом на свободу выражения мнения. Казахстан является одной из сторон различных соглашений ОБСЕ, в которых утверждается право на свободу слова, и недавно ратифицировалМеждународный пакт о гражданских и политических правах - основной договор Организации Объединенных Наций о правах человека. В соответствии с Пактом от Казахстана требуется «принятие таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте»5. Это означает, что Казахстан должен не только воздерживаться от посягательства на права, но также принять позитивные меры по обеспечению уважения этих прав, в том числе свободы выражения мнения. Мы считаем, что июльские 2006 года поправки в Закон «О средствах массовой информации» имели прямо противоположный результат: они ограничили право на свободу выражения мнения сверх пределов, допустимых международным правом. Далее в Меморандуме более подробно рассматриваются причины нашей обеспокоенности. Раздел 2 настоящего Меморандума посвящен международным обязательствам Казахстана в области прав человека, и в нем излагаются международные стандарты, касающиеся права на свободу выражения мнения6. В разделе 3 содержится анализ Закона «О средствах массовой информации» с учетом указанных стандартов и подробно рассматриваются наши замечания в отношении этого закона в его нынешней редакции. По просьбе Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ мы включили специальный раздел, посвященный поправкам, внесенным в июле 2006 года; в разделе 4 Меморандума наряду с поправками к Закону «О средствах массовой информации» рассматриваются поправки к Налоговому кодексу, Бюджетному кодексу и Кодексу об административных правонарушениях.
2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ В ОБЛАСТИ СВОБОДЫ ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СМИ
2.1. Значение свободы выражения мнения
Право на свободу выражения мнения издавна признается одним из важнейших прав человека. Оно имеет основополагающее значение для функционирования демократии, является необходимым условием осуществления других прав и само по себе представляет неотъемлемое слагаемое человеческого достоинства. Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ), основной документ о правах человека, принятый Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 году, защищает право на свободу выражения мнения в следующей формулировке статьи 19: Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ7. Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП)8 - договор, имеющий обязательную юридическую силу и совсем недавно, в январе 2006 года, ратифицированный Казахстаном, - гарантирует право на свободу убеждений и их выражение в формулировке, весьма близкой к ВДПЧ, также в статье 19. Согласно статье 4(3) Конституции Казахстана положения этого договора имеют преимущественную силу перед не совместимыми с ним положениями внутреннего законодательства. Конституция Казахстана в статье 20 также защищает право на свободу выражения убеждений. Свобода выражения мнения гарантируется и различными документами ОБСЕ, согласие с которыми выразил Казахстан, такими как Заключительный акт общеевропейского совещания в Хельсинки9, Заключительный документ копенгагенского совещания Конференции ОБСЕ по человеческому измерению10, Парижская хартия, согласованная в 1990 году11, заключительный документ встречи на высшем уровне в рамках ОБСЕ в Будапеште в 1994 году12, Декларация встречи на высшем уровне в рамках ОБСЕ в Стамбуле13. Парижская хартия гласит: Демократия является наилучшей гарантией свободы выражения своего мнения, терпимости по отношению ко всем группам в обществе и равенства возможностей для каждого человека. Мы подтверждаем, что без какой-либо дискриминации каждый человек имеет право на свободу мысли, совести, религии и убеждений, свободу выражения своего мнения, свободу ассоциации и мирных собраний, свободу передвижения (...)14. Аналогичное заявление содержится в Стамбульской хартии европейской безопасности ОБСЕ: Мы [государства-участники] вновь подтверждаем значение независимых средств массовой информации и свободного потока информации, а также доступа общественности к информации. Мы обязуемся принять все необходимые меры для обеспечения основных условий для функционирования свободных и независимых СМИ и беспрепятственного трансграничного и внутригосударственного потока информации, который мы рассматриваем как существенную составляющую любого демократического, свободного и открытого общества15. Московское совещание Конференции ОБСЕ по человеческому измерению однозначно согласилось с тем, что «независимые СМИ являются неотъемлемой частью свободного и открытого общества и подотчетных систем управления и имеют особое значение для защиты прав человека и основных свобод»16, а также что любые ограничения права на свободу выражения мнений должны устанавливаться «в соответствии с международными нормами»17. Мировое признание значения свободы выражения мнения нашло отражение в трех региональных системах защиты прав человека - Американской конвенции о правах человека18, Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ)19 и Африканской хартии прав человека и народов20; все они гарантируют право на свободу выражения мнения. Хотя ни эти документы, ни решения судов и трибуналов, действующие в соответствии с ними, не имеют прямой обязательной силы для Казахстана, они служат важным сопоставимым примером смыслового содержания и применения права на свободу выражения мнения и могут использоваться при толковании статьи 19 МПГПП, имеющей обязательную силу для Казахстана. Международные органы и суды ясно указывают, что право на свободу выражения мнения и свободу информации является одним из важнейших прав человека. На своей самой первой сессии в 1946 году Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла резолюцию 59(I)21, которая, касаясь свободы информации в самом широком смысле, гласит: Свобода информации является фундаментальным правом человека и критерием всех остальных свобод, которым посвящена деятельность Организации Объединенных Наций. Как отмечается в этой резолюции, свобода выражения мнения имеет основополагающее значение сама по себе, а также служит основой для осуществления всех других прав. Это нашло отражение в решениях судов по правам человека. Например, Комитет Организации Объединенных Наций по правам человека - орган, созданный для осуществления надзора за соблюдением МПГПП, - определил: Право на свободу выражения мнения имеет важнейшее значение в любом демократическом обществе22. Заявлениями такого рода изобилуют прецедентные решения судов и трибуналов по правам человека повсюду в мире. Европейский суд по правам человека, например, подчеркнул, что «свобода выражения мнения является одной из основных составляющих [демократического] общества и необходимым условием для его прогресса, а также для развития каждого человека»23. Как отмечается в этом положении, свобода выражения мнения имеет основополагающее значение как сама по себе, так и в качестве основы для всех других прав человека. Полноценная демократия возможна только в обществах, где допускается и гарантируется свободный поток информации и идей. Помимо этого, свобода выражения мнения имеет решающее значение для выявления и изобличения нарушений прав человека и борьбы с такими нарушениями. Гарантия свободы выражения мнения особенно важна применительно к средствам массовой информации. Европейский суд по правам человека неизменно подчеркивает «исключительную роль прессы в правовом государстве»24. Он далее отмечает: Свобода печати дает общественности непревзойденный инструмент, позволяющий ей знакомиться и получать представление об идеях и позициях своих политических лидеров. В частности, она позволяет политикам размышлять и высказывать свою точку зрения по вопросам, заботящим общественное мнение; таким образом, все получают возможность участвовать в свободной политической дискуссии, которая находится в самом центре концепции демократического общества25. К тому же свободные СМИ, как подчеркивает Комитет Организации Объединенных Наций по правам человека, играют существенную роль в политическом процессе: Свободный обмен информацией и мнениями по государственным и политическим вопросам между гражданами, кандидатами и избранными представителями имеет исключительно важное значение. Это предполагает свободную печать и другие СМИ, имеющие возможность высказываться по вопросам общественной значимости без цензуры или ограничений и информировать общественное мнение26. Межамериканский суд по правам человека констатировал: «Именно средства массовой информации претворяют в жизнь свободу выражения мнения»27. СМИ в целом заслуживают особой защиты отчасти благодаря их роли в предании гласности «информации и идей о вопросах, затрагивающих общественные интересы». Если на [прессе] лежит задача распространения такой информации и идей, то общественность, в свою очередь, имеет право их получать. В противном случае пресса не смогла бы выполнять свою важнейшую функцию «общественного сторожевого пса»28. Европейский суд по правам человека также заявляет, что на СМИ лежит обязанность распространения информации и идей, касающихся всех сфер общественных интересов: Хотя пресса и не должна преступать границы, установленные для [защиты интересов, изложенных в статье 10(2)] ... на нее, тем не менее, возложена миссия по распространению информации и идей, представляющих общественный интерес; если на прессе лежит задача распространять такую информацию и идеи, то общественность, со своей стороны, имеет право на их получение. В противном случае пресса не смогла бы выполнять свою основную функцию «общественного сторожевого пса»29.
2.2. Ограничения свободы выражения мнения
Право на свободу выражения мнения не является абсолютным: в определенных немногочисленных обстоятельствах оно может подвергаться ограничениям. Однако в силу основополагающего характера этого права ограничения должны быть точными и четко определенными в соответствии с принципами правового государства. Более того, ограничения должны преследовать законные цели; право на свободу выражения мнения не может быть ограничено только из-за того, что какое-то конкретное заявление или выражение рассматривается как оскорбительное или потому что оно подвергает сомнению признанные догмы. Европейский суд по правам человека подчеркнул, что именно такие заявления достойны защиты: [Свобода выражения мнения] применима не только к «информации» или «идеям», которые встречаются благосклонно или рассматриваются как безобидные либо нейтральные, но и в отношении тех, которые задевают, шокируют или беспокоят государство или какую-либо часть населения. Таковы требования плюрализма, терпимости и либерализма, без которых нет «демократического общества»30. В статье 19(3) МПГПП установлены строгие пределы, в которых допустимы законные ограничения свободы. Она гласит: Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: a) для уважения прав и репутации других лиц; b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Это интерпретируется как установление тройственного критерия, требующего, чтобы любые ограничения были 1) предписаны законом, 2) преследовали законную цель и 3) были необходимыми в демократическом обществе31. Европейский суд по правам человека, вынося решение на основании весьма близкого по смыслу положения статьи 10(2), определил, что первое требование может быть выполнено только в случае доступности закона и если он «сформулирован с достаточной четкостью, позволяющей гражданину регулировать свое поведение»32. Это означает, что расплывчатые или нечетко сформулированные ограничения или ограничения, оставляющие чрезмерную свободу действий для исполнительной власти, несовместимы с правом на свободу выражения мнения. Во-вторых, вмешательство должно преследовать одну из целей, перечисленных в статье 19(3); этот перечень является исчерпывающим и, следовательно, вмешательство, не связанное ни с одной из указанных целей, представляет собой нарушение статьи 19. В-третьих, вмешательство должно быть «необходимым» для достижения одной из этих целей. Слово «необходимый» в данном контексте имеет особое значение. Оно означает, что для вмешательства должна существовать «насущная общественная потребность»33; что причины, приводимые государством в качестве обоснования вмешательства, должны быть «относящимися к делу и достаточными» и что государство должно показать, что вмешательство соразмерно преследуемой цели. Как заявил Комитет по правам человека, «требование о необходимости предполагает наличие элемента соразмерности в том смысле, что масштаб ограничения свободы выражения мнения должен быть соразмерным с той ценностью, на защиту которой направлено данное ограничение»34.
2.3. Регулирование деятельности СМИ
В целях защиты права на свободу выражения мнения крайне важно, чтобы СМИ имели возможность осуществлять свою деятельность вне зависимости от государственного контроля. Это обеспечивает их функционирование в качестве «общественного сторожевого пса» и доступ населения к широкому спектру мнений, особенно по вопросам, затрагивающим общественные интересы. Таким образом, первоочередной целью регулирования деятельности средств массовой информации должно быть содействие развитию независимых и плюралистических СМИ, обеспечивающее тем самым осуществление права населения получать информацию из разнообразных источников. Статья 2 МПГПП возлагает на государства обязанность «принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте». Это означает, что от государств требуется не только воздерживаться от нарушения прав, но и принимать позитивные меры для обеспечения уважения прав, в том числе права на свободу выражения мнения. Фактически государства обязаны создавать условия, в которых могут процветать разнообразные, независимые средства массовой информации, удовлетворяющие таким образом право населения на информацию. Важный аспект позитивных обязательств государств по содействию свободе выражения мнения и свободе средств массовой информации состоит в необходимости развития плюрализма внутри СМИ и обеспечения равного доступа к СМИ для всех. Европейский суд по правам человека отмечает: «[Распространение] информации и идей, затрагивающих общие интересы... может успешно осуществляться только на основе принципа плюрализма»35. Межамериканский суд по правам человека заявил, что свобода выражения мнения требует, чтобы «средства распространения информации были потенциально открыты для всех без какой-либо дискриминации или, точнее, что не должно быть лиц и групп, лишенных доступа к таким средствам»36. Комитет Организации Объединенных Наций по правам человека подчеркнул роль плюралистических СМИ в процессе национального строительства, отметив, что попытки принудить СМИ к пропаганде «национального единства» нарушают право на свободу выражения мнения: Законная задача защиты и, фактически, укрепления национального единства в сложной политической ситуации не может быть решена попытками заглушить голоса тех, кто отстаивает принципы многопартийной демократии и права человека37. Обязательство содействовать развитию плюрализма также подразумевает, что не должно существовать законодательных ограничений для тех, кто занимается журналистикой38, и что системы лицензирования или регистрации для независимых журналистов несовместимы с правом на свободу выражения мнения. В Совместной декларации, с которой выступили в декабре 2003 года Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросу о праве на свободу убеждений и их свободного выражения, Представитель ОБСЕ по вопросу свободы СМИ и Специальный докладчик ОАГ по вопросу о праве на свободу выражения мнения, отмечается: К независимым журналистам не должно предъявляться требование о лицензировании или регистрации. ... Режим аккредитации для журналистов применяется только в случае необходимости обеспечения им приоритетного доступа в определенные места и/или на определенные мероприятия; такой режим должен находиться под контролем независимого органа, а решения об аккредитации должны приниматься в соответствии со справедливой и прозрачной процедурой на основе заранее опубликованных ясных и недискриминационных критериев39. Аналогичным образом, три специальных представителя по вопросу о праве на свободу выражения мнения выступили с осуждением системы регистрации средств массовой информации, поскольку она легко может стать объектом злоупотреблений в целях подавления свободы СМИ. Их декабрьская Совместная декларация 2003 года гласит: Требование о специальной регистрации, предъявляемое к печатным СМИ, является излишним, ведет к злоупотреблениям и должно быть отменено. В первую очередь вызывают сомнение системы регистрации, допускающие отказ в регистрации по собственному усмотрению, в которых предусмотрены материально-правовые условия в отношении печатных СМИ или которые контролируются органами, зависимыми от государственной власти40. Наконец, сегодня общепризнано, что любые государственные органы, наделенные полномочиями по регулированию в области СМИ или телекоммуникаций, должны быть полностью независимы от правительства и защищены от вмешательства со стороны политических и деловых кругов. В противном случае система регулирования СМИ легко может стать предметом злоупотребления в политических или коммерческих целях. В связи с этим три специальных представителя рекомендуют: Все государственные органы, осуществляющие официальные полномочия по регулированию СМИ, должны быть защищены от вмешательства, особенно политического или экономического характера, в том числе посредством порядка назначения его членов, который должен быть прозрачным, открытым для участия общественности и не контролируемым какой-либо конкретной политической партией41.
3. АНАЛИЗ ЗАКОНА КАЗАХСТАНА «О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ»
3.1. Цели и задачи законов о СМИ
Как отмечалось выше в разделе 2.3, цель регулирования СМИ должна состоять в содействии развитию независимых и плюралистических средств массовой информации и осуществления права населения на получение информации из различных источников. Следовательно, оно должно быть направлено на создание равных условий для деятельности всех СМИ независимо от их принадлежности или политической ориентации и на ликвидацию любых ограничений свободы СМИ, которые не согласуются с международными нормами, касающимися права на выражение мнения. Оно также должно обеспечить позитивные меры защиты сотрудников СМИ, например права на защиту источников информации, которые используют журналисты. Примером «правильного» закона о СМИ может служить недавно введенный в действие Закон Грузии «О свободе слова и выражения мнения»42. Он предусматривает надлежащую законодательную защиту журналистов, реформирование закона о диффамации с целью приведения его в соответствие с прогрессивными международными нормами; в нем довольно подробно излагаются ограничения, которые могут вводиться на легитимной основе. Закон Казахстана «О средствах массовой информации» не отвечает этим основным принципам. Он содержит лишь несколько положений о праве на свободу выражения мнения и правах журналистов; при этом их значительно превосходят по объему другие положения Закона, в которых устанавливается весьма ограничительный режим регистрации и определяются строгие ограничения в отношении лиц, которые имеют право быть собственником или редактором средств массовой информации, и того, что им позволено публиковать. Порядок регистрации не служит никаким видимым законным целям и на практике является благодатной почвой для злоупотреблений с целью подавления выступлений оппозиции. Его следует отменить хотя бы по этой единственной причине. Многие из содержащихся в Законе ограничений, касающиеся контента, недопустимо расплывчаты и дублируют ограничения, уже предусмотренные гражданским и уголовным кодексами; а большинство «обязанностей», возлагаемых на журналистов, могут быть обеспечены гораздо лучше с помощью правил саморегулирования, диктуемых профессиональной этикой. Например, хотя журналисты должны всегда стремиться давать правдивую информацию, на них нельзя возлагать законодательное обязательство делать это, поскольку иногда даже хорошо проверенные сообщения оказываются не соответствующими действительности43. Таким образом, наша общая рекомендация состоит в том, что Закон «О средствах массовой информации» нуждается в тщательном пересмотре. Его положительные стороны следует сохранить и укрепить; режим регистрации должен быть отменен; ограничения необходимо пересмотреть с целью их полного устранения или перенесения в законодательство общего применения (например, в Гражданский кодекс). Конечным результатом этой работы должно стать создание единого Закона «О свободе средств массовой информации и свободе выражения мнения», четко закрепляющего права журналистов и содержащего только нормы и ограничения, которые должны а. быть четко сформулированы; b. преследовать легитимные цели; c. быть действительно «необходимы в демократическом обществе». С учетом этих общих рекомендаций остальная часть Меморандума посвящена более подробному рассмотрению проекта закона, определению его положительных и отрицательных сторон и конкретным рекомендациям по его доработке.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |