|
|
|
Заключение БДИПЧ ОБСЕ по проекту закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации»
Варшава, 16 ноября 2010 г.
Заключение №: FOI-KAZ/164/2010 (AT)
Заключение приводится по тексту неофициального английского перевода законопроекта
Заключение составлено при помощи проф. Мейва Макдонаха, Университетский колледж Корка, а также в процессе консультаций с Бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ
Aleje Ujazdowskie 19 PL-00-557 Warsaw ph.+48 22 520 06 00 fax. +48 22 520 0605
Содержание
4.1. Международные определения и стандарты, связанные с доступом к информации 4.2. Связь с другими соответствующими законодательными актами 4.3. Сфера применения и определения 4.3.1. Сфера применения законопроекта 4.3.2. Основные концепции законопроекта 4.4. Доступ к публичной информации 4.6. Средства правовой защиты и надзор 4.6.1. Порядок обжалования 4.6.2. Общественный контроль и надзор 4.6.3. Личная ответственность
Приложение 1: Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации»
1. В первой половине 2010 года члены Мажилиса Парламента Республики Казахстан создали рабочую группу по разработке проекта закона «О публичном доступе к информации». В эту группу также вошли представители гражданского общества. 2. 14 июля 2010 года руководитель вышеупомянутой рабочей группы направил письмо руководителю программ по вопросам человеческого измерения в Центре ОБСЕ в Астане и координатору программ БДИПЧ ОБСЕ по вопросам верховенства права в Центральной Азии с просьбой организовать международную экспертную оценку проекта закона «О доступе к публичной информации» (далее «первая редакция законопроекта»). К письму прилагался текст первой редакции законопроекта. В том же самом письме руководитель Рабочей группы также отметил, что публичное обсуждение законопроекта намечалось на август-сентябрь 2010 года. Центр ОБСЕ направил эту просьбу и прилагаемый к ней законопроект в БДИПЧ ОБСЕ. Впоследствии законопроект обсуждался заинтересованными сторонами в Казахстане, в том числе и во время встречи за круглым столом, состоявшейся в Астане 23 сентября 2010 года. 3. В середине октября 2010 года Центр ОБСЕ в Астане направил в БДИПЧ ОБСЕ английский перевод новой редакции проекта Закона «О доступе к публичной информации» от 16 сентября 2010 года (далее «законопроект»). 4. Настоящее заключение составлено в ответ на вышеупомянутую просьбу о проведении экспертной оценки и основано на тексте законопроекта в редакции от 6 сентября 2010 года.
5. Настоящее заключение относится исключительно к вышеупомянутому законопроекту. Таким образом, заключение носит ограниченный характер и не содержит полного и исчерпывающего анализа всего существующего рамочного законодательства, регулирующего свободу и доступ к информации в Казахстане. 6. Настоящее заключение затрагивает основные пункты законопроекта и содержит указания на сомнительные вопросы. Проистекающие из анализа рекомендации основаны на нормах международного права и оптимальной практике в области свободы информации, отраженных в международных соглашениях и обязательствах, подписанных и ратифицированных Республикой Казахстан. Цель рекомендаций - заложить основу для дальнейшего обсуждения затронутых вопросов с основными заинтересованными сторонами. 7. Заключение предоставлено по неофициальному переводу законопроекта, который прилагается к данному документу в качестве Приложения 1, что допускает возможность неточностей, связанных с переводом. 8. С учетом вышесказанного, БДИПЧ ОБСЕ и бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ хотели бы отметить, что настоящее заключение не будет иметь последствий в отношении каких-либо письменных или устных рекомендаций или комментариев по поводу данного или иных законодательных актов, связанных с доступом к информации, классификацией информации или защитой данных, которые могут быть сформулированы совместно или независимо друг от друга БДИПЧ ОБСЕ или бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ в будущем.
9. С самого начала следует отметить, что законопроект по большей части содержит разумные гарантии и принципы доступа к информации и подробно описывает порядок получения доступа к информации представителями общественности. В целях краткости данное заключение касается, в основном, тех областей, которые могут быть усовершенствованы. С целью гарантировать полное соответствие упомянутого законодательства международным нормам рекомендуется выполнить следующее:
A. обусловить, что настоящий закон имеет преимущество перед всеми другими законодательными актами в области доступа к информации, и включить в законопроект перечень конкретных положений и законов, которые могут в исключительных случаях иметь приоритет над данным законом; [п. 17] B. привести в соответствие с данным законом порядок получения информации, заложенный в различных законодательных актах Республики Казахстан; [п. 18] C. обусловить в законопроекте четкие и конкретные ограничения права на доступ к информации, включая случаи, когда государственные интересы могут возобладать над такими ограничениями, а также удалить все упоминания «информации с ограниченным доступом»; [п.п. 27, 30 и 31] D. включить в законопроект требование в отношении государственных органов и чиновников проинформировать общественность о праве доступа к информации и о содержании законопроекта, а также обеспечить контроль над соблюдением данного требования; [п. 44] E. включить в законопроект положение, подробно описывающее различные иерархические уровни процедур обжалования; [п. 59] F. рассмотреть возможность создания независимого административного органа (уполномоченного по вопросам информации) для рассмотрения административных жалоб, контроля над исполнением законопроекта, а также для информирования общественности о ее праве на доступ к информации; [п.п. 60-62] G. дополнить статью 28, определив действия, являющиеся нарушением настоящего закона, какие процедуры в каком случае применимы, какой орган или ведомство руководит осуществлением этих процедур, а также то, какие именно санкции могут быть применены; [п.п. 66-67]
3.2 Дополнительные рекомендации
H. дополнить Преамбулу, отразив в ней все аспекты законопроекта; [п. 19] I. удалить п.п. 3 (1) и (2) из формулировки статьи 3; [п.п. 20-22] J. удалить упоминание об ограничениях сферы применения закона из пункта (2) статьи 1; [п. 23] K. заменить определения «публичная информация» и «документированная информация» одним определением термина «информация» и удалить требование о получении или создании информации ее обладателем «в рамках своих полномочий» из статьи 1, пунктов (4) и (6); [п. 25] L. удалить все упоминания слова «граждане» в законопроекте; [п. 28] M. добавить государственную безопасность в перечень допустимых ограничений в принципе максимального раскрытия информации; [п. 31] N. отредактировать п. 4 статьи 5 следующим образом: 1) вновь включить информацию о состоянии преступности в пункт 4 (5) статьи 5; [п. 32] 2) дополнить перечень ведомств, упомянутых в п. 4 (10) статьи 5, сделав его столь же подробным, как и в первой редакции законопроекта; [п. 33] 3) вновь включить ссылки на информацию, находящуюся в государственных архивах, в п. 4 (11) статьи 5 и пояснить термин «массовые репрессии»; [п. 34] O. дополнить статью 6, п. 1 (9) таким образом, чтобы она охватывала «получение и распространение публичной информации»; [п. 35] P. внести в статью 7 следующие поправки: 1) констатировать, что частные лица могут стать обладателями информации только в том случае, если они выполняют государственные/общественные функции или получают государственное финансирование; [п. 37] 2) исключить частных лиц из определения «обладателей информации»; [п. 37] 3) пояснить статью 7, п. 2; [п. 38] Q. определить сроки, в которые обладатели информации должны определить ведомства/официальных лиц, ответственных за рассмотрения заявок на получение информации в рамках статьи 9, п. 2; [п. 39] R. внести в статью 13 следующие поправки: 1) определить сроки, в которые информация должны быть размещена на интернет-ресурсах; [п. 40] 2) определить, как будет исполняться настоящее законодательство; [п. 40] 3) внести поправки в пункт 1 (11), обусловив, что имена, фамилии и информация о личной жизни частных лиц не будет размещаться на интернет-ресурсах; [п. 41] 4) вернуть положение о размещении на интернет-ресурсах результатов голосования и протоколов заседаний (сессий) парламента; [п. 42] 5) внести поправки в пункт 6, обговорив, что информация должна быть размещена на государственном и на русском языке; [п. 43] S. отвести функцию утверждения перечней размещаемой информации лицу, ответственному за информацию; [п. 45] T. точно указать в статье 17, п. 3, какие заседания являются закрытыми; [п. 46] U. включить в статью 5, п. 2 (1), обязанность обладателей информации обеспечить должные механизмы предоставления доступа к публичной информации; [п. 47] V. включить в законопроект специальное положение о порядке рассмотрения устных запросов; [п. 48] W. потребовать от обладателей информации уведомлять пользователей информации о переадресации их запроса в другие административные органы или к другим обладателям информации; [п. 49] X. внести в статью 24 следующие поправки: 1) указать, что в случаях, когда содержание запроса не может быть определено, отказу в удовлетворении запроса должен предшествовать встречный запрос с требованием разъяснить содержание запроса о получении информации; [п. 50] 2) внести поправки в п. 1 (3), указав, что в удовлетворении запроса может быть отказано только в том случае, если запрошенной информации не существует, ее невозможно найти, либо ею не обладает обладатель информации; [п. 51] 3) заменить п. 1 (4) положением, в котором будет указано, что в удовлетворении запросов о предоставлении информации будет отказано, если запрашиваемая информация не подлежит разглашению в рамках данного закона; [п. 52] Y. вернуть в законопроект положение, определяющее содержание отказа в удовлетворении запроса; [п. 53] Z. вернуть в законопроект перечень оснований для отсрочки удовлетворения запроса о предоставлении информации и упоминание обязательства уведомлять пользователя информацией об этой отсрочке; [п. 54] AA. ввести требование к обладателям информации уведомлять пользователей информации о расходах на копирование и печать запрошенной информации до предоставления этой информации; [п. 55] BB. вернуть в проект пункт об обязанности обладателя информации безвозмездно устранять неточности в предоставляемой информации; [п. 56] CC. предусмотреть необходимость поощрения государственных органов к принятию внутренних кодексов доступности и открытости, ознакомлению своих сотрудников с настоящим законом и выделению достаточных финансовых средств для обеспечения четких и прозрачных систем обработки информации; [п. 57] DD. разъяснить, почему органы прокуратуры должны осуществлять надзор над применением этого законодательства, и убрать п. 4 статьи 27 в случае, если это дублирует обычные функции органов прокуратуры. [п. 63]
4.1 Международные определения и стандарты, связанные с доступом к информации
10. В демократических государствах право человека на получение информации о деятельности государственных органов является основной гарантией его участия в государственных делах и прозрачности деятельности правительства.1 Право запрашивать, получать и распространять информацию является составляющей права на свободу выражения, права, которое гарантируется посредством различных международных правозащитных механизмов, помимо прочего, статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее «МПГПП»).2 В соответствии со статьей 19 МПГПП, это право может быть ограничено только в предусмотренном законом порядке и только в случаях, когда это необходимо для защиты прав и репутации других лиц и для защиты государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и морали общества. Это означает, что ограничение государством права на свободу выражения не должно ставить под угрозу само это право.3 11. В последнем отчете Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение, изданном в апреле 2010 года, говорится, что правительства обязаны принять необходимые законодательные и административные меры для улучшения доступа к публичной информации. Любая политика в отношении доступа к информации должна обладать определенными законодательными и процессуальными характеристиками, к которым относятся соблюдение принципа максимального раскрытия информации, поддержание публичного характера встреч и основных документов, широкое определение типа доступной информации, разумные расценки и сроки, независимая оценка правомочности отказов в предоставлении информации, а также санкции за несоблюдение требований.4 12. Статья 20, п. 2 Конституции Республики Казахстан5 (далее «Конституция») гласит, что каждый человек имеет право на свободный доступ и распространение информации любыми незапрещенными законом средствами. Перечень вопросов, представляющих государственную тайну, определяется законом. 13. Многочисленные документы, подписанные государствами-участниками OSCE, отражают их поддержку соответствующих международных обязательств в отношении поиска, получения и распространения информации любого рода.6 Стамбульский документ вновь подтвердил осознание этими государствами важности публичного доступа к информации.7
4.2 Взаимосвязь с другими соответствующими законодательными актами
14. Для начала необходимо отметить, что в законопроекте содержится множество ссылок на другие законодательные акты, без указания на конкретные положения конкретных законов. В частности, статья 2 законопроекта гласит, что доступ к публичной информации основывается на Конституции Республики Казахстан, международных договорах Республики Казахстан, а также «других нормативных правовых актах Республики Казахстан». Это означает, что наряду с этим законопроектом доступ к информации может регулироваться многими другими законами, однако статья 2 не конкретизирует эти законы и не объясняет взаимосвязи между ними.8 Аналогично туманные ссылки содержатся в статье 28, где упоминается пять различных видов ответственности за нарушение закона, но не содержится объяснений относительно того, какое именно законодательство регулирует тот или иной вид ответственности, а также какие именно различные последствия они предусматривают. Ввиду того, что сегодня существует множество казахских законов, регулирующих смежные области и часто дублирующих друг друга, важно включать во все законы четкие и точные ссылки друг на друга, а также четко указывать на взаимодействие этих законов. 15. В данном конкретном контексте законопроект ограничен положениями закона «О государственных секретах»9 (в действительности он даже не относится к «информации с ограниченным доступом», то есть к государственным секретам (статья 1, п. 3, и статья 3, п. 2 (2)), при этом следующие законодательные акты и другие документы могут также касаться аспектов, регулируемых данными законопроектом: «Закон об информатизации»10, «Закон о средствах массовой информации»11, «Закон о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»12, «Закон о коммуникациях»13, а также законодательство в области рекламы, авторских прав, гражданского и уголовного законодательства, наконец, «Концепция информационной безопасности Республики Казахстан» и «Программа снижения информационного неравенства в Республике Казахстан на 2007-2009 гг.». 16. Все эти законы и документы регулируют смежные аспекты, но не касаются напрямую самого права на доступ к информации, поэтому данный законопроект заполняет этот пробел в законодательной системе Казахстана, и в этом смысле заслуживает одобрения и поддержки. Поскольку это специальный закон, напрямую касающийся доступа к информации, он должен иметь приоритет над всеми другими законодательными актами, которые касаются вопросов доступа к информации. 17. Любые исключения из этого общего правила приоритетности должны быть отражены в специальном положении законопроекта, с указанием конкретного законодательного акта и его статей, содержащий подобное исключение. Хорошим примером такого подхода является канадский «Акт о доступе к информации», содержащий упоминания законодательных актов, ограничивающих доступ к информации и имеющих преимущество перед данным «Актом о доступе к информации» по определению.14 18. В то же время следует отметить, что некоторые из законодательных актов, упомянутых в п. 15 выше, например, «Закон о средствах массовой информации», «Закон о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», содержат процедуры получения информации от административных органов. В настоящее время эти процедуры несколько отличаются.15 Чрезвычайно важно привести в соответствие друг с другом аналогичные процедуры, содержащиеся в различных законодательных актах (а том числе процедуры обжалования), чтобы избежать ситуации, когда определенные лица будут оказываться в более выгодном или невыгодном положении при рассмотрении их обращения о предоставлении информации.
4.3 Сфера применения и определения
4.3.1 Сфера применения законопроекта
19. В преамбуле к законопроекту определена сфера применения закона в отношении регулирования общественных отношений в области получения и распространения информации. Отмечается, что термин «общественные отношения» довольно туманен и недостаточно отражает фактическую направленность законопроекта. В то же время, законопроект касается права населения Республики Казахстан на доступ к публичной информации и обязанности государственных органов обнародовать публичную информацию.16 Он также описывает порядок получения доступа к такой информации и ограничения права на доступ к информации. Наконец, законопроект определяет ответственность за несоблюдение содержащихся в нем положений. Рекомендуется соответствующим образом дополнить преамбулу17 с целью в полном объеме отразить в ней сферу применения закона. Рекомендуется соответствующим образом дополнить преамбулу.18 Помимо этого, в преамбуле следует отразить цели законодательства в плане обеспечения публичности и открытости работы государственных органов, а также в плане обеспечения прав физических и юридических лиц на получение информации, обладателями которых являются эти органы.19 20. Сфера применения законопроекта дополнительно определена в статье 3. Пункт 3 этой статьи определяет, в каких случаях законопроект не применяется. Пункт 3 (1) статьи 3 исключает из сферы применения законопроекта «обращения, порядок рассмотрения которых установлен законом о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Рекомендуется исключить это положение из статьи 3. Любые особенности, связанные с предоставлением информации в ответ на вышеупомянутую категорию обращений, следует рассматривать в конкретных положениях об исключениях, речь о которых шла в п. 27 данного документа. 21. «Информация с ограниченным доступом», то есть государственные секреты и иная охраняемая законом информация, также не является предметом данного законодательства (статья 3, п. 3 (2)). В этом контексте необходимо обозначить разницу между законодательством, регулирующим классификацию секретных документов, которое направлено на обеспечение безопасности таких документов и недопущение незаконного доступа к ним, и законодательством, гарантирующим доступ к информации, которое определяет условия предоставления законного доступа к информации.20 Сам факт классификации документа как секретного и подпадающего под действие соответствующего законодательства (здесь: «Закона о государственных секретах»), не обязательно объясняет, представляет ли разглашение содержания документа угрозу государственной безопасности или общественному порядку. 22. Таким образом, рекомендуется разграничить эти два вышеупомянутых закона. Ст. 3, п. 3 (2), в настоящее время безоговорочно ограничивает доступ к определенному типу документов, которое не всегда связано с опасностью его содержания. Будет лучше включить всю информацию, в том числе и информацию с ограниченным доступом, в сферу действия данного закона21 - при этом в просьбах о предоставлении подобной информации может быть отказано в случае, когда секретность информации оправдана и основана на преобладающих фактических интересах безопасности. Конечно, для этого необходимо включить государственную безопасность в число допустимых оснований для отказа в предоставлении доступа к информации в соответствии со ст. 5, п. 3, законопроекта (см пункт 31 настоящего заключения). По вышеупомянутым причинам рекомендуется убрать пункт п. 3 (2) из ст. 3.
4.3.2 Основные понятия, используемые в законопроекте
23. Статья 1 содержит определения основных понятий, используемых в законопроекте. Статья 1 (2) определяет публичную информацию как «информацию, получение и распространение которой не ограничено законами Республики Казахстан». Положение, ограничивающее сферу применения данного закона «информацией, получение и распространение которой не ограничено законами Республики Казахстан», следует исключить по тем же причинам, что и перечисленные в п. 16 выше, с тем, чтобы данный законопроект имел преимущества перед другими законодательными актами. 24. Документированная информация определяется в статье 1 (4) как «сведения, полученные или созданные обладателями информации в рамках своих полномочий, зафиксированные на материальном носителе или в цифровом (электронном) документе, с реквизитами, позволяющими их идентифицировать». Это определение может быть непонятно лицам, применяющим данное законодательство. В частности, может быть неясно, применяется ли законодательство в отношении любой информации в электронной форме, например, баз данных. Также, упоминание сведений, полученных или созданных обладателями информации «в рамках своих полномочий», излишне ограничивает сферу применения закона. С точки зрения права на публичных доступ к информации может оказаться столь же, или даже еще более важно, чтобы этот закон относился и к сведениям, полученным или созданными обладателями информации вне пределов их полномочий. 25. В целом, в регионе ОБСЕ существуют различные подходы к определению типов информации, которые охватывает законодательство о доступе к информации. В некоторых государствах-участниках ОБСЕ существуют подробные и конкретные описания, сопровождаемые примерами того, какие именно документы подпадают под действие данного законодательства.22 Другие государства стремятся максимально расширить сферу применения законодательства, включая в него краткое, но емкое определение.23 В более современных законодательных актах приводятся четкие указания на включение информации в электронной форме.24 Рекомендуется заменить определения «публичная информация» и «документированная информация» единым определением типа «информации», которая подпадает под действие данного закона. Для того, чтобы включить в определение информацию в электронной форме, следует включить в него слова «информация, зафиксированная в любой форме», к том числе информация, содержащаяся в электронных хранилищах информации, системах обработки и выдачи информации (включая внешние системы, использующиеся в работе ведомства), которая может быть «извлечена в форме одной или нескольких печатных или электронных копий при помощи доступных средств для эксплуатации системы».25 Это определение должно также охватывать сведения, полученные или созданные обладателями информации вне пределов своих полномочий (см п. 24 выше).26 26. Информация с ограниченным доступом определена в статье 1 (3) как «государственные секреты и иные охраняемые законом тайна и (или) информация, доступом к которым обладает ограниченный круг пользователей либо доступ к которым ограничен для отдельных категорий пользователей информацией». Термин «государственные секреты» или «иные охраняемые законом тайна и информация» определены в статье 1 Закона «О государственных секретах».27 27. Как уже отмечалось выше, законы о доступе к информации должны иметь преимущество перед другими законодательными актами (пункт 16 выше). В целях обеспечения согласованности законодательства, законопроект должен содержать собственные ограничения и не ссылаться на термины, определенные в другом законодательстве, особенно, при отсутствии четких ссылок на конкретные законодательные акты. Будет лучше убрать из законопроекта все упоминания «информации с ограниченным доступом», заменив их конкретными и четко сформулированными исключительными положениями, цель которых - защита секретной информации от публичного доступа.28 В соответствии с оптимальной международной практикой, подобные исключительные положения должны определять законные интересы, которые должны быть защищены путем введения исключений.29 Их формулировка также должна подразумевать, что эти исключения относятся только к случаям, когда разглашение охраняемой информации может нанести вред этим интересам. В таких исключительных положениях следует также указать, какие общественные интересы могут в конкретных случаях преобладать над исключительными положениями.30 28. Статья 1 (5) определяет пользователя информацией как «физическое лицо31, юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством страны или иностранного государства, и международные организации». В соответствии с этим определением все физические лица, в том числе иностранцы и лица, не являющиеся жителями Казахстана, могут считаться пользователями информации в целях данного законодательства. Столь широкая сфера применения законопроекта заслуживает одобрения. В этом плане рекомендуется убрать из законопроекта все упоминания «граждан», в частности, из статьи 13, п. 1 (11), и статьи 27, п. 2, чтобы продемонстрировать, что закон предоставляет права любому лицу, а не только гражданам Казахстана.
4.4 Доступ к публичной информации
29. Статья 5 законопроекта определяет гарантии обеспечения прав пользователей информации. В соответствии с п. 3 статьи 5, доступ к публичной информации «может быть ограничен только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». В основном, это отражает исключения в вопросе свободы информации, перечисленные в п. 3 статьи 19 МГППП. Однако в пункт 3 статьи 5 не входит «государственная безопасность», которая в соответствии с МГППП также считается основанием для ограничения доступа к информации. Невключение государственной безопасности как основания для возможного ограничения доступа к информации, возможно, вызвано тем, что все документы и материалы, связанные с государственной безопасностью, считаются государственной тайной и поэтому выходят за пределы сферы применения данного законопроекта (статья 3, п. 3 (2)). 30. В целом, нормы международного права в отношении свободы информации основываются на принципе максимального раскрытия,32 который предполагает, что вся информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, подлежит обнародованию. Никакой государственный орган не может быть освобожден от обязанности предоставлять информацию общественности, и никакая информация не может автоматически считаться неподлежащей разглашению.33 Как отмечалось в п. 27 выше, исключения из этого правила должны быть четко и конкретно определены и допускаются только в отдельных случаях, если соответствующая информация связана с законной целью, приведенной в законе, если разглашение информации может создать нанести серьезный урон этой цели, который перевешивает общественный интерес к разглашению информации.34 Исключения должны основываться на содержании информационного материала, а не на типе документа (см. п.п. 21-22 выше).35 31. С целью привести закон в соответствие с вышеупомянутыми международными нормами, существующую туманную формулировку пункта 3 статьи 5 (3) следует заменить перечнем четко сформулированных исключений, содержащих допустимые ограничения права на доступ к публичной информации, как это уже отмечалось в п. 27 выше. Подобные ограничения следует свести к случаям, когда разглашение публичной информации может нанести вред; необходимо также принять во внимание более широкие общественные интересы (см. п. 22 выше). Для того, чтобы продемонстрировать, что государственная безопасность является одним из нескольких допустимых, но представляющих собой исключение ограничений принципа максимального раскрытия информации, рекомендуется включить ее в вышеперечисленный перечень исключений из права на доступ к публичной информации. 32. Статья 5, п. 4, содержит перечень видов информации, к которым не относятся ограничения доступа к информации. В соответствии со статьей 5, п. 4 (5), общественности должна предоставляться «информации о состоянии здравоохранения, образования, социальной защиты, экономики». Это положение законопроекта более ограничено, чем в предыдущей редакции первого законопроекта, в которую также была включена информация о состоянии преступности - сведения, безусловно волнующие общественность. Возможно, упоминание информации о состоянии преступности было удалено из законопроекта в интересах еще незавершенных уголовных расследований. Однако на практике информация, которая может представлять угрозу для подобного рода расследований, обычно не разглашается, поскольку может представлять угрозу общественному порядку. В целом, общая информация и статистика в отношении преступности должна предоставляться общественности. Рекомендуется вернуть упоминание информации о состоянии преступности в Казахстане в п. 4 (1) статьи 5. 33. Помимо этого, пункт 4 (10) статьи 5, в настоящее время упоминающий информацию о неправомерных действиях обладателей информации и их должностных лиц в качестве информации, доступ к которой не может быть ограничен, также претерпел изменения по сравнению с первой редакцией законопроекта, в которой в этом пункте также упоминалась информация о неправомерных действиях государственных органов, органов местного самоуправления, территориальных органов, учреждений, подведомственных государственным органам, органам местного самоуправления организаций, и их должностных лиц. Этот перечень был более подробным, чем перечень, содержащийся в статье 7 новой редакции законопроекта. В интересах открытости и должного управления рекомендуется дополнить перечень ведомств, перечисленных в статье 5, п. 4 (10), включив в него ведомства, содержавшиеся в формулировке первой редакции законопроекта. 34. Следует также отметить, что перечень информации о массовых репрессиях, которая не подлежит ограничению согласно статье 5, п. 4 (11), в новой редакции не включает в себя данные, хранящиеся в архивах, как это было в первой редакции законопроекта. Однако в своем недавнем отчете, представленном в апреле 2010 года, Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение подчеркнул, что доступ к исторической информации и архивам представляет собой важный аспект доступа к публичной информации.36 С целью выполнения этого требования рекомендуется вернуть упоминание информации из государственных архивов не только в пункт 4 (11), но и в другие части статьи 5, п. 4. Более того, было бы желательно пояснить термин «массовые репрессии», поскольку неясно, какие действия со стороны государства подпадают под это определение. 35. Статья 6 определяет права и обязанности пользователей информации, включая, согласно п. 1 (9), право на судебную защиту доступа к публичной информации. И в этом случае первая редакция этот статьи законопроекта была более полной, поскольку предусматривала судебную защиту права на получение и распространение публичной информации.37 Для того, чтобы гарантировать защиту в законном порядке всех аспектов права на информацию, включая право на получение и распространение информации, рекомендуется соответствующим образом дополнить статью 6, п. 1 (9). 36. Обладатели информации перечислены в статье 7 законопроекта. Это новое одобрение положение законопроекта, которое заслуживает одобрения, поскольку в первой редакции отсутствовало достаточное определение обладателей информации. Однако следует отметить, что в законопроекте не приводится определение таких терминов, как «государственные органы и органы местного самоуправления» и «субъекты квазигосударственного сектора», поэтому неясно, какие именно органы подпадают под это определение. Рекомендуется привести четкое определение этих терминов. Очевидное невключение в сферу применения законопроекта законодательных и судебных органов в достаточной степени ограничивает его действие и противоречит международным нормам открытости и должного управления, согласно которым лица должны иметь доступ к информации и деятельности государства.38 Никакие государственные органы не должны быть полностью исключены из сферы действия законодательства о доступе к информации. Рекомендуется дополнить статью 7, включив в нее все государственные органы39 исполнительной, законодательной и судебной власти. 37. Положительным достижением является то, что в соответствии с законопроектом коммерческие предприятия и аналогичные юридические лица теперь обязаны предоставлять населению информацию относительно использования бюджетных средств, вопросов экологии, и других вопросов, которые могут являть собой потенциальную угрозу для людей, населенных пунктов и промышленных объектов. Однако расширение этого обязательства до предоставления «иной информации, которая представляет общественный интерес» (статья 7, п. 2 (3)), без указания на то, какого рода информация имеется в виду, может противоречить праву на сохранение тайны личной жизни, в частности, в отношении физических лиц. Частные лица могут рассматриваться в качестве обладателей информации согласно статье 7 только в том случае, если они выполняют государственные или общественные функции, владеют информацией, необходимой для защиты и обеспечения какого-либо права, либо являются получателями государственного финансирования.40 Частные лица не должны упоминаться в законопроекте в качестве обладателей информации, а любая имеющаяся у них информация, которая может представлять общественный интерес или иметь значение в плане обеспечения прав иных лиц, должна быть получена от них в соответствующем судебном порядке. 38. Статья 7, п. 3, гласит, что субъекты квазигосударственного сектора, физические и юридические лица и субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение, обязаны лишь обнародовать или предоставлять публичную информацию по запросу и обжаловать решения в суд. Это положение допускает неоднозначные толкования. Если положение призвано отразить частично или полностью обязательства, описанные в п. 37 выше, это следует более четко обозначить в тексте этого пункта статьи. 39. Заслуживает одобрения тот факт, что пункт 2 статьи 9 определяет, что в целях организации доступа к публичной информации обладатели информации определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Однако рекомендуется указать в данном положении сроки, в течение которых должны быть определены эти подразделения или назначены эти должностные лица.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |