Почему не создан рай для инвесторов: причины отсутствия концессии в дорожном секторе (Аспанбетов Д.А, магистр транспортного строительства)

Почему не создан рай для инвесторов:
причины отсутствия концессии в дорожном секторе

Аспанбетов Д.А, магистр транспортного строительства

Объективно, то обстоятельство, что традиционной отраслью государственно-частного партнерства определены сферы общественно-значимых социальных услуг, где государство позволяет извлекать частному сектору определенную норму прибыли. Данный инструмент интеграции государственного и частного капитала и их конструктивного диалога весьма часто становится актуальным в определенные периоды институционального развития государственного управления в той или иной стране.

В Казахстане с обретением независимости государственно-частное партнерство рассматривалось в основном как элемент управления государственными активами. И в целом на конец 2012 года в Казахстане три объекта концессии уже функционируют, и порядка 50 дополнительных проектов находятся на стадии рассмотрения, 19 из которых уже прошли предварительную проработку на сумму 663,1 млрд. тенге [1]. Вместе с тем, несмотря на проводимую Правительством работу в создании благоприятной нормативно-правовой среды, в крупных инфраструктурных проектах, таких как автомобильные дороги, определенных положительных сдвигов не наблюдается.

В новой истории государственного управления в области автомобильных дорог, первые нотки касательно самоокупаемости инвестиций в дорожном секторе Казахстана обозначены в концепции развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2001-2008 годы [2]. Этим документом, государство выражало заинтересованность в создании платных участков дорог, мостов и путепроводов, с учетом наличия альтернативных маршрутов, путем привлечения средств банковских, страховых, других финансовых институтов, а также пользователей дорог. Но также объективно оно признавало, что соответствующая правовая и нормативная база в этом направлении для частных и платных дорог по существу отсутствовала.

В общем, наглядный пример жизненного пути концессии в автодорожной отрасли, возможно, продемонстрировать исходя из судьбы проектов предложенных к передаче в концессию на среднесрочный период с 2007-2014 годы.

В целом, за период с 2009 по 2013 годы, действительно была проведена колоссальная работа, подготовлены и проведены 6 конкурсов, по определению концессионеров, которые по разным причинам не состоялись.

Основной причиной отсутствия концессионеров объясняется низким трафиком и риском инвесторов ввиду капиталоемкости казахстанских автодорожных проектов из-за большой протяженности и расходов на их содержание с учетом специфики климатических условий.

Ситуация усугубилась, последствиями мирового финансового кризиса 2007 года, который уменьшил доступ к долгосрочному финансированию инвесторами. Дорогие займы и нестабильность национальной валюты вынуждали потенциальных концессионеров завышать уровень государственной поддержки, предусмотренной конкурсной документацией.

В этой связи, большинство проектов предложенных к передаче в концессию были реализованы за счет внутренних ресурсов, а также внешних государственных заимствований (см. таблицу 1). Таким образом, опыт реализации концессии в автодорожной отрасли показал отсутствие рабочих механизмов позволяющих снизить нагрузку на государственный бюджет.

Таблица 1.

Перечень объектов, предложенных к передаче в концессию с 2007-2013 годы

Единственным не реализованным, из этого перечня проектов государственно-частного партнерства остается строительство и эксплуатация автомобильной дороги «Большая Алматинская кольцевая автомобильная дорога (БАКАД)».

Ранее, конкурс по выбору концессионера проекта «БАКАД» не состоялся два раза ввиду отсутствия заявок потенциальных концессионеров. Одним из камней преткновения явился - «земельный» вопрос, поскольку согласно конкурсной документации, обязанность выкупа земельных участков предполагалось наложить на Концессионера. С того момента Правительством проводилась работа по выкупу земель, таким образом был минимизирован риск своевременного изъятия земель под строительство автомобильной дороги.

Тем не менее, ввиду демографических особенностей города Алматы и Алматинской области, соответственно предпосылок высокого спроса пользователей автомобильных дорог, Правительство Республики Казахстан, ожидает успешную реализацию проекта на основе концессии в качестве прорывного проекта, который мог бы иметь демонстрационный эффект для других частных инвестиций в крупные инфраструктурные проекты.

Исходя из предыдущего опыта, государство основательно и предусмотрительно пересматривает свои позиции в совершенствовании нормативно-правовой среды в области государственно-частного партнерства, в том числе для успешной реализации проекта БАКАД. Подготовительная часть проекта и конкурсной документации переданы в ведение международной финансовой корпорации (IFC). В 2014 году по планам Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан предполагается приступить к активной фазе реализации проекта.

Вместе с тем, несмотря на то, что в прошлом году принят Закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам внедрения новых видов государственно-частного партнерства и расширения сфер их применения», а также подзаконные акты, предусматривающие расширение линейки контрактов, введение механизма «платы за доступность» для социально-значимых проектов, анализ обновленного законодательства свидетельствует о возможных рисках снижающих интерес инвесторов.

К таковым рискам относятся, гарантия минимального уровня интенсивности движения и риск, связанный с валютными операциями.

Ключевым фактором коммерческой рентабельности проекта является спрос на конечную услугу, продукцию. При разработке дорожных проектов, как правило, переоценивается прогнозный уровень интенсивности транспортного потока и готовность пользователей дорог платить сборы за проезд. Зарубежный опыт показывает, что это привело к нескольким значительным провалам проектов в Европе. В связи с чем, инвесторы, не готовы полностью принять на себя риск интенсивности движения. Государственные органы в России, Кореи, Малайзии и др., согласились возмещать инвесторам потерю выручки в случае падения уровня интенсивности движения ниже минимального порога. Этот вид гарантии особенно желателен в случае строительства новых автомобильных дорог, таких как «БАКАД» и в таких странах как Казахстан, где опыт платности дорог и ГЧП ограничен. К сожалению закон «О концессиях» [6] (далее - Закон) не ясен по данному вопросу.

Так, пп. 6) п. 1 ст. 14 Закона предусматривает гарантии потребления государством определенного объема товаров (работ, услуг) только в случае, если основным потребителем товаров (работ, услуг), производимых концессионером, является государство. Фундаментально государство само по себе ничего не потребляет и не может потреблять, оно лишь предоставляет общественно-значимые услуги обществу. Таким образом, можно говорить о том, что государство «потребляет», исполняя свои функции по предоставлению основных общественных услуг, через государственные органы независимо от того, являются ли этими услугами автодорога, больница, детские сады или административное здание. Объект концессии, в данном случае автодорога, после завершения строительства и сдачи его в эксплуатацию переходит в собственность государства и государство, в лице органа взявшего БАКАД на баланс предоставляет услуги автодороги обществу.

Достаточно актуальный вопрос валютного риска, управление которым возможно только в краткосрочной перспективе (до 6 месяцев), но не на 30 летний срок концессии. Хотя к основным принципам концессии в Республике Казахстан (п. 2) ст. 3 Закона) является обеспечение сбалансированности интересов и рисков концедента и концессионера, механизм управления валютными рисками концессионных обязательств в национальном законодательстве не предусмотрен.

Реализация крупных инфраструктурных проектов требует открытия долгосрочной кредитной линии, в большинстве случаев, иностранных коммерческих кредиторов. В свою, очередь концессионер будет подвергнут валютному риску так как компенсация инвестиционных затрат со стороны государства и сбор платы за проезд будет осуществляться в тенге, а погашение долга перед кредиторами в твердой иностранной валюте. Учитывая нестабильность национальной валюты, а также отсутствие механизмов смягчения валютных рисков, баланс интересов сторон при реализации долгосрочного капиталоемкого проекта за счет частного сектора нарушается.

Таким образом, поставленная Главой государства задача по увеличению объема инвестиций, создания эффективного частного сектора экономики и развития государственно-частного партнерства в рамках стратегии «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» [7], требует дальнейшей детальной проработки законодательной базы на обеспечение справедливого баланса интересов государства и инвестора.

В условиях, Казахстана видится возможным два альтернативных варианта смягчения данного риска: во-первых, это выплата мер государственной поддержки в международной валюте или же хеджирование государственных концессионных обязательства, по аналогии с правительственными займами.

Однако предлагаемые нормы являются не исчерпывающими, но ключевыми в решении ряда вопросов совершенствования механизма государственно-частного партнерства. Автор считает, что решение хотя бы этих двух ключевых вопросов, на первоначальном этапе позволит успешно начать реализацию первого концессионного проекта в автодорожной отрасли «Большая Алматинская кольцевая автомобильная дорога».

Список литературы

1. Абиесов Ж «Успех ГЧП в Казахстане зависит от политической воли руководителей регионов». Электронный ресурс: http://www.kursiv.kz/news/details/deistvujushie-lica-weekly/abiesov-zhomart-uspex-gchp-v-kazaxstane-zavisit-ot-politicheskoj-voli-rukovoditelej-regionov/;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 мая 2001 года № 726 «О Концепции развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2001-2008 годы», Утратило силу;

3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 ноября 2006 года № 1127 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2007-2009 годы)»;

4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2009 года № 2242 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2010-2012 годы)»;

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 5 марта 2012 года № 289 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2012 - 2014 годы)»;

6. Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167 «О концессиях». По состоянию на 01.01.2014 г.;

7. Послание Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства».