О понятии и правовом статусе юридических лиц публичного права в законодательстве некоторых развитых иностранных государствах и бывших советских республиках М.К. Сулейменов, академик, д.ю.н, профессор; Ф.С. Карагусов, д.ю.н, профессор; A.A. Кот, д.ю.н.; А.Е. Дуйсенова, к.ю.н.; С.В. Скрябин, к.ю.н., доцент)

О понятии и правовом статусе юридических лиц публичного права в законодательстве некоторых развитых иностранных государствах и
бывших советских республиках

М.К. Сулейменов,

директор Института частного права

Каспийского университета, академик

Национальной академии наук

Республики Казахстан,

д.ю.н, профессор

Ф.С. Карагусов,

г.н.с. Института частного права

Каспийского университета, член

Международной академии

сравнительного права (IACL),

д.ю.н, профессор

A.A. Кот,

с.н.с. Отдела проблем частного права

НИИ частного права и предпринимательства

им. Ф.Г. Бурчака Национальной академии

правовых наук Украины, д.ю.н.

А.Е. Дуйсенова,

в.н.с. Института частного права

и ассоциированный профессор

Высшей школы права «Адилет»

Каспийского университета, к.ю.н.

С.В. Скрябин,

в.н.с. Института частного права

Каспийского университета, г.н.с.

Института законодательства

Республики Казахстан,

к.ю.н., доцент

1. Введение

1.1. Предлагаемая статья подготовлена на основе аналитического отчета, подготовленного ее авторами в составе исследовательской группы под руководством академика Сулейменова М.К. по результатам изучения по заданию Национальной палаты предпринимателей «Атамекен» вопросов теории юридического лица и законодательной практики регулирования правового положения юридических лиц публичного права в законодательствах ряда иностранных государств, включая некоторые страны, участвующие в Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) (в частности, Германия, Франция, Испания, Италия, Турция, Эстония), а также некоторые бывшие союзные республики бывшего СССР, не входящие в состав ОЭСР (как Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина), законодательство которых определяет правовой статус юридических лиц публичного права. Наша исследовательская группа приложила максимально возможные усилия (в установленных временных рамках проведения исследования) для того, чтобы получить доступ непосредственно к нормативным правовым актам вышеупомянутых и других государств для проведения данного исследования. В тех случаях, когда этого не удалось сделать, исследовательская группа основывала свои выводы на изучении аналитических и теоретических источников. Список основных использованных источников прилагается к отчету, представленному Национальной палате предпринимателей «Атамекен» в качестве заказчика проведенного исследования. Сама эта статья публикуется с разрешения указанного заказчика.

1.2. Данная статья является результатом аналитического исследования тех источников, которые в течение выделенного для его проведения времени стали доступными членам исследовательской группы за счет использования научных связей, обращения к печатным изданиям личных и публичных библиотек, а также использования электронных ресурсов поиска. В связи с этим проведенное исследование следует квалифицировать как desk-top review, результаты которого подлежат подтверждению в рамках непосредственного обсуждения с представителями правовой науки и публичной практики в соответствующих юрисдикциях на условиях участия в круглых столах с представителями соответствующей правовой системы (mission trip).

1.3. При подготовке вышеупомянутого отчета исследовательская группа фокусировалась на следующих двух направлениях: (1) выявление по теоретическим и доступным нормативным правовым источникам основных идей относительно статуса юридических лиц публичного права и основных способов правового регулирования их положения и деятельности в развитых иностранных юрисдикциях, в которых такое регулирование носит длительный (традиционный) и устоявшийся характер, и (2) изучение опыта восприятия идеи правовой регламентации правового положения и деятельности юридических лиц частного права в государствах бывшего СССР как юрисдикции, наиболее близких казахстанскому праву в силу обстоятельств исторического характера.

1.4. С учетом этого представленный заказчику аналитический отчет состоит из: (а) обобщающей части, на основании которой подготовлена данная статья, (б) страновых отчетов по результатам изучения законодательства и иных источников о правовом статусе и регулировании деятельности юридических лиц публичного права в Германии (приложение I), Франции (приложение II), Испании (приложение III), Италии (приложение IV), Эстонии (приложение V), Азербайджана (приложение VI), Грузии (приложение VII), Украины (приложение VIII), (в) кратких отчетов о законодательстве о юридических лицах публичного права в Турции, Молдове и Японии (приложение IX), а также (г) списка основных использованных источников (приложение X). В целом этот отчет изложен на 331 странице.

2. О происхождении концепции юридического лица публичного права

2.1. Как правовая категория понятие «юридическое лицо публичного права» («ЮЛПП») известно давно. В литературе можно обнаружить различные точки зрения относительно его изначального происхождения. Например, существует мнение, что теория ЮЛПП первоначально возникла во Франции, и именно во французском административном праве впервые был обоснован институт публичной собственности и разработан юридически значимый критерий разделения правосубъектных организаций на юридические лица публичного права и юридические лица частного права [14].

2.2. В других источниках обосновывается позиция о том, что идеи о правосубъектности юридических лиц публичного права специально рассматривалась еще в середине XIX веке самим Савиньи и получила законодательное оформление еще в прусском и саксонском законодательстве, то есть даже до принятия Германского и Швейцарского гражданских уложений [13]. Действительно, исследуя вопросы юридического лица, Савиньи признавал государство (фиск) «самым большим и важным из всех юридических лиц» и общины, то есть города и села, как «естественно и необходимо существующие юридические лица», представляющие собой «главные элементы государства», но отделял фиск от всех создаваемых произвольным решением других лиц учреждений и обществ, которые он квалифицировал как «искусственные или произвольные юридические лица», относя регулирование устройства государства, как участника частноправовых отношений, к сфере публичного права, объясняя такое «весьма своеобразное положение фиска среди других юридических лиц своеобразным характером государственного имущества» [1].

2.3. Понятие «юридическое лицо публичного права» («ЮЛПП») было известно и в русском гражданском праве, в котором юридические лица разделялись на публичные и частные. Частными юридическими лицами признавались такие организации, которые создавались по воле входящих в их состав лиц на основании какой-то сделки частноправового характера для достижения цели получения прибыли от коммерческой деятельности, или в целях защиты общих интересов их членов либо для занятия духовно-культурной деятельностью. В свою очередь, к публичным юридическим лицам относились те организации, которые «устанавливались помимо воли частных лиц», в число которых входили «казна, представляющая государство с хозяйственной его стороны, как один субъект несмотря на то, что эта хозяйственная деятельность осуществляется разными органами», споры между которыми (в связи с этим) разрешались не в судебном порядке, а в административном; общины различных видов (дворянское и мещанское общества, городские и сельские общины, губернское и уездное земства); университеты и другие казенные учебные заведения, а также монастыри, церкви и архиерейские дома [15].

Такую классификацию предполагалось закрепить в Русском гражданском уложении, проект которого был внесен на рассмотрение Государственной Думы в 1913 году, но в силу известных исторических обстоятельств гражданское уложение не было принято. В частности, проектом Гражданского уложения предлагалось в статье 13 Главы II признание в качестве юридических лиц, с одной стороны, казны и других государственных и общественных установлений, имеющих свое отдельное имущество, а с другой стороны, - частных товариществ, обществ и установлений. В пояснениях к этой статье указывалось, что «отличительную черту государственных и общественных установлений составляет их связь с государственным устройством и управлением: казна есть само государство, с верховной властью во главе его в качестве обладателя государственных имуществ и особого казенного хозяйства; все прочие государственные и общественные, земские, городские, волостные и сельские, сословные и церковные установления, за которыми закон признает право иметь отдельное имущество и хозяйство, заведуют определенными частями государственного имущества».

Важным является и то, что статьей 14 проекта Гражданского уложения прямо предусматривалось, что «правила о казне и других государственных и общественных установлениях содержатся в особых о них узаконениях». Не менее важным являются следующие два аспекта: (1) предполагалось, что публичное юридическое лицо может создаваться и существовать только в форме установления, учреждаемого для достижения определенной цели общего / публичного характера с утверждаемым в особом порядке уставом и особым режимом имущества установления, позволяющего ему достигать указанной цели; оно не может учреждаться в форме основанных на членстве корпораций (товариществ и обществ); и (2) форма установления не являлась исключительной формой для публичных юридических лиц, допускалось создание и частных установлений (частных юридических лиц), как «больницы, богадельни, училища, музеи публичные библиотеки, учреждаемые с целью благотворительности, содействия просвещению, народному здоровью или иной общеполезной целью» [12].

Примечательно, что особыми законами (в частности, Положением о казенных подрядах и поставках) регулировались условия и порядок заключения гражданско-правовых договоров с юридическими лицами публичного права. Особенно заслуживает внимания такое требование, что даже частный контрагент казны должен при исполнении своих договорных обязанностей руководствоваться прежде всего публичным интересом: законодательными постановлениями предписывалось, что условия договоров с казной «не должны быть противны законам вообще, и в особенности не должны клониться к избавлению подрядчиков от общенародных тягот, или к казенному убытку». Эти же законы, при этом содержали исчерпывающий перечень тех обязательств, которые могли быть предметом, например, казенного подряда [16]. Такие нормы служат наглядным примером ясного и однозначно определенного правового регулирования отношений, которые в настоящее время в Казахстане именуются государственными закупками, устанавливая справедливый баланс в юридическом обеспечении и защите частных и публичных интересов.

2.4. В литературе обоснованно отмечается, что понятие ЮЛПП «формировалось исторически, в разных правопорядках оно имеет существенно разное содержание и разновидности, что не позволяет автоматически переносить этот законодательный опыт в отечественное право» [13].

Не ставя себе задачей выяснить, за какой из национальных правовых систем следует признать первенство в формировании современной концепции ЮЛПП, мы принимаем факт того, что эта концепция зародилась во Франции и в Германии примерно в один и тот же исторический период. Но в этих двух странах концепция получила разное законодательное оформление, исходя из особенностей исторического развития соответствующей нации и основываясь на различных подходах относительно источника регулирования статуса ЮЛПП, что существенно повлияло на содержание национальных законодательств других государств, воспринявших правовую идею ЮЛПП, в зависимости от того, какой правовой опыт был принят в качестве образца.

Так, в теоретических источниках отмечается, что до того, как не прошел определенный исторический этап, государство персонифицировалось в лице Короля. Но Король в этом случае рассматривался как институт, а не просто физическое лицо. Например, в английском праве в этом контексте применялась концепция корпорации одного лица - то есть корпорации, наследуемой людьми с течением времени, хотя в каждый момент времени всегда существует один такой человек-наследник (Король). Каждый Король солидарен со своими предшественниками и передает эстафету правления в руки своего преемника. В государствах с монархической формой правления похожий механизм правопреемства сохранился до сегодняшнего дня. Этот институт представительства государства обычно именуют короной или монархией [6].

Во французском праве концепция юридического лица публичного права начала формироваться в результате Великой Французской революции, когда упомянутая существовавшая тысячелетиями система была заменена - Короля сменил народ (как корпорация граждан страны), который теперь признается единственным источником государственного суверенитета, наивысшей властью, имеющим право изменять или заменять Конституцию, создавать право, которому будут подчинены все остальные ветви власти. Как указано в принятой в результате Великой Французской Революции Декларации прав человека и гражданина, «ни одна корпорация и ни один человек не вправе осуществлять полномочия, которыми он специально не наделен». Легализация всех ветвей власти является базовым принципом, на соблюдении которого формируется и функционирует современное публичное право, в том числе это - признание действий неправомерными и легальность наказаний за их осуществление, легальность налогов и государственных расходов, легальность судопроизводства, легальность всех действий скоординированной на уровне исполнительной власти государственной администрации, предусмотренные законом основания и пределы возможных в осуществлении фундаментальных прав и другие аспекты.

В связи с этим во французской системе именно административное право стало правом, обеспечившим организацию системы управления, предусмотренной Конституцией, ее полномочия и подлежащие соблюдению процедуры, применимые к ней ограничения и гарантии (все то, что необходимо для осуществления административного судопроизводства). Таким образом, термином «администрация» идентифицируется исполнительная власть, включая и контролируемые ею или поднадзорные ей организации. И как исполнительная ветвь власти она подчинена закону, создаваемому законодательной властью, а также (при общем запрете судебной власти вмешиваться в деятельность администрации) судебному контролю соблюдения в деятельности административных органов такой подчиненности закону.

На основе такой концепции административного права понятие юридического лица применяется только в отношении тех субъектов, которые подлежат защите государством, в частности, муниципалитеты. Причем департаменты или провинции не могли получить признания собственной самостоятельности (как и появление позже автономных агентств), пока до XX века превалировала идея их исключительно инструментальной функции в рамках государственной администрации. Такое признание самостоятельной правосубъектности муниципалитетов (с принадлежащими им собственностью, правом на устранение последствий причиненного вреда, на основе идеи опеки в отношении вверенного имущества, процессуальной правоспособностью) проистекает из традиций римского права.

Но само государство как юридическое лицо не оговаривается, за исключением особого случая, когда оно участвует в наследственных отношениях с распространением в отношении него статуса частного юридического лица. Это привело к двоякому взгляду на государственную администрацию и ее действия, поскольку она либо провозглашалась как власть, либо рассматривалась как юридическое лицо частного права. Более того, в течение всего XIX века договоры государственной администрации рассматривались как исключительно частноправовые договоры, и только в начале XX века во Франции договоры с участием государственной администрации стали обосновывать как институт административного права, когда появилось четкое разделение между авторитарной деятельностью государства (его властными полномочиями) и управленческой деятельностью государства (как фигуры публичного управления/управления публичной собственностью) частного характера. На основе такой доктрины инструментальной деятельности государства в отношении публичного имущества свое развитие получила доктрина государственной казны [6].

В свою очередь, в Германии, которая не испытала особенностей Французской Революции, в середине XIX века появилась и оформилась совершенно иная теория. Она заключается в том, что государство в целом должно характеризоваться как юридическое лицо в значении терминов частного права, но также и как властное лицо, единое и обладающее всеми атрибутами власти, чьи действия, в том числе, но не ограничиваясь, в сфере имущественного оборота, характеризуются как субъективные (хотя и публичные) права субъекта, обязанности которого соответствуют правам граждан [6].

В случае английского права этот вопрос также решается просто: Король / Королева и парламент представляют собой две разные реальности, которые взаимодействуют друг с другом на основе согласованного распределения полномочий, в связи с чем судьи не следуют воле монарха, но обеспечивают соблюдение воли страны, когда на общей основе принципов и правил, возникших исторически, (общее право) они могут применять акты, принятые правительством (всегда на основе очень взвешенного подхода и ограничительного толкования). Вот эта совокупность всех этих действующих лиц публичной сферы регламентирована на основе исключительно структурной концепции государственного устройства, признающей уникальность каждого из этих элементов. Сама идея абстрактного государства и изменяющейся (двоякости) правового статуса в странах английского права отсутствует. В связи с этим там отсутствует и возможность для признания воли государства, рассматриваемого в качестве абстрактного государства как объединения общества и закона [6].

3. О значении терминов

3.1. Обращает на себя внимание, что применяемая к ЮЛПП терминология не является устоявшейся. Во многом это объясняется различием юридического языка, используемого в юрисдикциях общего права и в законодательстве континентального права, а также предпочтениями или уровнем восприятия переводчиков. Так, в правовых и теоретических источниках наиболее часто встречаются такие термины, как «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права», «публичная корпорация», «юридическое лицо с публичным участием», «публичная компания» и «юридическое лицо публичного интереса» («public legal entity», «legal entity of public law», «public corporation», «legal entity with public participation», «publicly traded company», «public company», «legal entity of public interest» / «public interest company»). He все эти термины имеют одно и то же значение.

Например, понятия «публичной компании» и «публично торгуемой компании» («public company» и «publicly traded company») используется в странах английского права (как и в странах, воспринявших институты английского права). Эти термины относятся к крупным корпорациям (корпорациям частного права) в форме акционерного общества, чьи акции обращаются на фондовой бирже или иных организованных рынка ценных бумаг, либо если их акции и не включены в листинг фондовой биржи - иным образом предлагаются широкому кругу инвесторов с целью привлечения от них вложений в капитал таких корпораций [18 и 19]. Такие компании являются юридическими лицами частного права.

В отношении них может применяться и, как правило, применяется режим организаций публичного интереса («legal entity of public interest» / «public interest company»).

3.2. Само это понятие («legal entity of public interest» / «public interest company») установлено в целях применения обязательных положений международных документов (в частности, директив Европейского Союза в отношении компаний, регулируемых законодательством стран ЕС), национальных законодательных требований и профессиональных стандартов по вопросам ведения бухгалтерского учета, осуществления финансовой отчетности соответствующими организациями и проведения в отношении них аудита. Обычно применимые нормы излагаются в форме списка видов организаций, признаваемых таковыми, а в зависимости от юрисдикции списки различаются более широким или менее широким перечнем видов организаций [11 и 17].

Причем в такой перечень включаются организации, определяемые по любому критерию, например, вид деятельности, организационно-правовая форма, присутствие государственного участия в капитале. Однако в подавляющем большинстве юрисдикции к таким организациям отнесены юридические лица частного права. В то же время в некоторых государствах к организациям публичного интереса причислены субъекты, в отношении которых установлен статус юридического лица публичного права: например, муниципалитеты (как в Дании) или центральное и местные правительства (как в Эстонии) [11]. В ряде стран таковыми признаются и компании, принадлежащие государству или с государственным участием в капитале.

Казахстанскому законодательству известен термин «организация публичного интереса». В частности, согласно подпункту 7) статьи 1 Закона от 28 февраля 2007 года № 234-III ЗРК «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности» организациями публичного интереса признаны перечисленные в нем виды организаций. Как следует из этого перечня, в казахстанском праве таковыми являются коммерческие организации, созданные в организационно-правовых формах акционерного общества и государственного предприятия, либо независимо от своей организационно-правовой формы осуществляющие деятельность в сферах недропользования либо в качестве хлебоприемных или финансовых организаций, а также любые организации корпоративных форм (в данном случае - АО или ТОО) с государственным участием в капитале.

Таким образом, понятия «организация публичного интереса» («legal entity of public interest» / «public interest company») не совпадают с понятием ЮЛПП и не являлись / не являются предметом рассмотрения в рамках данного исследования.

3.3. В то же время организации, чей правовой статус (в зависимости от юрисдикции) может быть определен как ЮЛПП, определяются через термины «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права», «публичная корпорация», «юридическое лицо с публичным участием» («public legal entity», «legal entity of public law», «public corporation», «legal entity with public participation»).

В праве Соединенных Штатов Америки используется термин «публичная корпорация» («public corporation»), как правило, применяемый в отношении муниципалитетов или правительственных организаций, созданных государством преимущественно за счет государственных источников финансирования в качестве инструментов обеспечения публичных интересов, для управления публичными делами. Хотя этот термин также применяется и в отношении частных корпораций, чьи акции торгуются на открытом рынке; в этом случае такие компании являются частными корпорациями со статусом, аналогичным публичным компаниям и публично-торгуемым компаниям в соответствии с английским правом. Поэтому всегда уточнения требует вопрос, является ли соответствующая публичная корпорация в США государственной (федеральной, центральной) или муниципальной [20], чтобы рассматривать ее в качестве ЮЛПП.

Если же рассматривается вопрос о распространении правового статуса ЮЛПП на компании, созданные по английскому праву, то к таким организациям могут относиться некоторые некоммерческие компании, которые создаются для целей, не являющихся целью принесения дохода для членов / участников этих компаний. Такие компании могут быть учреждены для достижения общественных, благотворительных или квазиблаготворительных целей [18]. Представляется, что, если финансирование такой компании осуществляется за счет государственных или иных публичных источников, а их статус определяется отдельным законодательным актом, таковые могут рассматриваться в качестве ЮЛПП по английскому праву.

Что касается понятий «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права», «юридическое лицо с публичным участием» («public legal entity», «legal entity of public law», «legal entity with public participation»), они являются терминами права стран континентальной Европы и применяются для идентификации ЮЛПП, чей правовой статус изучался в рамках данного исследования, результаты которого излагаются ниже в данном отчете и приложениях к нему. В содержании прилагаемых страновых отчетов применительно к государствам континентальной Европы (включая страны-участницы ОЭСР и воспринявшие эту концепцию бывшие союзные республики, участвующие в СНГ / участвовавшие в его образовании) используются термины согласно применимому национальному законодательству.

4. Понятие, юридические признаки, цели и функции

4.1. В настоящее время понятие «юридическое лицо публичного права» известно законодательству многих развитых государств с рыночным типом экономики. В литературе отмечается, что «разделение юридических лиц на публичные и частные теперь практикуется в сущности во всех иностранных государствах и, прежде всего, в государствах Европейского Союза» [14].

При этом в различных правопорядках это разделение определяется по-разному.

Например, в Германии, где не существует отдельного закона о юридических лицах публичного права (есть лишь ряд правовых норм на уровне Федерации и федеральных земель, которые касаются отдельных сфер), соответствующие основополагающие вопросы и без того являются неписаным правом, которое развивалось на протяжении длительного периода формирования соответствующей традиции, став обычном правом. В свою очередь, признаки, служащие критериями для разграничения юридических лиц частного права и юридических лиц публичного права во Франции установлены не законом, а судебной практикой. Применяются они судьей, когда необходимо решить вопрос о природе того или иного юридического лица, поскольку при создании юридического лица публичного права его публичный статус почти никогда не оговаривается.

Однако, в некоторых странах бывшего СССР, согласно сложившейся традиции юридической техники, проявляется тенденция детальной регламентации этих аспектов на уровне закона (например, в Грузии, Азербайджане).

4.2. Тем не менее, в самом общем значении, юридическим лицом публичного права является признанное Конституцией и/или отдельными законами публично-правовое образование (государство, территориальная единица, муниципалитет) или организация, прямо или косвенно учреждаемая публичной (государственной или местным самоуправлением) администрацией на основании отдельных законов или иных нормативных актов публично-правового значения для осуществления деятельности в общественно значимых целях в интересах неопределенного круга лиц, чье устройство и деятельность согласно его целевому назначению регулируется правовыми нормами публичного права, но которые признаются юридическим лицом для того, чтобы обеспечить возможность их участия в гражданско-правовых (имущественных) отношениях наравне с другими участниками гражданского оборота. При определенных условиях в отдельных юрисдикциях к ЮЛПП законом могут быть отнесены коммерческие организации с государственным участием в их капитале, или учрежденные государством за счет закрепления за ними государственного или управляемого государством публичного имущества иным образом, и, как правило, наделения их определенными административно-правовыми полномочиями.

4.3. Мы разделяем мнение о том, что «круг субъектов, признаваемых ЮЛПП, отличается в законодательстве различных государств, правовой статус конкретных ЮЛПП и их разновидностей в большинстве случаев складывается исторически, под влиянием различных национально-культурных особенностей и поэтому выглядит по-разному в отдельных правопорядках, где к ЮЛПП относят самые разные организации» [13].

4.4. Организации, признаваемые ЮЛПП, являются субъектами гражданского / имущественного оборота: они признаются юридическими лицами именно для того, чтобы участвовать в гражданском обороте, ибо только для осуществления властных, административно-правовых полномочий наличие статуса юридического лица и не требуется. Однако правоспособность юридических лиц публичного права всегда специальная. Она обусловливается возможностью совершать действия и принимать решения только в рамках закрепленных административных полномочий, а также осуществлять действия по реализации имущественных прав и исполнению гражданско-правовых обязанностей, несению имущественной ответственности только в рамках той деятельности, для которой они созданы. Причем целью создания любого ЮЛПП является осуществление деятельности (даже доходной или коммерческой) именно в публичных интересах.

В иностранной литературе имеет место мнение о том, что автономные или территориальные единицы, признаваемые ЮЛПП, обладают потенциально универсальной правоспособностью [5]. Однако допустимые для них действия в рамках имущественных отношений все равно всегда определяются их направленностью на соблюдение или удовлетворение публичного интереса, на всеобщее благо.

4.5. Мы также разделяем мнение о том, что «правовой статус ЮЛПП так или иначе всегда является производным от особого статуса государства (публично-правовых образований). Он создается для того, чтобы предоставить некоторым субъектам публичного права возможность участвовать в определенных имущественных отношениях, регулируемых частным (гражданским) правом» [13].

5. Классификации по характеру деятельности и организационно-правовые формы

5.1. По характеру деятельности ЮЛПП подразделяются на: (1) политические публичные образования и администрации (государство, центральное правительство / центральная администрация, в том числе их территориальные подразделения, а также автономные территориальные образования и их администрации), чья структура, объем и распределение полномочий определяются конституционными нормами; (2) местные администрации (муниципалитеты, провинции и другие сообщества с их администрацией), чей статус на основе конституционных предписаний регулируется отдельными законами в рамках административного права, и (3) корпоративные организации частного сектора, наделенные полномочиями публичного свойства (определенными административными полномочиями в отношении субъектов гражданского оборота и экономической деятельности). В некоторых юрисдикциях статус ЮЛПП придается коммерческим организациям, за которыми на праве собственности или, где допустимо, ином вещном праве, как узуфрукт, (за исключением некоторых государств бывшей советской социалистической системы, где сохранилось и признается право хозяйственного ведения и/или право оперативного управления) закрепляется государственное имущество.

5.2. Государственные органы центральной администрации, как правило, являются некорпоративными организациями со строго централизованной иерархичной организационной структурой, обеспечивающей осуществление функций государственного администрирования на основе подчинения вышестоящим органам и должностным лицам.

5.3. Все остальные виды ЮЛПП, как правило, являются организациями корпоративного типа. Это относится к автономным и местным коммунам, органам местного самоуправления, публичным организациям различных видов. В праве некоторых развитых государств даже собственно к государству относятся как к корпорации, образованной на определенной территории всеми ее гражданами, чья организационная структура управления формируется и функционирует на основе принципов корпоративного управления, предполагающих реализацию воли членов корпорации создаваемыми органами подотчетной и подконтрольной администрации, функционирующей под ответственность ее должностных лиц и служащих [6].

5.4. Поскольку учреждаемые ЮЛПП признаются юридическими лицами, для них применимыми, как правило, являются предусмотренные гражданскими кодексами организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих корпоративных организаций, к которым относятся хозяйственные общества с ограниченной ответственностью (как правило, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью) для ведения доходной экономической деятельностью, а также некоммерческие объединения (ассоциации, союзы) и фонды.

5.5. Осуществление коммерческой деятельности для некоторых видов ЮЛПП допускается и строго регулируется законом. Ее осуществление обусловливается специальной правоспособностью организации, которая всегда должна руководствоваться необходимостью соблюдать публичный интерес в сфере ее деятельности и действовать для всеобщего блага.

5.6. В развитых правопорядках виды ЮЛПП составляют собой закрытый перечень, не позволяя создавать публичные организации, виды и/или формы которых не предусмотрены законом.

6. Учредители и создание юридических лиц публичного права

6.1. Как уже отмечалось, все ЮЛПП осуществляют свою деятельность на основе закона. Публично-правовые образования (государство, территориальные и автономные единицы) образовываются в силу конституционных деклараций и норм. В свою очередь, все учреждаемые ЮЛПП создаются органами государственной (центральной, автономного образования или местной) администрации либо созданными (иным образом зависимыми от них или связанными с их участием) организациями.

6.2. Условия и порядок создания ЮЛПП каждого вида регулируется специальным законом (применимым ко всем или нескольким видам ЮЛПП либо к конкретному ЮЛПП). Правовой статус таких ЮЛПП регулируется применимым к соответствующей организации законом и ее уставом (статутом). Уставы (статуты ЮЛПП) принимаются учредителем, однако, содержание устава определяется законом. Для некоторых видов ЮЛПП их уставы (статуты) представляют собой правовые документы, включаемые в состав национального права.

6.3. Если публичная организация является юридическим лицом частного права, ее учреждение осуществляется в соответствии с положениями Гражданского кодекса и законов частного права. Однако делегирование ей каких-либо полномочий публично-правового характера либо закрепление за ними обязанности ведения хозяйственной деятельности в общих интересах граждан / населения (например, содержание водоемов, национальных парков, коммунальные услуги по уборке общих территорий, вывозу мусора, озеленение, обслуживание фонтанов, культурного и архитектурного наследия и т.п.) осуществляется в соответствии с правилами административного права.

6.4. Существуют специальные законодательные нормы о том, как определяется и формируется материальная основа создания и деятельности ЮЛПП, какие источники финансирования допускаются для этой цели, и как они применяются. На этапе учреждения ЮЛПП предусматриваются механизмы внешнего контроля за соблюдением законодательных требований об их создании и формировании их имущественной основы.

7. Имущественная основа деятельности и права на имущество юридического лица публичного права

7.1. Источником самой идеи существования ЮЛПП является признание публичной собственности, существующей и используемой в интересах всех граждан определенного государства или самоуправляемой территории, являющейся всеобщим благом и существующей наряду с частной собственностью, принадлежащей конкретному субъекту и используемой в его собственных интересах. Поскольку соблюдение публичного интереса требует беспристрастного и ответственного управления публичным имуществом и ведения во благо всех и каждого, соответствующие правомочия собственника и административные полномочия осуществляются государством, представляемым его административными органами, либо коммунами в лице их органов управления. Такая публичная собственность противопоставляется частной собственности, а в отношении государственного имущества, не являющегося публичной собственностью, применяется правовой режим частной собственности на равноправной основе с собственностью граждан и юридических лиц частного права.