Проблемы доступа к информации о деятельности государственных органов в РК и пути их законодательного решения (Лоскутов И.Ю., Генеральный директор ТОО «Компания «ЮрИнфо)

Круглый стол «Перспективы расширения права на доступ к информации в РК: рассмотрение законодательных инициатив»
(Астана, 27 февраля 2015 года)
 
Проблемы доступа к информации о деятельности государственных органов в РК и пути их законодательного решения

Лоскутов И.Ю.,

Генеральный директор

ТОО «Компания «ЮрИнфо»

Содержание*

1. Необходимость разработки законопроекта «О доступе к информации»

2. Текущее положение дел с доступом к информации в Республике Казахстан

2.1. Терминологические проблемы, проблема отсутствия единого понятийного аппарата

2.2. Проблема соотношения правовых и нормативных правовых актов

2.3. Проблема определения правового статуса служебной информации ограниченного распространения

2.4. Проблемы доступа к информации в разрезе отдельных ветвей власти Республики Казахстан

2.4.1. Законодательная ветвь власти

2.4.2. Судебная ветвь власти

2.4.3. Исполнительная ветвь власти

2.4.4. Прочие центральные органы государственной власти

2.5. Индивидуальное получение и массовое распространение информации

2.6. Прочие законодательные акты по вопросам доступа к информации

2.7. Основные выводы по итогам анализа действующего законодательства РК о доступе к информации

3. Международные стандарты и рекомендации по вопросу доступа к информации

4. Анализ основных идей законопроекта

4.1. Статус закона, его место в правовой системе Казахстана

4.2. Основной предмет и субъектный состав

4.3. Гарантии и требования при обеспечении и ограничении доступа к информации в проекте

4.4. Вопросы разработки закона «О доступе к судебной информации»

5. Рекомендации по законопроекту

Настоящее экспертное заключение подготовлено для Интерньюс-Казахстан при поддержке Офиса программ ОБСЕ в Астане. Мнения и взгляды, содержащиеся в заключении, не отражают точку зрения Офиса программ ОБСЕ в Астане

1. Необходимость разработки законопроекта «О доступе к информации»

Предметом настоящего заключения является проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по состоянию на 26 апреля 2012 года[1] (далее - законопроект), подготовленного рабочей группой из представителей заинтересованных отечественных и международных НПО, донорских организаций, последнее время возглавлявшейся Асановым Ж.К., тогда депутатом Мажилиса Парламента РК. В 2013 году рабочая группа, состоящая из представителей международных и казахстанских неправительственных организаций, экспертов в области доступа к информации, при поддержке ПРООН доработали текст законопроекта «О доступе к информации» (далее - Законопроект-2013) на основе рекомендаций экспертов БДИПЧ/ОБСЕ, «Артикль 19», Центра демократии и права.

Разработка и принятие законопроекта были предусмотрены Национальным планом действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 годы, одобренным резолюцией Президента РК от 5 мая 2009 года за № 32-36.125. Кроме того, законопроект неоднократно фигурировал в промежуточных вариантах Планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан в 2000-е годы, но неизменно исключался из них.

В документе «Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-ий раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.)[2] говорится: «Закон «О доступе к информации» не был принят в Казахстане, как рекомендовалось, а работа над соответствующим законопроектом была приостановлена. Между тем, необходимость разработки и принятия проекта закона «О доступе к информации» формально признается во многих официальных документах как на международном, так и на национальном уровне[3].

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858[4], признается наличие проблемы: «Необходимо также совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов информации. В целом данная деятельность и механизмы ее правового регулирования должны быть направлены на гарантирование свободы слова, свободное получение и распространение информации любым, незапрещенным законом способом, с учетом соблюдения конституционных прав на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, телефонных переговоров и иных сообщений, а также соблюдения требований законодательства о государственных секретах» (подраздел 2.1). В Концепции также подчеркивается: «Общество заинтересовано в полном, объективном и беспристрастном освещении деятельности судебной власти. В этих целях необходимо повышать уровень открытости и прозрачности судебной системы, в частности путем предоставления, более широкого доступа населения к информации о деятельности судов» (подраздел 3.2).

Государственная программа «Информационный Казахстан - 2020», утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 8 января 2013 года № 464[5] предусматривает:

1) расширение перечня публичной информации представляемой Правительством Республики Казахстан и государственными органами гражданам и бизнесу через портал «электронного правительства»;

2) внесение изменений в текущее законодательство с целью своевременности представления, объективности, полноты и достоверности электронных информационных ресурсов, в отношении которых законодательством Республики Казахстан установлен обязательный характер их публичного распространения либо представления государственными органами.

В пункте 4.2 Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы, утвержденной указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986[6] (далее - Антикоррупционная стратегия) говорится: «Еще одним инструментом обеспечения прозрачности работы государственного аппарата должен стать Закон «О доступе к публичной информации», который закрепит права получателей публичной информации, порядок ее предоставления, учета и использования. Свободный доступ к публичной информации исключит необходимость излишних контактов населения с чиновниками».

В п. 42 Проекта Плана мероприятий по поэтапной реализации Антикоррупционной стратегии РК на 2015-2025 годы и противодействию теневой экономики предусмотрена разработка проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации» Концепция проекта Закона МИР РК, при участии заинтересованных государственных органов, партии «Нұр Отан» (по согласованию) к 4 кварталу 2015 года.

В Программе противодействия коррупции партии «Нур Отан» на 2015-2025 годы (утверждена постановлением Политического совета партии «Нур Отан» от 11 ноября 2014 года № 1) декларируется принцип прозрачности, открытости и подотчетности государства обществу: «Конституция закрепляет, что единственным источником государственной власти является народ, делегирующий осуществление своей власти государственным органам. Каждый гражданин имеет право свободно получать информацию любым, не запрещенным законом способом, а государственные органы обязаны предоставлять такую информацию, обеспечив свободный доступ. Эффективность борьбы с коррупцией напрямую зависит от ориентированности государства на служение законным интересам граждан. Работа органов государственного управления должна быть понятной и доступной обществу.».

Программа предусматривает принятие через Фракцию в Мажилисе Парламента Закона о доступе к информации, предусматривающего доступ граждан к информации государственных органов и квазигосударственного сектора, а также деятельности субъектов естественных монополий и доминантов на регулируемых рынках, в том числе по тарифообразованию и исполнению инвестиционных программ. Также поставлена цель вхождения к 2025 году в первую тридцадку стран Глобального индекса конкурентоспособности по показателю «Прозрачность принимаемых решений».

Таким образом, по сравнению с президентским указом, программа предполагает более широкий субъектный состав в законе.

В Выступлении Президента Республики Казахстан, Председателя партии «Нур Отан» Н.Назарбаева на XVI съезде партии «Современное государство для всех: Пять институциональных реформ» в числе пяти институциональных реформ названа необходимость «обеспечить прозрачность процесса принятия решений. Через механизм «открытого правительства» граждане должны активно вовлекаться в процесс принятия решений государственными органами всех уровней. Основой для этого станет новый Закон о доступе к публичной информации, который предстоит разработать и принять».

2. Текущее положение дел с доступом к информации в Республике Казахстан

Рассматриваемый Законопроект, как явствует из его названия, призван решить проблему законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в процессе доступа к информации в Республике Казахстан. Как обстоят с этим дела сейчас?

Во втором периодическом докладе о выполнении Республикой Казахстан Международного пакта о гражданских и политических правах, утвержденном Постановлением Правительства Республики Казахстан от 3 декабря 2014 года № 1271[7] говорится: «Государственными органами принимаются меры по обеспечению права на доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов, и способствованию активному раскрытию информации». В пункте 2.1 Антикоррупционной стратегии констатируется: «Повсеместно расширен доступ к информации, чему способствовали меры по формированию электронного правительства, а также интернет-ресурсов государственных и частных структур».

Отмечая справедливость данных слов, следует в то же время отметить следующее. Несмотря на многочисленные декларации, в организации процесса доступа к информации со стороны государственных органов есть еще очень много формализма и показухи.

Определенная правовая основа для реализации и защиты права на доступ к информации в рамках действующего законодательства, конечно, существует. Однако, имеющиеся законодательные нормы недостаточно ясно определяют порядок получения информации заинтересованными лицами, перечень информации, которая должна предоставляться, а также гарантии ее предоставления, в связи с чем возникают следующие проблемы.

2.1. Терминологические проблемы, проблема отсутствия единого понятийного аппарата

Анализ казахстанского законодательства показывает, что система нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. До сегодняшнего дня, содержание понятий «информация» и, соответственно, «доступ» к ней, не раскрывается в законодательстве Казахстана. Это, однако, не мешает их широкому использованию в разного рода нормативных правовых актах.

Прежде всего, право на доступ к информации основано на нормах Конституции РК[8].

В Послании Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 июня 2014 года № 09-3/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан»[9], говорится: «Сложность конституционной материи, многообразие и подвижность отношений конституционного регулирования, объективная эволюция всех сторон жизни казахстанского общества требуют безусловного учета смысла конституционных ценностей, положений и норм как при принятии, так и применении законов, а также особой щепетильности в использовании конституционного понятийного аппарата. В терминах, используемых в тексте Основного закона, воплощено содержание важнейших общественных отношений, составляющих основы конституционного строя, взаимоотношений личности и государства: президентская форма правления, унитарность государственного устройства, конституционные права и свободы человека и гражданина, система высших и местных государственных органов и другие. Корректность использования соответствующих понятий нередко определяющим образом влияет на содержание и направленность правотворчества, последующего применения законов и других нормативных правовых актов».

Согласно пункту 2 статьи 20 Основного закона страны: «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом».

Таким образом, в статье 20 речь идет об абстрактной, любой информации, получение которой каждым не запрещено законом. Толкование понятия «информация» можно найти в нормативно-технических документах, но они не входят в состав законодательства. Так, СТ РК 34.005-2002 «Информационная технология. Основные термины и определения»[10], определяет информацию (в обработке информации), как знания об объектах, таких как факты, события, предметы, процессы или идеи, включая понятия, которые в некотором контексте имеют специфическое значение, а доступ, как возможность использования ресурсов (3.1.1, 3.1.4).

Что касается «каждого», то в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 апреля 2004 года № 4 говорится на этот счет следующее: «Из этой нормы следует, что указанным правом обладают все субъекты конституционно-правовых отношений. Указанное подтверждается постановлением Конституционного Совета республики от 1 декабря 2003 года № 12, в соответствии с которым «Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины «гражданин Республики Казахстан», «каждый», «все», «иностранцы» и «лица без гражданства». При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о «каждом» и «всех», то имеются в виду как граждане республики, так и лица, не обладающие гражданством республики» ....Конституционный Совет считает, что использование понятия «гражданин» сужает сферу действия Закона и приводит к несоответствию содержания его преамбулы пункту 2 статьи 20 Конституции республики». В нормативном постановлении Конституционного Совета от 20 августа 2009 года № 5 по рассмотрению на соответствие Конституции Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма»[11] указано, что государственные органы обязаны обеспечить права граждан, связанные с использованием информации и за пределами Казахстана. Государство должно создать действенный механизм, максимально обеспечивающий права граждан Республики. Данное конституционное требование указывает на необходимость установления в законе четкого порядка предоставления информации зарубежным органам, а также оснований для отказа в ее предоставлении.

В качестве меры ответственности за нарушение рассматриваемой конституционной нормы, из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II в Уголовный кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-V[12], перемещена статья, устанавливающая ответственность за незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам. Статья 159 предусматривает за такое деяние ответственность в виде штрафа в размере до ста месячных расчетных показателей либо исправительных работ в том же размере, либо привлечение к общественным работам на срок до ста двадцати часов.

В данном случае, мы вновь имеем дело с неразберихой в терминологии. Законодательства Казахстана не содержит определения понятия «информационный ресурс», хотя также неоднократно употребляет его (например, единый государственный фонд нормативных технических документов является государственным информационным ресурсом[13]). ГОСТ 7.0-99 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Информационно-библиографическая деятельность, библиография. Термины и определения»[14] трактует понятие информационные ресурсы, как совокупность данных, организованных для эффективного получения достоверной информации (п. 3.1.1).

Согласно пункту 3 статьи 18 Конституции РК: «Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации».

Наличие в числе перечисленных субъектов СМИ и общественных объединений вызывает определенные вопросы. Думается, что указанную норму следует трактовать таким образом, что общественные объединения и СМИ, рассматриваются здесь в качестве посредников, и имеют право обращаться за получением документов, решений и источников информации, затрагивающих права и интересы граждан, к третьим лицам. Соответственно, неправомерен будет отказ им в их предоставлении по мотиву того, что непосредственно сами СМИ и общественные объединения, они не затрагивают.

Государственные органы и должностные лица также могут выступать в качестве таких посредников. Так, в п. 6 ст. 7 Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» говорится: «Обращение, поступившее субъекту или должностному лицу, в компетенцию которого не входит разрешение поставленных в обращении вопросов, в срок не позднее трех рабочих дней со дня его поступления субъекту или должностному лицу направляется соответствующим субъектам с сообщением об этом заявителю»[15].

Но основной упор в Конституции, конечно, сделан на государственных органах и должностных лицах. И это понятно, право на доступ к их информации обеспечивает прозрачность и открытость в деятельности органов власти, снижает возможность злоупотреблений и повышает уровень защищенности прав и свобод человека, образуя фундамент системы общественного контроля над деятельностью государства.

Согласно Закону Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II «Об административных процедурах»[16] (далее - Закон об административных процедурах), под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по: 1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения; 2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений; 3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.

Что они должны предоставлять, в какой форме существует информация, образующаяся в процессе реализации перечисленных выше нормотворческих, управленческих и контрольных функций?

В Конституции речь, прежде всего, идет о документах. Закон Республики Казахстан от 22 декабря 1998 года № 326-I «О Национальном архивном фонде и архивах»[17] (далее - Закон о Национальном архивном фонде и архивах) определяет документ как зафиксированную на материальном носителе информацию, позволяющую ее идентифицировать. Официальным документом является документ, созданный физическим или юридическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке, т.е. согласно Постановлению Правительства Республики Казахстан от 21 декабря 2011 года № 1570 «Об утверждении Типовых правил документирования и управления документацией в государственных и негосударственных организациях»[18].

Следует отметить, что согласно данному закону, в состав Национального архивного фонда входят: 1) законодательные акты и другие официальные документы; 2) управленческая, научно-исследовательская, проектно-конструкторская, технологическая, патентно-лицензионная, картографическая, геодезическая, геологическая, телеметрическая и другая специальная документация; 3) электронные информационные ресурсы, машиноориентированная и аудиовизуальная документация; 4) документальные памятники истории и культуры; 5) документы личного происхождения и иная документация, представляющая национальную ценность; 6) иные документы, поступившие в собственность Республики Казахстан; 7) страховые копии документов. Документы Национального архивного фонда, находящиеся в государственной собственности, не могут быть объектом разгосударствления и приватизации, купли-продажи, обмена или дарения, то есть сделок, связанных с передачей права собственности, а также вывезены на постоянное хранение в другие государства.

Законом устанавливается, что информация, содержащаяся в архивных документах, являющихся государственной собственностью, охраняется законодательством Республики Казахстан как интеллектуальная собственность государства. Документы, находящиеся в государственных архивах Республики Казахстан и их филиалах, а также информационная система к ним открываются для общественного пользования через год после их поступления в государственные архивы и филиалы. Запрещается пользование документами несовершеннолетними, а также лицами, признанными судом недееспособными или ограниченно дееспособными. А использование архивных документов, на которые сохраняется право собственников устанавливать ограничение доступа, возможно только с их согласия или согласия их правопреемников (наследников).

Очевидно, в Законопроекте должно быть указание на то, каким образом реализуется конституционное право на ознакомление с документами, с учетом вышеизложенных норм.

2.2. Проблема соотношения правовых и нормативных правовых актов

Понятие «решение» из ст. 18 Конституции РК раскрывается в статье 4 Закона об административных процедурах[19]: «Государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов. Правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и: 1) рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное по времени применение; 2) распространяется на индивидуально определенных лиц; 3) применяет и (или) реализует установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц. Правовые акты индивидуального применения не входят в законодательство Республики Казахстан и не относятся к нормативным правовым актам». Таким образом, когда мы говорим о получении решения государственного органа, имеется в виду получение соответствующего правового акта, образующегося в процессе выполнения государственным органом управленческих и контрольных функций.

В настоящее время в Казахстане продолжает действовать Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах»[20] (далее - Закон о нормативных правовых актах). В соответствии с ним, нормативным правовым актом является письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие. Совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, образует законодательство.

Нужно сказать, что данный закон устанавливает достаточно эффективный механизм опубликования и доведения до всеобщего сведения введенных в действие законодательных актов, постановлений Правительства РК, а также иных подзаконных нормативных правовых актов, прошедших регистрацию в Министерстве юстиции РК. Хотя и в этом направлении хватает формализма, что демонстрирует, например, официальное опубликование в газете «Казахстанская правда» от 12 февраля 2015 года Приказа Председателя Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) от 12 мая 2014 года № 171 «Некоторые вопросы прохождения службы в органах финансовой полиции Республики Казахстан». Финансовая полиция, как известно, была упразднена в августе прошлого года.

Что касается проблемы доступа к документам, образующимся в процессе разработки законодательных актов, указам Президента РК, а также правовым актам, не зарегистрированным в Министерстве юстиции РК, то о них будет подробно рассказано ниже.

Как указано в нем самом, Законом «О нормативных правовых актах» не определяется порядок разработки, представления, принятия, введения в действие, действия, опубликования, изменения, дополнения и прекращения действия нормативных актов, принятых в соответствии с законодательством, но не являющихся нормативными правовыми актами, и имеющих правореализующее и правоприменительное значение, в частности: 1) нормативных актов негосударственных организаций, в том числе общественных объединений и органов местного самоуправления; 2) нормативных актов государственных организаций, не являющихся уполномоченными органами.

И это создает серьезную проблему, заставляющую подробно остановиться на рассмотрении соотношения между нормативными правовыми и правовыми актами. Она заключается в том, что чиновники, ловко жонглируя этими понятиями, отказывают заинтересованным лицам в доступе к определенным видам документов, ссылаясь на то, что законодательство не обязывает публиковать правовые акты. Ее ярко демонстрирует, например, Ответ Министерства юстиции РК на вопрос от 6 апреля 2013 года № 9134 (http://www.adilet.gov.kz)[21]. В ответ на просьбу опубликовать на сайте Регламент Министерства юстиции РК, данное министерство ответило: «...сообщаем, что в соответствии со статьей 4 Закона «Об административных процедурах» регламент Министерства юстиции Республики Казахстан относится к правовым актам индивидуального применения, регулирующим внутренний порядок деятельности государственного органа и его структурных подразделений. При этом необходимо отметить, что вышеуказанным Законом не предусмотрены требования к опубликованию правовых актов». Заявитель обратился согласно статье 25 регламента Сената РК, с просьбой на доступ к электронным материалам, относящимся к законопроекту «О телерадиовещании», принятого 18.01.2012. Ранее им были направлены соответствующие обращения в Министерство культуры и информации Республики Казахстан, руководителю аппарата Мажилиса Парламента РК и заместителю руководителя аппарата Сената Парламента РК, которые были оставлены без удовлетворения. Он указал, что согласно статье 20 и 24 регламента Сената РК в памяти электронной системы должны храниться следующие материалы: результаты регистрации, записи на выступления и внесение запросов, результаты голосования и другие данные о ходе заседания Сената. Также в связи с выполнением Сенатом функции парламента в период временного отсутствия Мажилиса, он просил рассмотреть заявление на доступ к материалам проекта закона «О телерадиовещании», которые перечислены в статье 55-1 регламента Сената РК, и к документам головного комитета, который рассматривал поправки и давал свое заключение по проекту закона «О телерадиовещании» согласно статье 45 регламента Сената РК. Все выше перечисленные документы не относятся к секретным документам, которые перечислены в главах 3 и 4 закона о Государственных секретах, а также не являются стенограммами заседания, которые в соответствии с пунктом 13 регламента парламента РК могут быть выданы депутатам, представителям Президента и Правительства по их просьбе Аппаратами Палат. Таким образом, в отсутствие других ограничивающих законов и норм Республики Казахстан и на основания статьи 20 пункта 2 Конституции Республики Казахстан, дающего право каждому на свободу доступа к информации и согласно статьи 18 пункта 3 Конституции Республики Казахстан, в соответствие с которой, государственные органы и должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации, он просил удовлетворить заявление. Письмом Руководителя Аппарата Сената Парламента Республики Казахстана от 25 декабря 2012 года № 12-9-30/2485-1[22] в ответ ему сообщили следующее: «Информация и сведения, которые Вы запрашиваете в своем обращении, используются в законотворческой деятельности депутатов Парламента, результатом которой являются законы Республики Казахстан. Следовательно, документы, используемые в организации внутренней работы Парламента, и порядок законодательной деятельности депутатов Парламента интересов физических и юридических лиц не затрагивают. На основании изложенного, а также поскольку запрашиваемые Вами сведения относятся к служебной информации, ее предоставление не представляется возможным».

Показательно также Письмо Национального Банка Республики Казахстан от 30 июня 2014 года № 21-0-34/67-ФЛ/С-2352[23] по информации о девальвации тенге 2014 года, имевшей большой общественный резонанс. В ответ на просьбу интернет-проекта «Юристы за соблюдение законов» сообщить, каким актом было оформлено (утверждено) решение о февральской девальвации тенге и ознакомить с текстом этого решения, был получен ответ Нацбанка от 7 апреля 2014 года № 10017/12/ФЛ-С-486, где утверждалось, что «...корректировка обменного курса (девальвация) рассматривается как инструмент центральных банков по управлению национальной валютой и для ее проведения не требуется принятие какого-либо нормативного правового акта». Хотя вопрос задавался не про нормативный правовой, а про любой акт. В последующем юристам стало известно, что акт о проведении девальвации был, это решение Правления Национального Банка РК от 11.02.2014 года за № 19 о корректировке обменного курса (девальвации). Таким образом, вышеуказанным ответом Нацбанка заявитель, а также участники Интернет-проекта «Юристы за соблюдение законов» были намеренно введены в заблуждение. В связи с чем, была вновь изложена предоставить текст постановления Правления НБ РК от 11.02.2014 года за № 19, а также привлечь к ответственности лиц, предоставивших некорректный ответ от 7 апреля 2014 года. В ответ на это Нацбанк сообщил, что: «Согласно пункту 1 статьи 4 Закона РК «Об административных процедурах» (далее - Закон), государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов. В соответствии с пунктом 6 статьи 11 Закона решения, принятые на заседании, оформляются в соответствии с регламентом коллегиального государственного органа постановлениями и доводятся до сведения исполнителей. В случае необходимости разрабатывается и утверждается план мероприятий по реализации принятых решений, устанавливается контроль за их исполнением. В связи с чем, принятое Национальным Банком решение о корректировке обменного курса тенге было доведено до сведения исполнителей, ответственных за его исполнение, а именно структурных подразделений Национального Банка. При этом Закон не предусматривает необходимость его доведения до неограниченного круга лиц».

Применительно к правовым актам, следует отметить и такую проблему, появившуюся в последнее время, как то, что перевод делопроизводства на государственный язык понимается отдельными чиновниками, как отсутствие необходимости дублировать правовые акты на русский язык (пример[24]). Соответствующих процедур на этот счет в законодательстве нет и в отдельных государственных органах отмечается отсутствие редакций документов на казахском или русском языке.

Говоря о документах законодательства, оценивая соотношение между нормативными и правовыми актами, следует иметь в виду Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 2013 года № 1,[25] в котором говорится следующее. В Конституции Республики Казахстан не раскрывается содержание понятий «иные нормативные правовые акты» и «другие правовые акты». В соответствии с Конституцией Президент Республики Казахстан, Правительство и другие государственные органы и должностные лица принимают (издают) правовые акты, как нормативные, так и ненормативные. Актами Президента Республики являются указы и распоряжения (пункт 1 статьи 45 Конституции), Правительства - постановления, Премьер-Министра - распоряжения (пункты 1 и 2 статьи 69 Конституции), маслихатов - решения, акимов - решения и распоряжения (пункт 1 статьи 88 Конституции). Под «актами» понимаются также принятые Парламентом законы, постановления Парламента и его палат (пункт 1 статьи 62, пункт 1 статьи 72 Конституции). При этом на конституционном уровне не установлен полный перечень правовых актов. Конституция регламентирует лишь отдельные вопросы, связанные с отнесением актов к действующему праву (пункт 1 статьи 4), порядком принятия законов (статья 61 и другие статьи), видами актов некоторых государственных органов и должностных лиц. Конституция в ряде своих норм устанавливает, что не все правовые акты входят в действующее право. В постановлениях Конституционного Совета указано также, какие акты не относятся к нормативным правовым. Так, в постановлении от 29 октября 1999 года № 20/2 указано, что письмо Председателя Верховного Суда и исполняющего обязанности Генерального Прокурора не может относиться к нормативным правовым актам. При этом Конституционным Советом также разъяснено, какие акты являются правовыми, исходя из содержания пункта 1 статьи 83 Конституции. В постановлениях от 6 марта 1997 года № 3, от 5 июня 1998 года № 3/2, от 5 августа 2002 года № 5 отмечено, что конституционное положение «прокуратура опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики», включает в себя право прокуратуры опротестовывать постановления судов, а согласно постановлению Конституционного Совета от 31 июля 1997 года № 3/4 прокурор вправе опротестовывать также и подзаконные правовые акты.

Таким образом, Конституционный Совет полагает, что понятием «другие правовые акты», использованным в пункте 1 статьи 83, охватывается и понятие «иные нормативные правовые акты», содержащееся в ряде других норм Конституции, в том числе в пункте 8 статьи 62. Конституционным Советом сделан вывод, что в пункте 8 статьи 62 и пункте 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан под «иными нормативными правовыми актами» следует понимать любые нормативные правовые акты, не являющиеся законодательными актами. При этом термин «правовой акт» по своему содержанию шире термина «нормативный правовой акт», а используемое в пункте 1 статьи 83 Конституции понятие «другие правовые акты» включает в себя все иные акты, как носящие нормативный характер, так и не обладающие указанным признаком. В соответствии с пунктом 8 статьи 62 Конституции Республики Казахстан порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов должен определяться специальным законом и регламентами Парламента Республики Казахстан и его палат. При этом Конституция не ограничивает предмет правового регулирования специального закона исключительно порядком разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов, указанных в пункте 8 статьи 62 Конституции. В него могут быть включены и другие вопросы правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе регулирования порядка разработки и принятия правовых актов, не являющихся нормативными. При необходимости законодатель вправе сделать это, используя полномочия, предусмотренные Конституцией.

В целях реализации нормативного постановления Конституционного Совета от 6 марта 2013 года № 1 подготовлен проект Закона Республики Казахстан «О правовых актах»[26], внесенный постановлением Правительства РК от 28 июня 2014 года № 719 на рассмотрение Мажилиса Парламента РК. Ожидается, что этот документ будет принят и начнет действовать уже в этом году.

В проекте Закона объединены положения обо всех правовых актах, принимаемых государственными органами, как нормативных, так и ненормативных. В нем под правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, содержащий нормативные или индивидуальные властные правовые предписания, принятый на республиканском референдуме, сходе, собрании местного сообщества, уполномоченными государственными органами либо должностными лицами.

В проекте Закона правовые акты разделены на 2 группы: нормативные правовые и ненормативные правовые.