|
|
|
Судебное разбирательство в области изменения климата: узурпация полномочий государственной власти или новый вид защиты прав?
Анна Борисовна Веретельникова, адвокат АГКА, Магистр (King’s College London University)
Актуальным и заслуживающим внимание представляется анализ завершившегося в 2020 г. судебного разбирательства, предметом которого является всем известный и многократно обсуждаемый среди специалистов разных отраслей феномен глобального потепления. Чем особенно интересно решение по делу - Urgenda Foundation v. Kingdom of the Netherlands 2015 года[1] (далее - Решение суда 1-ой инстанции)? Дело слушалось по иску неправительственной организации Urgenda Foundation (далее - НПО) к правительству Нидерландов. Иск подан НПО, одновременно представлявшей как свои собственные интересы, так и интересы группы физических лиц (900 человек, граждан Нидерландов). Суть процесса: ограничение выброса парниковых газов, влияющих на глобальное потепление, которое, в свою очередь, несет риск для жизни и здоровья людей, населяющих планету, в соответствии с требованиями внутреннего законодательства и международных актов. В том числе касательно стран, принявших на себя обязательства в рамках действий Приложения 1 Рамочной Конвенции ООН «Об изменении климата» (далее - Рамочная конвенция ООН; Приложение 1).[2] Процедура началась по инициативе НПО с письма премьер-министру Нидерландов от 12 ноября 2012 г., которым НПО просило государство принять меры к снижению уровня выброса углеводородов в Нидерландах на 40% от уровня 1990 г. к 2020 г. В ответе от 11 декабря 2012 г. госсекретарь в области инфраструктуры и экологии соглашается с тем, что принимаемые меры, в том числе мировым сообществом, недостаточны, жалуясь на отсутствие сотрудничества других стран. НПО, не удовлетворившись такой реакцией властей, обратилось в суд.[3] В суде были проанализированы несколько новых тенденций в толковании международного права в области климатических дел и его потенциального влияния на внутригосударственную политику. При этом есть основания полагать, что сфера влияния выводов суда по данному делу не будет ограничена лишь юрисдикцией одной из Европейских стран: анализ дан как с точки зрения внутригосударственного и европейского законодательства, так и международного публичного права. Вкратце позиция государства выражена, среди прочего, в следующем. Дело неподсудно судам, поскольку выбор принимаемых мер - это политическое решение и прерогатива исключительно государства. Непосредственно НПО ущерб причинен не был. Вместе с тем, государство разделяет мнение истца о необходимости не допустить повышения температуры планеты больше, чем на 2 градуса по шкале Цельсия, но отмечает, что проводимая им политика направлена именно на предотвращение вышеуказанного сценария. Проводимая политика также соответствует международным соглашениям и стандартам Евросоюза, предусматривая как меры по снижению последствий, так и адаптивные меры и не противоречит требованиям статей 2 и 8 Конвенции по правам человека (далее - ЕКПЧ).[4] То есть, речь не идет об отказе государства от соблюдения установленных внутренними законами норм, а требования международных актов к снижению парниковых газов (по верхней шкале), существенно выше, чем установленные на тот момент нормы Евросоюза. Решением суда г. Гааги от 24 июня 2015 год постановлено, что требования НПО законны, но снижения на 40 % (верхняя шкала) не требуется; государство обязано снизить количество выбросов на 25% от уровня 1990 г. до конца 2020 г (нормы, установленные Евросоюзом на тот момент требовали снижения на 20%).[5] Апелляционная и кассационная инстанции,[6] поддержали вышеуказанное решение.[7] Доказательную базу в судебных разбирательствах составили научные исследования и доклады, относящиеся к рассматриваемому периоду, в том числе исследования IPCC (Межправительственная группа экспертов по изменению климата) и UNEP (Программа ООН по окружающей среде). Судом как отдельно, так и в совокупности были проанализированы нормы гражданского законодательства, Конституции и международных обязательства Нидерландов в рамках конкретной ситуации - обязанности государства снизить уровень выбросов парниковых газов. Обязательства, налагаемые на все государства, ратифицировавшие ЕКПЧ, включают, в том числе, обязанность государства принимать превентивные меры в случае возможной опасности для жизни и здоровья людей, а также угрозы правам, содержащимся в статье 8 ЕКПЧ (право на уважение частной и семейной жизни), даже если потенциальная реализация такой опасности на тот момент нечетко обозначена.[8]Государство аргументировало, что избранные им методы борьбы с негативными климатическими изменениями лежат в плоскости политических решений, куда суд демократического государства вмешиваться не может.[9] Практика ЕСПЧ в плане свободы выбора внутренних решений государством действительно очень различается в зависимости от ситуации и от возможности, предоставляемой ЕКПЧ, легитимно ограничивать те или иные права. Право на жизнь ограничению не подлежит. Вместе с тем, при анализе доказательств было установлено, что глобальное потепление несет в себе реальную и научно доказанную опасность для широкого круга лиц.[10] У государства, по мнению суда, при таких обстоятельствах возникла обязанность принимать именно указанные в научных исследованиях меры (необходимость немедленных действий по снижению выбросов парниковых газов в пределах требований Приложения 1, что выше среднеевропейских нормативов), без позволенной в других случаях свободы оценки. Доказательств наличия других возможностей избежать негативных последствий суду предоставлено не было. [11] Отсюда следует вывод, что, учитывая объективные обстоятельства, в мире пока еще не распространились технологии, способные «изымать» вредные газы из атмосферы - предел усмотрения в климатических делах данной категории будет существенно сужен. Наличие риска устанавливается судом путем исследования доказательств, в первую очередь, экспертных заключений. Их влияние формирование судебной практики является привычным элементом в любой юрисдикции, и решение суда, опирающееся на выводы экспертов, не создает новой нормы права и не узурпирует полномочий парламента, а устанавливает обстоятельства в рамках действующих законов. Суд также принял во внимание влияние международного публичного права на обязательства государств, связанные с рисками климатических изменений, и проанализировал взаимосвязь международного права применительно к обязательствам, предписанным национальным законодательством.[12] Существенная линия защиты со стороны государства строилась на предпосылке, что государство не обязано в одиночку обременять себя более серьёзными обязательствами по предотвращению глобального потепления. Бремя ответственности и финансовых расходов, должно быть разделено между всеми государствами. Логика данного утверждения не вызывает сомнений - климат и экология безусловно являются глобальным достоянием, а загрязнения общим продуктом жизнедеятельности всех государств. Однако решения в данном судебном разбирательстве приводят к противоположному выводу: ответственность за всех несет каждое из государств в одиночку. Логика суда такова: учитывая, что глобальное потепление является «глобальной» проблемой, от его негативных последствий могут, в том числе, пострадать и граждане Нидерландов. То есть включаются правила гражданского и административного законодательства внутри страны, формирующие внутри государства соответствующие обязательства. Аналогично, обязательства возникают не только по отношению к своим гражданам (согласно нормам конституций или, например, ЕКПЧ в случае ее ратификации), но и к другим государствам согласно международным принципам о «не причинении вреда».[13] Далее, отвечая на аргумент Нидерландов о недостаточности международного сотрудничества в этой сфере, суд приходит к однозначному выводу о том, что степень ответственности в данном случае не может быть снижена или распределена между несколькими, не выполняющими в той же мере обязательства государствами, ввиду высокой степени опасности, которую представляет собой глобальное потепление. [14] По сути, многие государства не просто не достигают снижения, принятого на себя странами Приложении 1, но, по вполне объективным причинам, даже не ставят это своей целью, считая это слишком дорогим шагом в условиях глобального кризиса. Но, в соответствии с вышеуказанным выводом можно предположить, что при неисполнении международных обязательства одним государством это государство может нести полное бремя ответственности за всех, его не выполняющих. Однако из анализа судебного акта можно также предположить, что государство, на которое может быть возложено бремя ответственности по данному принципу, должно также находиться сравнительно в равной позиции с другими касательно своих международно-правовых обязательств. В описываемом деле судом были приняты во внимание такие факторы, как количество выбросов на число населения в Нидерландах, объём принятых на себя международных обязательств (сыграла роль ратификация Приложения 1), экономические возможности и т.д. Данный анализ может варьироваться, если судебный процесс происходит в системах, соотносящихся с дуалистической концепцией принятия международного законодательства, но даже там требования всех ратифицированных международных документов будут инкорпорированы, причём, зачастую дословно. Учитывая выводы суда, опирающиеся на нормы уже международного, а не только внутриевропейского права, можно предположить, что позиция любой страны, члена Приложения 1 Рамочной Конвенции, снизившей выбросы углеводородов меньше, чем заявлено, в аналогичном разбирательстве будет, как минимум, ослаблена. В состоянии ли данная тенденция породить категорию новых исков? Думается, что да. По сути, неограниченному кругу потенциальных истцов предоставляется дополнительная возможность влиять на ход выполнения государством определенных обязательств. Является ли принятие судом такого иска превышением полномочий судебной власти? Полагаю, что нет, поскольку обжалуется нарушение права (если таковое имеется), но не факт принятия политического решения.
________________________________________________ [1] Urgenda v. Netherlands, THE HAGUE DISTRICT COURT Chamber for Commercial Affairs case number /C/09/456689 / HA ZA 13-1396, C/09/456689 / HA ZA 13-1396). Judgment of 24 June 2015; Решение суда г. Гааги, коммерческая палата, 24 июня 2015, C/09/456689 / HA ZA 13-1396, C/09/456689 / HA ZA 13-1396); далее - Решение 1й инстанции. [2] Рамочная конвенция, https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/climate.pdf [3] Решение 1ой инстанции, пара. 3.1. [4] https://www.echr.coe.int/Documents/Convention_RUS.pdf Европейская конвенция о правах человека (далее - ЕКПЧ). [5] Решение суда 1-ой инстанции, пара. 4.103, 5.1. [6] Urgenda v. Netherlands, Постановление суда кассационной инстанции от 20 декабря 2019 г. (опубликовано 13 января 2020 г., 19/00135; далее - Кассационное постановление) [7] Постановление от 9 октября 2018 г., 200.178.245/01. [8] Кассационное постановление, пара. 5.3.2. [9] Кассационное постановление, пара. 2.3.2. [10] Кассационное постановление, пара. 5.2.2. и 5.2.3. [11] Кассационное постановление 5.3.2. [12] Кассационное постановление, пара. 5.5.2. [13] Кассационное постановление, пара. 5.7.5. [14] Кассационное постановление, пара. 5.7.7.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |