«Минимальную гарантированную пенсию планируется внедрить в 2028 году» или о длящемся нарушении Конституции (Бурибаев Ермек Абильтаевич д.ю.н., ассоциированный профессор; Хамзина Жанна Амангельдиновна д.ю.н., профессор)

«Минимальную гарантированную пенсию планируется внедрить в 2028 году» или о длящемся нарушении Конституции

Бурибаев Ермек Абильтаевич

д.ю.н., ассоциированный профессор

Хамзина Жанна Амангельдиновна

д.ю.н., профессор

К 25-летию принятия Основного закона Республики Казахстан

Постановка проблемы

В соответствии с Конституцией, всем гражданам Казахстана гарантируется минимальный размер пенсии, который в 2020 году составляет 38 636 тг. Соответственно, согласно конституционным положениям, назначенная и выплачиваемая пенсия не может быть ниже указанной суммы в текущем году. Однако социально-обеспечительное законодательство допускает случаи установления пенсии ниже минимального уровня. Министерство труда и социальной защиты РК (МТСЗН) планирует, исходя из распространяемых месседжей[1], с 2028 года приступить к исполнению конституционных гарантий минимального пенсионного обеспечения.

Безусловно, существуют положительные и отрицательные аспекты влияния практики предоставления универсального пенсионного обеспечения на базовом уровне[2] для всех. К негативным последствиям традиционно относят: нейтрализация стимулов для участия на рынке труда для лиц с низкими доходами; стимулирование прекращение занятости при достижении пенсионного возраста.

Вместе с тем для стран с развивающейся экономикой, которым присущ неустойчивый рынок труда, самозанятость, неформальная занятость, подверженность экономическим шокам, универсальные схемы базового пенсионного обеспечения признаются эффективными[3]. Основная цель минимального пенсионного обеспечения - гарантировать уровень жизни после выхода на пенсию и тем самым снизить уровень бедности в пожилом возрасте. Стартовое базовое пенсионное обеспечение позволяет на 100 процентов охватить население гарантированным доходом, дать надежду и уверенность каждому гражданину на приемлемый стандарт жизни при достижении третьего возраста. От минимальной пенсии нельзя требовать замещение определенного процента среднего заработка по стране, но она должна быть не ниже прожиточного минимума. Приведенные характеристики и сфера применения минимального пенсионного обеспечения уже заложены в казахстанском законодательстве, но не реализованы.

Обсуждение

В пункте 1 статьи 28 Конституции, гражданину Республики Казахстан гарантируется минимальный размер пенсии. Однако данное обязательство на протяжении продолжительного времени игнорируется в пенсионном законодательством, более того, МТСЗН только планирует через восемь лет приступить поэтапно к выполнению этой гарантии, ликвидации перманентного нарушения прав граждан[4].

Из выше приведенной конституционной нормы вытекает, что право на минимальный размер пенсии возведено в ранг конституционного правомочия и его реализация гарантируется. «Возведение конкретной разновидности прав или свобод до уровня конституционного и объявление в Конституции о ее гарантированности означает, что государство возлагает на себя обязанность через создаваемые им системы и структуры обеспечить реализацию этих прав и свобод»[5]. Конкретно право на минимальный размер пенсии может гарантироваться через несколько видов пенсионных выплат.

Конституцией РК всем гражданам, достигшим пенсионного возраста, гарантируется выплата пенсии в минимальном размере. Минимальный размер пенсии определяется ежегодно в Законе «О республиканском бюджете» на соответствующий период и является величиной постоянной, как правило не меняющейся в течение календарного года, индексируемой в зависимости от уровня инфляции. Минимальный порог пенсии гарантируется всем лицам, у которых возникло право на пенсионное обеспечение по возрасту, независимо от того из какого источника финансируется его предоставление.

Следует пояснить, что гарантия минимального пенсионного обеспечения, исходя из результатов многочисленных преобразований в данной области, к настоящему времени складывается из совокупности всего трех видов пенсионных выплат, которые в итоге должны покрывать размер минимального уровня, установленного в законе о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.

Общее понятие «пенсия» состоит в стандартных условиях из трех видов пенсий[6]: солидарной, накопительной и базовой выплаты. Для каждой из них установлены собственные правила исчисления и сроки выплат.

Во-первых, право на солидарную пенсию (по возрасту) и ее размер зависят исключительно от общего трудового стажа по состоянию на 1 января 1998 года.

Во-вторых, накопительная пенсия (из ЕНПФ) выплачивается за счет обязательных пенсионных взносов (ОПВ).

В-третьих, государственная базовая пенсионная выплата (БВ) выплачивается всем, достигшим пенсионного возраста, даже если гражданин не имеет никакого стажа и накоплений в пенсионном фонде. Размер БВ дифференцируется в зависимости от стажа участия в пенсионной системе. Последний стаж включает трудовой стаж на 1 января 1998 года и период, за который осуществлялись ОПВ, а также некоторые иные промежутки времени (п. 2 ст. 4 Закона от 21 июня 2013 года № 105-V «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»). Если стаж участия в пенсионной системе отсутствует или составляет до 10 лет, то размер базовой пенсии будет равен 54% от величины прожиточного минимума (ПМ). За каждый год сверх 10 лет стажа размер БВ увеличивается на 2%, при стаже участия 33 года и более, базовая выплата равна 100% величине прожиточного минимума. С января 2020 года прожиточный минимум составляет 31 183 тг.

Все три компонента пенсии должны обеспечивать гарантию минимального пенсионного обеспечения каждому гражданину Казахстана. Основной закон не ставит зависимость, не обуславливает возникновение права на минимальную пенсию с участием/неучастием в накопительной пенсионной системе и (или) с наличием/отсутствием трудового стажа.

Конституционное право на минимальную пенсию развивается и гарантируется в Законе от 19 мая 2015 года № 314-V ЗРК «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях». Центральные и местные исполнительные органы, а также иные государственные организации в пределах полномочий, закрепленных за ними Конституцией и законами, иными нормативными правовыми актами, обязаны обеспечивать соблюдение минимальных социальных стандартов за счет бюджетных средств (п.1 ст.4 приведенного Закона). Статья 20 Закона закрепляет, что стандарт «Размер минимальной пенсии» содержит норматив размера минимальной пенсии, устанавливаемого на соответствующий финансовый год законом о республиканском бюджете и применяемого при назначении пенсионных выплат в соответствии с законодательством о пенсионном обеспечении.

Возникает закономерный вопрос: как стала возможной ситуация с назначением и выплатой пенсии менее базового порога, в каких случаях и кому назначается подобная пенсия, какие нормы Закона «О пенсионном обеспечении» «обеспечивают» нарушения требований Конституции РК?

Для ответа на поставленные вопросы начнем с результата. В Казахстане на протяжении длительного периода Закон «О пенсионном обеспечении» (ЗПО) допускает, а государственный орган назначает пенсионные выплаты ниже минимального размера. Такие пенсии назначаются в нескольких случаях, мы приведем типичные примеры с актуальными расчетами на 2020 год. Настоящий подробный подход нами выбран в целях наглядного представления возможных нарушений конституционной гарантии, а также для развенчания устойчивого мифа о сложности и запутанности социального законодательства, которое, полагаем, не может априори являться таковым вследствие его ограниченности и скудного охвата социальных рисков. Кроме того, иллюстративный метод описания проблемы позволит правоприменяющим субъектам в схожих ситуациях выбрать стратегию защиты и реализации требования о восстановлении нарушенного права на минимальное пенсионное обеспечение.

Первая иллюстрация. Мужчина имеет неполный трудовой стаж на 1 января 1998 года (полный стаж - 25лет), который составляет 5 лет. С 2000-х годов не работал, не имеет пенсионных накоплений. В этом случае пенсия будет состоять из: БВ, равной 54% от ПМ или 16 839 тг; пенсии по возрасту, которая будет равна 7 727 тг (38 636 тг Х 60 мес./ 300 мес.), общий размер пенсионных выплат составит 24 566 тг.

Второй пример. Женщина не имеет требуемый полный трудовой стаж на 1 января 1998 года (полный стаж - 20 лет), фактический стаж - 4года. С 1998 года работала непродолжительное время, в частности за 3 года до выхода на пенсию оформила трудовые отношения с заработной платой 100 тыс. тг, имеет сумму пенсионных накоплений менее 463 632 тг, а именно 380 тыс. тг[7]. В этом случае пенсия будет состоять из: БВ, равной 54% от ПМ или 16 839 тг; пенсионная выплата по возрасту в неполном объеме будет равна 12 тыс. тг; из ЕНПФ будет осуществлена единовременная выплата всей суммы накоплений. Соответственно фактически пенсия составит 28 839 тг, что ниже минимального размера.

Третий казус. Гражданин состоял в трудовых отношениях, обучался до 1998 года в средне - специальном учебном заведении, имеет стаж на указанный период 10 лет. В дальнейшем был самозанятым, не осуществлял отчисления в пенсионный фонд. При изложенных условиях будет назначена пенсия в размере БВ 16 839 тг, пенсия по возрасту в сумме 15 454 тг. Общий размер выплат - 32 293 тг.

Четвертый пример. Женщина никогда не работала, занималась домашним хозяйством и воспитанием детей. Например, один ребенок родился в 1990 году, второй - в 2000 году. При изложенных условиях размер выплат составит базовый компонент 16 839 тг и из солидарной системы 5 795 тг, итого- 21 829 тг.

И пятая модель. Мужчина 1957 года рождения, индивидуальный предприниматель, обращается за назначением пенсии. До 1998 года имеет подтвержденный стаж 5 лет. Пенсионные отчисления в размере 10% от минимальной зарплаты осуществлял последние 15 лет. Имеет пенсионные накопления в размере 650 тыс. тенге. Совокупная пенсия будет состоять из: БВ, равной 23 076 тг; по возрасту - 7 727 тг; из ЕНПФ - 16 839 тг; последняя выплата будет осуществляться примерно в течение 3-х лет. После этого периода гражданин будет получать пенсию ниже минимального размера.

Таким образом, пенсия менее крайнего уровня предусмотрена и назначается в соответствии с законодательством при одном или нескольких условиях: лицам, не имеющим стажа работы до 1 января 1998 года, либо имеющим неполный стаж на указанную дату, а также тем, кто не участвовал в системе пенсионных накоплений либо лицам, которые исчерпали свои пенсионные накопления из фонда; в целом, достаточно большая часть пенсионеров остаются не охвачены минимальным пенсионным обеспечением. Голос этих граждан, к сожалению, не слышен. Если в информационном пространстве, социальных сетях достаточно громко и справедливо поднимаются проблемы бедности, низкого материального обеспечения многодетных семей, несправедливости отмены прав на досрочное пенсионное обеспечение, то вопросы назначения пенсий ниже минимального уровня практически не обсуждаются.

Положение пенсионеров, которым назначена пенсия таким образом усугубляется тем фактом, что они в большинстве случаев не могут претендовать на государственную адресную социальную помощь (АСП). Размер АСП в 2020 году зависит от места проживания пенсионера, составляет доплату между доходом пенсионера и суммы, составляющей 70% от регионального ПМ. Для усредненного значения возьмем современный общереспубликанский уровень ПМ, 70% от 31 183 тг, что равно 21 829 тг. Ни один из пенсионеров из пяти выше нами приведенных примеров не сможет претендовать на АСП, поскольку во всех разобранных ситуациях пенсия будет немногим выше суммы 21 829 тг. АСП может быть назначена, например, если пенсия состоит только из БВ, тогда помощь будет равна 4 990 тг, а фактический доход будет равен все тому же крайнему уровню бедности, не отвечающему высоким конституционным гарантиями минимального пенсионного обеспечения по возрасту.

Следует отметить, что изучаемая в настоящем обзоре проблема неисполнения конституционной гарантии на минимальное пенсионное обеспечение, возникла и стала возможной в результате произошедших принципиальных изменений социально-обеспечительного законодательства еще в 1997 году. В Законе от 17 июня 1991 года № 675-XII«О пенсионном обеспечении граждан в Республике Казахстан» были закреплены гарантии минимального пенсионного обеспечения при отсутствии требуемого трудового стажа или низкого дохода. Однако из Законов от 20 июня 1997 года № 136-І и от 21 июня 2013 года № 105-V«О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», подобные гарантии исчезли.

«Исчезновение», «вымывание» гарантий, как показывает проведенный анализ, происходило постепенно. Более того, полагаем, что законодатель, уполномоченный орган предполагали, что пенсионная реформа 1996-1998 гг., связанная с повышением пенсионного возраста, внедрением накопительной системы, сопровождаемая высоким уровнем безработицы и самозанятости неизбежно приведут к возникновению ситуаций, когда у гражданина пенсионного возраста будет недостаточный трудовой стаж либо будут отсутствовать пенсионные отчисления. Одновременно в поле внимания должна была находиться обязанность выполнения государством конституционной гарантии на минимальное пенсионное обеспечение. Всего было задействовано два механизма социальных выплат, которые, по заложенной в них идее, должны были создавать при любых обстоятельствах «подушки безопасности» для назначение пенсии в минимальном размере.

Первый. В Законе от 16 июня 1997 года № 126-І «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан» были предусмотрены главой 4 условия и порядок предоставления пособий по возрасту. Данные социальные пособия были предназначены стать: либо доплатой до минимального уровня пенсии при отсутствии у гражданина права на пенсионные выплаты в полном объеме, либо самостоятельной выплатой при отсутствии права на пенсионное обеспечение в каком-либо размере. Уже с 2006 года пособие по возрасту перестало предоставляться, в виде доплаты между назначенной пенсией до ее минимального значения. Тем самым были нивелированы возможности установления минимального пенсионного обеспечения при недостаточном стаже, доходе либо ОПВ для определенной группы получателей. В апреле 2014 года пособие по возрасту повысилось до 0,52 ПМ, для тех, кто не имел ни дня стажа или ни тиына ОПВ, и, наконец, с июля 2018 пособие было упразднено, а его упоминание осталось лишь в названии выше приведенного закона.

Второй механизм. В июле 2005 года была введена безусловная базовая пенсионная выплата в размере 3000 тенге, затем ее размер определялся законом о соответствующем республиканском бюджете, а с июля 2018 г. установлен ЗПО в размере 0,54 ПМ. Закрепленные в ЗПО и действовавшие с 2005 по 2018 год, гарантии того, что размер государственной базовой пенсионной выплаты будет поэтапно приближаться к прожиточному минимуму, не были материализованы.

БВ была введена в законодательство как форма выполнения государственной гарантии на пенсионное обеспечение, но гарантию предоставления минимальной пенсии БВ не обеспечивала никогда.

В совокупности БВ и пособие по возрасту в денежном выражении, за исключением 2005-2010 гг., не обеспечивали его получателям (лицам которые не имели права ни на пенсию из солидарной системы, ни из накопительной) минимальный уровень социальной защиты.

Проведенный анализ показывает, что ни один из введенных государственных механизмов обеспечения безусловной минимальной пенсии не достиг поставленной цели, ни самостоятельно, ни в совокупности. Более того, период до начала 2000-х годов характеризуется закреплением в законодательстве наиболее существенных обязательств минимального пенсионного обеспечения. Дальнейшее развитие законодательство приводило к снижению охвата граждан, которые могли претендовать на минимальную пенсию. Сегодня этот размер пенсии, даже в совокупности трех видов выплат (из солидарной, накопительной пенсионных систем и БВ) не может быть предоставлен значительному числу граждан пенсионного возраста.

Полагаем, что в правительстве, МТСЗН, присутствует осознание необходимости выполнения конституционных социальных гарантий, положений Закона от 19 мая 2015 года №314-V «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях», в котором наряду с определением стандарта «Размер минимальной пенсии»,закреплено право граждан на: доступ к минимальным социальным стандартам; требование соблюдения стандартов; обжалование решений физических и юридических лиц, обязанных обеспечивать соблюдение минимальных стандартов; обращение в суд с иском о защите нарушенных прав, свобод и законных интересов в этой сфере.

В принятой в 2014 году Концепции дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года, на втором этапе ее реализации (на 2020 - 2030 годы), запланировано «дальнейшее совершенствованием системы минимальных гарантий пенсионного обеспечения, включая переход от базовой пенсионной выплаты к минимальной гарантированной пенсии, которая позволит оптимизировать механизм предоставления государственной гарантии». На данном положении Концепции основан и месседж Министра труда и социальной защиты населения РК, вынесенный в заголовок настоящей статьи, о введении с 2028 года минимальной гарантированной пенсии, которую будет выплачивать государство, независимо от стажа работы и размера зарплаты[8].

Таким образом, стратегический документ развития пенсионной системы Казахстана содержит план решения вопроса о выполнении конституционной гарантии на минимальное пенсионное обеспечение в период до 2030г., до этого времени длящееся нарушение Конституции будет продолжено. Данный вопрос, с одной стороны, исходя из содержания выше рассмотренных намеченных действий Концепцией, находятся в фокусе внимания уполномоченного органа. С другой, происходит игнорирование МТСЗН этой проблематики, более того, имеют место утверждения обратного характера, свидетельствующие о выполнении гарантии минимального уровня пенсионного обеспечения. Так, в ответах на вопросы, поступающие посредством блог-платформы на имя Министра труда и социальной защиты о назначении пенсии ниже минимального размера, как правило, транслируется идея о том, что в случае отсутствия требуемого стажа для пенсии из солидарной системы, ОПВ, назначается государственное социальное пособие по возрасту в размере половины от прожиточного минимума (см, например, обращения к Министру за № 282242[9], 141204[10], 129040[11]). Однако в соответствии с действовавшими до июля 2018 года правилами назначения пособия по возрасту, установленными главой 4 Закона «О государственных социальных пособиях по инвалидности и по случаю потери кормильца в Республике Казахстан», пособие назначалось не в случае отсутствия требуемого стажа, а при отсутствии права на любые пенсионные выплаты. Почувствуйте разницу между пониманием условий назначения пособия по возрасту в МТСЗН и фактическим нормативным закреплением, правоприменением. Например, мужчина обратился в начале 2016 года за назначением пенсии, ОПВ не имеет, подтвердить трудовой стаж до 1998 года не может, поскольку трудовая книжка была вследствие пожара утеряна, единственный документ подтверждающий трудовой стаж - справка из военкомата о прохождении срочной воинской службы продолжительностью 2 года. В этом случае была назначена пенсия из солидарной системы пропорционально стажу 2 года в размере 2 066 тенге и БВ 11965 тенге, всего в сумме 14 031 тенге. Этот гражданин не мог получить пособие по возрасту, поскольку ему были назначены пенсионные выплаты пропорционально стажу на январь 1998 года. В 2016 году минимальная пенсия составляла 25824 тенге, а ПМ - 22859 тенге. Месячный доход для назначения АСП должен был равняться менее 11 430 тенге. Соответственно рассмотренный случай назначения пенсионных выплат не позволял гражданину обратиться ни за АСП, ни за пособием по возрасту, его уровень материального обеспечения по возрасту составлял и составляет на сегодняшний день сумму гораздо меньшую, чем гарантированная Конституцией минимальная пенсия.

Вместо заключения

Мы не будем подводить итоги настоящего обсуждения. Ознакомившись тезисами, соответствующим законодательством и использованными ссылками, каждый читатель, полагаем, может это сделать самостоятельно. Выскажем лишь несколько общих позиций относительно длящегося нарушения одной из основных социальных гарантий.

1. Гарантия минимального пенсионного обеспечения распространяется на всех граждан пенсионного возраста, независимо от того, как успешно сложилась их занятость, трудовая карьера, делали ли они ОПВ, платили ли налоги как самозанятые и т.п. Всем, в силу достижения пенсионного возраста, Конституция РК гарантирует пенсионное обеспечение на минимальном уровне. Этот уровень уже порядка десяти лет превышает прожиточный минимум, обеспечивая ограниченные стандарты для жизни.

2. Конечно, востребована хорошо продуманная дифференциация размера пенсии в зависимости от стажа работы и участия в пенсионной системе. Должны существовать действительно значимые стимулы для легальной занятости, уплаты пенсионных взносов, обеспечивающие значительный и отличающийся уровень пенсии от минимального порога. Закрепление в законодательстве гарантированной базовой безусловной пенсионной выплаты на уровне минимальной пенсии позволит повысить конечные пенсионные выплаты всем получателям, независимо от их статуса, как минимум на 0,46 ПМ.

3. Государство в лице правительства, МТСЗН выступает в качестве ответственного субъекта за реализацию личного права гражданина на минимальное пенсионное обеспечение, эта обязанность государственной власти носит наивысший, конституционный уровень. Игнорирование на протяжении долгих лет удовлетворения потребностей значительного числа граждан на минимальное пенсионное обеспечение не допустимо, требуется скорейшее выполнение социального обязательства государства.

В текущем году отмечается 25-летний юбилей принятия Конституции РК. Хотелось бы, чтобы в этот период был положен конец нарушению конституционной гарантии на минимальное пенсионное обеспечение, чтобы наши граждане почувствовали бы реальное прямое действие и высшую юридическую силу конституционных норм.

Р.S. Несколько месяцев назад нами направлены МТСЗН предложения по законодательному решению проблемы оставления без обеспечения конституционной гарантии на минимальные пенсионные выплаты значительного круга лиц, достигших пенсионного возраста, а также некоторых иных вопросов социальной защиты. Эта дилемма возникла после 2005 года, прежде всего, исходя из того, что государственная базовая выплата не соответствовала размеру минимальной пенсии, сумме, которая сегодня выше прожиточного минимума, а существовавшие до 2018 года пособия по возрасту не назначались в виде доплаты между назначенной пенсии до ее минимального уровня. Однако ответа до сих пор не получили. Надеемся, что наши предложения, рекомендации будут услышаны уполномоченным органом и приняты во внимание. А существующая ситуация с нарушением конституционной ценности о гарантированном минимальном пенсионном обеспечении станет объектом внимания законодательной ветви власти, органов прокуратуры, конституционного контроля.

[1] Обзор пресс-конференции на площадке пресс-центра Правительства РК Министра труда и социальной защиты населения РК Биржана Нурымбетова, 03.02.2020: https://www.zakon.kz/5005620-ministr-truda-nastaivaet-na-otchislenii.html; https://kazpravda.kz/news/ekonomika/113-tisyach-kazahstantsev-smogut-vospolzovatsya-pensionnimi-nakopleniyami-dlya-pokupki-zhilya--mtszn

[2] См., например: Jiménez-Martín, S. (2014). The incentive effects of minimum pensions. IZA World of Labor; Jiménez‐Martín, S., & Sánchez Martín, A. R. (2007). An evaluation of the life cycle effects of minimum pensions on retirement behavior. Journal of Applied Econometrics, 22(5), 923-950.

[3] Willmore, L. (2004). Universal pensions in low income countries. Initiative for Policy Dialogue, Pensions and Social Insurance Section, Discussion Paper No. IPD-01-05.

[4]https://primeminister.kz/ru/news/press/bolee-113-tysyach-kazahstancev-smogut-vospolzovatsya-pensionnymi-nakopleniyami-dlya-pokupki-zhilya-mtszn

[5] Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 12 марта 1999 года № 3/2 «Об официальном толковании пункта 7 статьи 61 и пункта 1 статьи 28 Конституции Республики Казахстан».

[6] Пп. 12) ст. 1 Закона Республики Казахстан от 21 июня 2013 года № 105-V «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан».  

[7] В случае, если сумма пенсионных накоплений на дату обращения в ЕНПФ не превышает двенадцатикратный размер минимальной пенсии, установленный законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год, данная сумма выплачивается получателю из ЕНПФ единовременно, 463 632 тг = 12 мес. Х 38 636 тг.

[8] См., например: Когда увеличат гарантированную минимальную пенсию в РК / https://forbes.kz/news/2020/01/29/newsid_217867; Гарантированную минимальную пенсию предложили увеличить с 2028 года / https://www.zakon.kz/5004892-garantirovannuyu-minimalnuyu-pensiyu.html

[9]https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/46680

[10]https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/38045

[11]https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/37145